中国建设银行研究院

2020年初爆发的新冠疫情对我国经济社会的各方面都产生了较大影响。在微观层面，我国8000多万个体工商户——小微企业中的“小微”，无疑受到了更大冲击。对此，国家迅速出台了财税、金融、社保等一揽子扶持政策。这些政策在一定程度上有助于缓解当前个体工商户经营困局，但受多因素影响，落实仍然存在较大难度，或难高估政策的红利价值和覆盖面，亟须在政策上加大金融扶持力度，并在机制上推动金融机构完善服务。

个体工商户在国民经济中的重要作用

个体工商户，俗称“个体户”，是指依法登记、从事工商业经营的自然人，该自然人称为“业主”。作为一种具有中国特色的经营组织形式，个体工商户是我国个体经济的突出代表和主要方式，具有“自雇佣”“自组织”“自适应”的典型特征，在国民经济中发挥了非常重要的作用，可以用以下四个关键词概括。

“重要的就业稳定者”。2020年2月27日国务院发布会透露，当前我国登记在册的个体工商戶有8331.3万户，带动就业超2亿人，分别占同期市场主体数量和全国就业人口的2/3和1/4。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键期，必须统筹做好“六稳”工作，其中“稳就业”首当其冲。个体工商户作为重要的就业主体，吸纳了大量的劳动力，对于稳就业、保就业，特别是实现灵活就业具有突出意义。

“基本的社会保障者”。个体工商户一般为自主创业，多以个人、夫妻或者家庭为单位组织生产经营，往往具有亲密的血缘关系，“自雇佣”特征显著。在市场上，个体工商户从业者在专业、年龄、资金等方面通常处于劣势，也不乏残疾人、下岗职工和低学历者等群体。但他们自主创业，自食其力，自谋生路，为本人和家人提供了最基本的工作岗位和生活保障，对于减轻社保压力、维持社会稳定发挥了不可忽视的重要作用。

“广泛的民生服务者”。个体工商户主要做“小买卖”，绝大多数属于和人们日常生活关系紧密的传统服务业，以及一些简单的工艺加工、零部件配套以及农副产品加工等。可以说，城乡大街小巷随处可见的从事餐饮、住宿、零售、百货、美发、维修等各种小馆子、小店铺、小厂子，往往都离不开个体工商户的影子。个体工商户作为我国国民经济运行的毛细血管，已经渗透到了百姓日常生活的方方面面，是最广泛的民生服务者，对于便利民生、和谐社区、稳定社会关系甚大。

“草根的市场经营者”。在法律上，个体工商户就是“从事生产经营的自然人”，兼具作为“经营者”的“商人”和作为“消费者”的“自然人”两重属性。就规模化、组织化和法人化程度而言，我国的主要经营组织形式，从个体工商户、个人独资企业、合伙企业到公司，大体呈递进关系。其中，个体工商户的组织形式和管理结构最简单，单企就业人数最少，可谓最原始、最草根的市场经营主体。它们不但构成了我国市场经营主体的大多数，也为其他经营形式提供了丰腴的土壤。

个体工商户受新冠肺炎疫情打击最深

近年，伴随我国经济结构调整、增速下行，企业特别是民营企业和小微企业经营效益下滑，在此次疫情冲击下，两者都受到较大冲击，其中个体工商户所受打击最大。

所涉行业遭遇“精准重击”。疫情发生后，在国民经济诸行业中，餐饮、娱乐、交运、旅游等行业受冲击较大，但也有医药、互联网、电商、在线游戏等行业获益。然而，个体工商户作为“广泛的民生服务者”，有九成分布在批发零售、居民服务、住宿餐饮、仓储邮政、租赁和商务服务等领域，几乎全体遭遇“精准重击”，可谓“重灾区”。据北京大学数字金融研究中心联合支付宝推出的《中国个体经营户系列报告之一》估算，仅在2020年1月31日后的两周，仅湖北的个体经营户的商户量和交易量就分别下降59.3%和69.7%，而在全国其他地区则分别下降约40%和50%。

