程晶

摘要：巴西军人政权时期（1964-1985）不仅创造了举世瞩目的“经济奇迹”，拉开了此后拉美国家军事政变的序幕，而且开启了巴西城市环境治理之路，初步构建了城市环境治理的基本框架、体系和机制，奠定了巴西城市环境治理的基础，对于巴西城市环境治理产生了深远而持续的影响。这一时期，伴随巴西经济、政治的发展和变化，巴西城市环境治理历经无限制排放阶段（1964-1972）、污染控制阶段（1972-1981）和综合防治阶段（1981-1985）的发展轨迹，不断向纵深推进。同时，军人政府在城市环境治理的思想观念上经历了从“欢迎污染”到“控制污染”、再到“改善环境”的转变，对于环境的认识不断深化。军人政权时期巴西城市环境治理的历史演变向我们清晰地展示了在不同的环境思想观念支配下，人类活动给周围环境及人类自身生活带来的深刻影响，彰显了树立科学的生态环境观、走可持续发展之路的重要性。

关键词：巴西;军人政权;城市化;环境治理

中图分类号：K777.53 文献标识码：A 文章编号：1004-8634（2020）01-0015.（15）

DOI.10.13852/J.CNKI.JSHNU.2020.01.002

南美第一大国巴西是发展中国家中城市化水平最高、城市环境治理最为成功的国家之一，2000年其城市化水平就已高达81%，“世界生态之都”库里蒂巴（Curitiba）、“生态城市”桑托斯（Santos）、“全球环境治理典范城市”库巴唐（Cubatao）等成为世界城市环境治理的样板。然而，巴西在城市环境治理之路上的成绩并非一蹴而就，而是历经波折，重复了发达国家走过的“先污染、后治理”的老路，在追求工业化、现代化进程中曾经付出了惨痛的环境代价，在思想认识上经历了从忽视环境、单纯地追求经济增长到逐渐重视环境、寻求经济社会发展与环境保护相协调的转变，最终树立了可持续发展观。

追溯历史，巴西城市环境治理正式起步于军人政权时期（1964-1985），这一时期也是巴西城市环境治理的奠基阶段。由此巴西城市环境治理进入综合防治的崭新阶段，朝着改善环境质量、寻求经济社会发展与环境保护相协调的方向发展，影响持续至今。由于军人政权时期巴西创造了举世瞩目的“经济奇迹”并拉开了此后拉美国家军事政变的序幕，因此学术界对于巴西军人政权的研究较为关注，相关成果较为丰富，但是主要聚焦于政治、经济及外交方面的考察，对于其环境问题关注甚少，尤其是缺乏城市环境治理方面的系统性研究。在少数涉及军人政权时期巴西环境问题的研究成果中，学者们倾向于将巴西军人政权与环境保护相对立，强调军人政府破坏环境、污染环境的一面，有意或无意忽视其在环境治理方面的努力和建树，导致军人政权在环境问题上声誉不佳，影响我们对于军人政权时期巴西环境问题的全面认识与客观评析。

本文主要从联邦政府层面出发，系统地考察军人政权时期巴西城市环境治理的演变、发展轨迹，重点探析其治理的背景、主要措施、成效及影响，从中揭示军人政权对于环境问题的认知和思想观念，展现这一时期巴西经济发展与环境保护之间的博弈与互动，彰显树立科学的生态环境观、走可持续发展之路的重要性，以期促进我们对于军人政权时期巴西城市环境治理的全面认识和深入研究;并以史为鉴，通过他山之石为同属于发展中大国、“金砖国家”的中国在城市化快速发展进程中树立人与自然和谐共生的环境观、探索城市环境治理的创新道路，提供历史启示与借鉴。

一、“欢迎污染”：发展主义思想指导下巴西城市环境危机的出现（1964-1972）

1964年4月，巴西军人通过军事政变上台，开启了长达21年的军人统治，直至1985年3月文人上-台执政。

1.发展主义思想指导下“欢迎污染”与“经济奇迹”的取得

“南美巨人”巴西素来以资源丰富、自然条件优越而著称于世，享有“世界粮仓”的美誉。长期以来，巴西的经济发展以出口初级产品为主，实行初级产品出口型发展战略。20世纪30年代，巴西启动了工业化进程，开始实施进口替代工业化发展战略，优先发展工业尤其是进口替代工业，减少对初级产品的依赖，力图通过替代进口、扩大出口推动工业化的发展，带来国家经济结构的转变和现代化的实现。二战以后，巴西工业化发展进入快速阶段，尤其是军人政权时期，巴西经济增幅达到了历史最高点，进入现代化的飞跃阶段。

