高锦涛，陈 庆，张晛天，罗 利，陈鹏吉，朱梓魁

(湖南工商大学会计学院，湖南 长沙 410205)

党的十八大以来，生态文明建设已然成为政府工作中心之一。水作为与人类经济发展与日常生活息息相关的资源，也越来越受到政府重视。近几年来，湖南省将湘江流域治理列入“一号重点工程”，湘江干流治理取得十足进步，水质基本稳定在三类及以上。但是与之形成对比的是，湘江支流水质改善不明显。以捞刀河为例，根据历年检测数据，捞刀河从源头到湘江入河口，水质污染程度呈现不断上升趋势。比较重要的原因是，湘江支流多分布于农村、农村与城镇交界处，污染源广而多、小而散，治理时通常出现“治一阵好一阵，不治又反弹”的局面。党的十九大报告中提出的“源头防治，全民共治”为破解当前湘江支流治理困境提供了新思路，建成一个较为完善的公众参与环境治理体系，让每个人成为环境的监督者、保护者，成为当前地方政府的迫切需求。

但是，通过梳理相关文献发现，与公众参与湘江流域水污染治理相关的文献并不多。多数学者以政府为治理“主角”为湘江流域水污染治理提供了宝贵的建议。刘慧莹(2019)针对生态环境破坏、水资源多因素短缺等问题，从水资源开发利用、湿地建设等方面提出了改善建议；李刚(2018)认为，政府可以从构建区域协同治理机制、发展循环经济等手段进行湘江流域治理。丰云(2018)对政府治理湘江流域的管理体制提出了改善建议。李超显(2017)等人运用政策网络理论为政府治理湘江流域重金属污染的政策工具选择提出了建议。部分学者提出通过环境审计对湘江治理资金与治理效果进行治理评价，以此督促地方政府积极治理。仅少数学者基于公众参与视角为湘江流域治理建言献策。如雷明贵(2018)提出以民间河长作为河长制补充，并阐述了双河长制的意义。

综上所述，多数学者并未站在公众参与角度给出湘江治理建议，少数学者尽管提到了公众参与，但没有系统地研究当前湘江流域治理工程中公众参与可能存在的问题，无法满足政府试图建立一个较为完善的公众参与环境治理体系的需求。

L街道位于长沙市东北部，下辖9个村与2个社区，拥有4.3万名常住居民。该村水系发达，湘江一大支流——捞刀河以及捞刀河支流——白沙河流经此地。近几年来，由于散户畜禽养殖、小饭店卤水随意排放等原因，该街道辖区内河流水质急剧恶化。《捞刀河流域污染现状调查报告》一文中如此概括L街道的水情况：“由于位于捞刀河下游，流域上游来水，经城市、乡镇及农田等，污染程度难以控制，造成城市饮水水源水质不稳定，存在水质型缺水现象。”可以说，L街道正处于地方政府水治理的“失控区”，亟需完善公众参与机制，让公众充分发挥环境保护的“千里眼”“顺风耳”作用。

在以上背景下，选择长沙市L街道作为调研对象，运用“问卷调查+深度访谈”方法，了解L街道居民对于参与流域水污染治理意愿、居民参与能力等信息，分析该街道居民在共同参与水污染治理过程中的问题，并借鉴其他地区治理经验，以小见大，为完善公众参与湘江流域治理机制，进而为湘江流域治理做出贡献。

一、问卷数据采集

调查采用“问卷调查+深度访谈”方法，在长沙市L街道下属的四个行政村(社区)进行随机入户调查。对于文化程度较高与年纪较轻的受访者，主要通过问卷调查法让其自行答题。而对于文化程度不高的或者年龄较大的受访者，主要采用深度访谈法，通过谈话引导其回答问卷问题。问卷共发放100份，收回有效问卷93份，回收率为93%。对收回的问卷，将资料录入EXCEL，并通过该软件进行统计分析。