生产经营停滞，复工复产更难。当前，我国抗疫斗争取得显著进展，各类企业正在有序复工复产，但不同规模企业复工复产率差异较大。截至2月末，国家调查数据显示，大中型企业复工率为78.9%，其中大中型制造业企业达到85.6%，而中小企业复工复产率则超过30%。当前还没有单独的个体工商户数据，但根据上述数据不难推理出，该类客户受影响肯定更大。据笔者在北京等部分城市的调研和观察，同期个体工商户复工复产率大大低于30%，部分疫情严重地区可能不到10%。前期为抗击疫情，减少人员聚集，我国各地普遍采取“一刀切”政策，要求沿街各类经营场所暂停营业，时至今日，仍然不易松动。如按钟南山院士预估，在尚未考虑境外输入的前提下，疫情有望在4月底基本得到控制。但考虑到后续全球疫情扩散以及境外输入风险等谨慎因素，个体工商户整体恢复正常经营不知何时。

缺少安全垫，面临双重损失。企业经济存在“国家”“企业”和“个人”三方。企业本身作为受疫情影响经营直接受损的客体，具有一定的调整空间，还有存留资金和金融支持。在企业关闭破产等极限情况下，由于法人有限责任和破产法律保障，企业投资人的损失可控，员工社保和工资债权也可以获得优先偿还。其中，个人不管是作为消费者还是劳动者，都由“企业”顶在前面，首先承担了疫情成本。而个体工商户本身人数少、资金小、管理弱，总体属于微利群体甚至极微利群体，再加上业主本人既是老板也是员工，在受疫情影响时，并不存在“企业”这个安全垫，其直接结果就是业主及其家庭的收入锐减甚至悬空，并不断付出经济和时间成本。个体工商户也非“法人”，没有“有限责任”待遇，债务由业主本人或者家庭财产承担，如有银行贷款，除了面临疫情导致的重大经营损失外，仍然需要全额偿还，相当于承担了双倍损失。

金融资源高度排斥，遇到疫情更加突出。众所周知，包括个体工商户在内的各种小微企业一直是金融供给的洼地，其中个体工商户因其规模更小、规范性更弱、信息更加匮乏成为重灾区，金融资源可谓高度排斥。前期清华大学经济管理学院、北京大学汇丰商学院联合调研了995家中小企业，涵盖了餐饮、零售等多个行业。数据显示，34%的企业账上现金可以维持生存1个月，33.1%的企业可以维持2个月，17.91%的企业可以维持3个月。合计85%的企业账上余额最多仅够维持3个月。在疫情导致突发的严重流动性危机下，个体工商户的收入锐减，甚至因为停工停业归零，金融风险明显加大，不管是从金融自身规律还是市场选择角度，金融支持的“活水”都更加难以流向这里。个体工商户主要依靠民间借贷和银行贷款融资，也缺乏债券等直接融资工具，这种客观现实导致自身处境雪上加霜。

我国最新扶持政策及评估分析

当前，为帮助个体工商户应对疫情冲击、尽快有序复工复产、稳定扩大就业，党中央和国务院高度重视，做出明确要求和部署，有关部委陆续发布《关于应对疫情影响 加大对个体工商户扶持力度的指导意见》等文件，出台了一系列财税、金融、社保等方面的扶持政策，主要包括：

帮助个体工商户尽快有序复工复产。按照分区分级精准复工复产要求，分业态、分形式有序推动个体工商户复工复产。认真落实《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》，保证合规人员及时上岗。采取灵活就业政策，促进快递等行业尽快复工复产。发挥电商平台作用，为线上线下个体工商户提供供需对接信息服务。

降低个体工商户经营成本。对受疫情影响严重、到期还款困难以及暂时失去收入来源的个体工商户，灵活调整还款安排，合理延长贷款期限，不得盲目抽贷、断贷、压贷，同时加大资金支持力度，引导金融机构增加3000亿元低息贷款，定向支持个体工商户。疫情期间，对个体工商户参保缴费实行减免和缓缴政策，允许延期办理参保登记。2020年3～5月，对包含个体工商户在内的小规模纳税人实行增值税减免政策，其中湖北全免，其他地区征收率由3%降为1%。减免个体工商户疫情期间有关认证认可、检验检测费用。鼓励各地结合实际减免个体工商户房租。

方便个体工商户进入市场。为个体工商户提供便捷高效的服务，做好营业执照和有关许可审批衔接，延长申报年报时间。进一步释放经营场所资源，建立完善个体工商户经营场所负面清单管理制度。对从事群众基本生活保障的零售业个体经营者，进一步拓宽其活动场所和时间，依法豁免登记。

加大对个体工商户的服务力度。保障个体工商户电气供应，2020年上半年，对存在困难的个体工商户实行“欠费不停供”，对相关行业个体工商户实行阶段性降低用电、用气成本政策。发挥工商联以及个体劳动者协会等社团组织作用，通过开展维权保障、宣传教育等举措为个体工商户提供服务、排忧解难。鼓励互联网平台为个体工商户复工复产提供支持帮助。