军人执政之初，高举“安全与发展”的大旗，提出“要在一代人的时间里使巴西进入发达国家行列”的发展目标，采取不惜一切代价谋发展的发展主义思想，单纯地追求经济增长，把工业化等同于经济发展，将工业化发展程度和GDP增长作为一国发展水平的主要标志。同时，混淆“发展”与“增长”的概念，将经济发展等同于经济增长，认为随着经济的快速增长和工业化的实现，社会和政治问题就会迎刃而解。在发展主义思想指导下，军人政府忽视环境、牺牲环境，集中国家一切资源和力量大力推动工业化发展和经济增长。在军人政府看来，巴西拥有丰富而充裕的自然资源，取之不尽用之不竭，主要服务于经济发展这一中心目标;污染并不是坏事，相反，“污染是进步的代名词”，是工业发达和经济繁荣的象征，是工业发展到一定程度的产物。军人政府認为，巴西国土广阔，拥有广阔的未受污染的地区，具有极大的污染负载能力、稀释能力和环境自我修复能力。在日本或法国产生的工业污染问题在巴西或阿根廷就不会产生，因为发达国家的环境已经饱和，具有较低的污染负载力，但是巴西或阿根廷的环境仍然具有极大的自我修复能力。

对于军人政府的决策者而言，一切以经济发展为中心，环境影响不在其考虑范围内。为了促进经济的快速增长，军人政府优先和重点发展石油、化工、汽车、钢铁等高消耗、高排放、高污染的重工业，并且打开国门，提供优惠条件吸引国际投资。为此，军人政府在国际上公开宣传：“我们打开大门欢迎污染。巴西是一个（对国际企业投资）没有任何限制的国家，我们有好几个城市张开双臂欢迎你的污染，我们想要的是工作和发展所需的美元。”当巴西主管全国宏观经济事务的计划部长赖斯·韦洛索（J.P.dosReis Velloso，1969-1974年担任巴西计划部长）偶然听到有人评论日本投资计划可能会带来消极的环境影响时，质问道：“我们为什么不欢迎日本的投资计划呢？我们还有许多东西可以污染。”在“欢迎污染”的口号吸引下，以及在各种优惠条件的刺激下，外国投资者纷纷来巴西投资设厂，使得军人政权时期巴西出现了历史上前所未有的外国投资持续快速增长的局面，在给巴西带来了急需的资金和技术的同时，也带来了严重的城市环境污染。

在发展主义模式刺激下，军人执政之初，巴西工业化、城市化取得了快速发展，经济呈现高速增长（表1）。1968-1973年期间，巴西工业产值年均增长率高达12.9%，工业化发展迅速，石油、化工、电子、飞机制造、核能等一批现代工业部门逐渐建立起来，重工业部门开始在工业结构中占据主导地位。1973年，巴西重工业超过了轻工业，占工业产值的52.8%。工业化的快速发展促进了城市人口的迅速增长。城市成为巴西工业的聚集地和经济发展的中心。1964年巴西城市人口占总人口的比重达到50%，1974年增至60%，巴西成为发展中国家城市化发展速度最快、水平最高的国家之一。在工业化、城市化快速发展的带动下，巴西经济增长迅速，1968-1973年期间GDP年均增长率超过11%，创造了举世瞩目的“经济奇迹”，经济规模从全球第15位跃居第8位，基本实现了工业化，跻身新兴工业化國家行列。巴西成为这一时期拉美地区乃至第三世界国家发展的样板和效仿的榜样。时任美国总统尼克松讲道：“巴西向何处去，拉丁美洲也将向何处去。”

2.巴西城市环境危机的出现

在欢迎污染、忽视环境、不惜一切代价谋发展的发展主义思想指导下，巴西虽然创造了经济奇迹，但是生态环境却惨遭破坏，城市环境污染不断加剧，尤其是工业污染严重。在欢迎污染、无限制排放政策的刺激下，工业废弃物的排放与日俱增，在未经有效处理的情况下便被直接排放到空气、河流和土壤中，严重地污染了周围环境，成为巴西城市环境污染的主要来源。同时，伴随城市化的过快发展，政府在市政建设方面投入不足且缺乏规划，城市住房、下水道、自来水管道等基础设施建设严重不足，自来水供应、垃圾回收、污水处理等基本生活服务欠缺。此外，城市贫困人口增长迅速。大多数城市贫困人口居住在条件简陋、缺乏基础卫生设施的贫民窟中，生活污水和生活垃圾直接排放到周围的河流和土壤中，成为巴西城市环境污染的另一大来源。20世纪70年代以来，在巴西主要工业城市，工业污染和生活污染相互交织、相互叠加，最后集中爆发，危害了居民的身体健康和日常生活，引发了严重的公共健康问题，巴西城市环境危机开始出现。在此，以巴西钢铁、石油化工和冶金业生产中心——库巴唐市为例进行说明。