以上政策在一定程度上有助于缓解当前个体工商户经营困局，但鉴于疫情对个体工商户的重大影响以及当前的实际处境，或难高估政策的红利价值和覆盖面，并且落实仍然存在较大难度。主要原因在于：

保复工方面。2018年第四次全国经济普查显示，一家个体户带动2.37个人就业，正如上文分析，其复工复产主要难度并不在于用工和物流，而是因为企业量多面广，管理协调难度大，而税收贡献占比又低，当前地方政府在疫情管控压力下，对于此类业态复工复产采取谨慎态度不难理解。预计个体工商户多数经营困难甚至继续停业停工将维持较长时间。

在降成本方面。个体工商户3～5月营业额必将断崖式下滑，增值税3%或者1%的比例是否交纳意义不大;个体工商户就业人口以业主和其家庭成员为主，交纳社保是自我保障，减免或者延迟社保单位缴费对于改善其经营和生活益处不大;至于房租，个体工商户租赁政府部门或者国有机构商业用房和摊位是少数，而市场化的租赁合同主要依赖企业与出租方协商，实践已经证明实际获益空间十分有限;水电费则是小头，“欠费不停供”固然有助于部分缓解短期流动性压力，但交费义务并未免除，类比金融监管部门明确免除贷款延期相关“罚息”的规定，这里对于是否免除高昂的“滞纳金”仍需明确。

在金融支持方面。目前政策都是将个体工商户纳入小微企业，甚至中小微企业、民营企业的范畴，但正如上文分析，疫情会让金融资源高度排斥的问题愈发突出，个体工商户排在国有企业、中小微企业和民营企业之后，实际获益难以乐观。

此外，本次金融支持主要涉及延期还本付息、下调利率，而承担无限责任的个体工商户在遭受经营损失的同时，也很难比照对公贷款处置获得贷款利息或者本金适当减免等政策利益。本次政策明确对工商户整体投放3000亿元低息贷款，考虑到个体工商户本身规模，单个资金缺口并不大，该额度相对可观。2020年3月2日，阿里巴巴董事局主席兼首席执行官张勇在杭州战疫情促发展工作推进会上就表示，阿里巴巴在调研走访时发现，影响小微企业排名前三的成本分别是房租、人工和贷款利息。其中96%的小微经营者资金缺口在100万元以下。只要给予一点支持，他们就能渡过难关。然而，面对当前经济环境和市场实践，在保障总体额度的情况下，如何避免资金流向过度集中甚至个别流向其他领域仍然是值得警惕的问题。

完善个体工商户金融服务的对策建议

需要特别指出的是，当前个体工商户扶持政策的出发点不应归结为简单的保经济，而是必须充分认识其在国民经济中的重要作用，通过多种方式纾解和分担企业损失，推动企业良性发展，旨在保就业、保民生、保稳定、保太平。对此，亟须更好发挥金融作用，在政策上加大金融扶持力度，并在机制上推动金融机构完善金融服务。

在政策上针对性加大金融扶持力度

建议在现有政策措施的基础上加以完善或补充。

单列个体工商户定向金融支持政策。为保证精准滴灌，建议监管机构在对商业银行普惠金融相关政策要求中，单独辟出份额定向扶持个体工商户，从而有效提高个体工商户融资效率、覆盖面和规模。形式可以包括提供低成本的再贷款、再貼现，采取降准奖励性考核，提出贷款余额和贷款户数两增长要求等。此外，还应落实金融机构的主体责任，强化对于贷款投向和用途的监督考核，鼓励“金额放小”“客户放宽”，严禁、严查贷款资金流向房地产、资本市场等限制领域，确保相关政策措施落到实处。

比照自然灾害出台个体工商户贷款减免等政策措施。因相关金融政策限制，当前我国商业银行难以自主对个人类贷款的利息或者本金进行减免。本次疫情下，相关部委出台《关于对中小微企业贷款实施临时性延期还本付息的通知》，也仅规定对于前期经营正常、受疫情影响遇到暂时困难、发展前景良好的中小微企业及小微企业主、个体工商户，对于2020年1月25日至6月30日应支付的贷款利息，经企业与银行协商，给予一定期限的延期付息安排，并免收罚息。面对新冠肺炎疫情这一“不可抗力”，尽管在法律上借款人的还款义务无法免除，但基于情势变更以及公平正义等法律原则，对于经营和生活严重受损的个体工商户予以适当体恤具备较强的合理性。实际上，在2008年地震等自然灾害情况下，我国监管机构也曾经出台专门政策，允许商业银行对于中小企业及相关个人的不良贷款利息和本金予以适当减免。建议借鉴该规定，比照自然灾害出台个体工商户贷款减免等政策措施，避免由个体工商户背负“不可抗力”造成的全部经营损失，丧失发展和重生的机会。