库巴唐市位于圣保罗州，自20世纪50年代以来因其优越的地理位置、廉价的能源供应、优惠的工业政策等条件吸引了一大批国内外高污染企业纷纷进驻。到了70年代，库巴唐市已发展成为巴西钢铁、石油化工和冶金业生产中心，其石油化工业的生产规模位居巴西乃至整个拉美地区第一。该市面积仅有142平方公里，却聚集了23家大型的石油化工、钢铁等重工业企业和80多家中小型工厂。1983年，库巴唐市的工业生产占巴西全国氮生产总量的47%、钢铁生产总量的40%、化肥生产总量的38%、磷酸生产总量的32%、聚乙烯生产总量的30%、罐装液化气生产总量的18%和石油生产总量的12%，产品出口值高达10亿美元，占当年全国出口总量的2%。由于高污染企业集中、工业废弃物任意排放且缺乏城市规划，库巴唐市工业污染严重，生态环境惨遭破坏，昆虫、鱼类和鸟类基本绝迹，树干呈现黑色，空气中弥漫着刺鼻的气味，被联合国评价为“全球污染最为严重的城市”。该市一位议员抱怨，由于空气污染，他已经20年没有见过星星了。根据圣保罗州污染控制机构——圣保罗州基础卫生和污染控制技术公司（CETESB）发布的数据，库巴唐市每月向空气中排放3万吨污染物，严重地损害了当地居民的身体健康，当地呼吸道、心脑血管、癌症等疾病患者不断增加，儿童死亡率攀升。该市呼吸道疾病患者的数量比邻近城市高出4倍，位居全国第一;新生儿出生第一年的死亡率高达35%，比圣保罗州平均水平高出10倍;库巴唐成了人们闻之色变的“死亡谷”。针对库巴唐市的环境污染和生态灾难，巴西一位市议员指出：“库巴唐的（环境污染）问题是巴西的问题。库巴唐的今天，是我们这个国家所采取的经济、政治和社会发展模式失败的最佳描绘。”

工业化、城市化快速发展过程中产生的工业污染和生活污染是巴西城市环境污染的主要来源，也是引发城市环境危机的重要原因。但是，究其根源，巴西城市环境危机的出现是军人政府“欢迎污染”、忽视环境、单纯地追求经济增长的结果。在不惜一切代价谋发展的发展主义思想指导下，经济越是增长迅速，带给环境的破坏越严重，最终巴西遭受了环境的报复，环境污染对于人体的健康危害和生活影响逐渐显现且不断加剧，引起了媒体和公众越来越多的关注和担忧。在此基础上，巴西社会的环境意识开始觉醒，城市环境治理开始萌芽，为随后巴西城市环境治理的兴起奠定了思想基础和社会基础。

二、“控制污染”：内外压力下巴西城市环境治理的起步（1972-1981）

20世纪70年代初以来，面临不断恶化的环境污染问题，在国际社会的批评和国内民众的抗议下，军人政府开始着手控制严重的城市环境污染，由此开启了巴西城市环境治理之路。

1.军人政府面临的内外环境压力

（1）公众的环境抗议与巴西现代环保运动的兴起

20世纪60年代，因环境污染造成的公害事件触目惊心，声势浩大的反污染、反公害的现代环保运动在美欧发达国家开始掀起，开启了世界环保运动。与美欧发达国家相比，巴西社会对于环境问题的认识较为滞后。这一时期，在巴西，由于环境污染对于人体的健康危害还未大规模显现，巴西社会对于环境污染关注有限、认识不清。在政府的大力宣传下，人们将污染等同于进步，对于环境污染持“欢迎”的态度。20世纪70年代初以来，随着工业化、城市化的持续、快速发展，巴西环境污染开始集中爆发，对于人体的健康危害逐渐显现，公共健康事件不断增多，日益引起人们的关注和担忧，环境污染逐渐地成为巴西公众关心的主要问题之一。1975年在圣保罗所做的一项民意调查显示，大多数人认为环境污染是他们面临的最大问题，甚至比经济问题更为重要。在此情况下，巴西社会开始重新审视环境污染问题，环境意识逐渐被唤醒，环境抗议活动不断增加。