适当加大财税支持政策力度。疫情与经济下行叠加时期，需要更好运用财税政策，加大民生福祉支出，达到“放水养鱼”“杠杆增效”的作用。建议个体工商户增值税减免政策适当延长，如通过测算评估，可延长到2020年9月末甚至年底，以便其逐步恢复经营，以盈利适当弥补亏损。同时，督促地方政府尽快取消妨碍个体工商户复工复产的不当政策措施，并鼓励针对金融信贷、用房租金等问题向个体工商户或者债权人给与适当补贴。

在机制上推动完善金融服务

区分客户类型，创新金融服务方案。个体工商户是数量最大的市场经营主体，占比高达2/3，影响就业人口超过1/4。该群体在法律上属于“商个人”，与公司、企业等“商法人”“商合伙”，以及不从事工商经营的普通自然人，既有共同点，也存在较大差异性。金融机构不宜直接套用小微企业或者个人的金融服务方案，必须在深入研究其主要特征和经营状况的基础上，与普惠金融、乡村振兴等战略深入结合，量身定做，提出包括支付结算、投资理财、金融信贷、金融科技等在内的一揽子金融服务方案。譬如，在金融信贷方面，个体工商户与其业主的融资需求应当密切结合，个体工商户的信贷融资必须回归“经营性”和“信用”的本质，更加关注企业经营情况，避免过度关注“消费性”和“资产”的问题;当前对于个体工商户高达数百万乃至千万的最高贷款额度，加之与市场相比明显偏低的利率，实不便于管控企业经营风险和银行信贷风险，也可能诱发套利、投机和违约行为。

加强“个转企”的金融支持，助推规范壮大。随着我国商事制度改革，公司和企业的设立运营更加便利，市场监管也更加完善高效。当前，我国个体工商户制度也在发展完善，疫情则进一步暴露了这种组织形式存在的简单化、脆弱性和风险性。我国一直高度重视扶持中小企业和民营企业，促进个体工商户规范和高质量发展，积极鼓励、支持和引导个体工商户转型为企业或者公司（以下简称为“个转企”）。各地也在优化商事登记、简化行政审批、降低税费负担、加强金融扶持、加强知识产权保护、强化公共服务等方面出台了一系列政策措施。金融机构应当围绕“个转企”相关领域，结合个体工商户及小微企业的经营特点、发展状态及融资需求，依托创新产品布局及先进金融科技，提供差异化、针对性的信贷融资产品，助力个体工商户及小微企业规范转型、成长提升、发展壮大，同时夯实普惠金融客户基础，优化客户结构。

通过科技和知识提升能力，推动转型升级。一方面，疫情无疑将大大加快我国经济社会数字化转型步伐。无论是对于个体工商户在内的经营组织，还是金融机构，能否紧紧抓住金融科技带来的数据、产品和治理变革，将成为决定自身成败的关键。金融机构要充分吸收类似“社区疫情防控系统”并借鉴科技企业“健康码”等工作中的经验，围绕智慧城市、数字政务、企业信息化系统、便民服务平台或者端口等领域积极布局和占领新型基础设施。笔者认为，在国家深入推进治理体系和治理能力现代化的背景下，“数字货币”下的“数字钱包”，以及不远的各种“公共安全和社会治理” 平台或端口，有望分别打造成全新的金融服务和客户信息平台，必须抓紧研究和提出应对方案。另一方面，疫情也充分暴露出个体工商户群体由于自身专业、知识和经验的不足，在防范和应对突发风险时的脆弱性和无力感，这也更加凸显了以建设银行为代表的金融机构大力推进“企业大学”、启动“知识惠民”的重要性。建议金融机构与各地市场监督管理部门、工业信息化部门、个体劳动者协会、高校等单位进一步加大合作，纵深推进“金智惠民”工程，为小微企业主、个体工商户、扶贫对象、涉农群体、基层乡镇扶贫干部等开展培训，不断提升个體工商户等群体的视野、知识和能力，增强企业适应时代变革、加快转型升级的内生动力。

（执笔人：方磊）