问卷分为两大部分，第一大部分是受访者个人信息，包括受访者个人年龄、性别、职业、学历信息(如下表1所示)。第二大部分涉及“居民水污染认知调查”“居民参与水污染治理意愿调查”“居民掌握的与水相关知识调查”“政府治水信息公开程度调查”“政府提供参与渠道调查”“政府对公众参与的回应调查”六大问题。从问卷第一大部分的调查结果来看(如表1所示)，可以发现受访者中高中及以下学历的人占多数，农民、个体户、退休及其他职业人员占多数，比较符合留守农村的人的信息特征。受访者年龄集中在20-35岁以及36-50岁，即常说的中青年段，比较符合公众参与的主体。另外一部分调查结果即L街道公众参与现状将在下文详细展开描述。

表1受访者个人信息统计表

二、长沙市L街道公众参与现状

(一)公众对水污染危害有明显认知

公众对水污染的危害有较为清醒的认知，是公众参与机制能够运行最基本的前提。从调查结果来看，认为水污染对居民日常生活会产生很大与较大影响的占比分别为55.41%与27.03%，认为水污染对当地经济发展会产生很大与较大影响的占比分别为43.24%与35.14%，这说明当地居民对水污染带给个人以及经济的负面影响都已经有了十分深刻的认知，而有了这种认知，公众才可能有参与意愿，并主动获取相关知识投身于流域治理。

(二)公众参与流域治理意愿强但层次低

公众参与流域治理意愿是公众参与机制最为核心的内容，没有参与意愿，公众参与机制就是空中楼阁。从调查结果来看，L街道居民对于共同参与到流域水污染治理比较认可。45.95%的居民表示非常愿意一起参与到湘江流域水污染治理中去，此外，也有24.32%的居民表示比较愿意，这说明由于对于水污染危害有着比较好的认知，大多数居民都有较强的参与意愿。然而其中不能忽视的一点是，尽管公众有较强的参与意愿，但这种意愿的层次较低。在问及“流域水污染治理时，谁应该承担主要责任”时，48.65%的人选择了政府，17.57%的人选了企业，13.52%的选择环保企业与其他，仅有20.27%的人选择了所有民众。这体现第一个层次低：大多受访者都寄希望于政府与企业，往往在政府或者企业牵头时才会参与，在需要自己承担责任时会退缩。此外，在问及“如有必要，您会为湘江流域水污染治理付费吗”，选择会的人数仅占27.03%，59.46%选择了需要看情况。这体现了第二个层次低：在不涉及个人短期利益时，民众的参与意愿可能较高，但是一旦涉及到金钱，需要牺牲个人短期利益时，则多数人会犹豫。

(三)公众参与能力不足

公众参与能力不足指的是公众所掌握的知识不够。知识是公众参与流域水污染治理的“武器”，没有相应的知识储备，就不知道什么行为会导致水污染，什么情况需要向有关部门举报等等。然而，L街道居民在政策知识、法律法规知识及其他与水相关的专业知识方面都有所欠缺。调查显示：59.46%的人完全不知道我国水质可以分为几个等级，31.08%的人不确定我国水质等级；25.68%的人对河长制的了解仅仅停留在“听说过”，51.35%的人完全不了解河长制；48.65%的人完全不了解水污染防治法或者湘江流域水污染防治法，27.03%的人只是听说这些法律法规。这几个方面的知识欠缺使得即使公众有很强的参与意愿，也难以形成有效的参与局面。

(四) 前端参与渠道缺乏

目前来看，由政府提供一定的参与渠道是公众参与的重要保证。公众缺乏前端参与渠道特指公众参与方式主要是在水污染发生后投诉，实际参与渠道是环境事件发生后的末端渠道，而很少有公众通过环境事件的前端渠道来参与治理，即很少有人通过提供决策的方式来参与。调查显示，在问及通过什么方式反映环保问题时，环保热线、市民热线及网站、微信留言都是公众的主要反映渠道，但是在问及“是否听说过或者参与过环保听证会”时，83.78%的人都选择了“否”。而缺乏公众对环保政策建言献策环节，很可能会导致公众对新政策不了解、不买单、无兴趣等问题。

(五)公众参与得不到积极响应

如果光有参与渠道，但政府对公众没有积极回应，那么公众参与热情就会受到影响。对选择向有关部门反映过环境问题的居民，进行进一步调查，发现没有居民对公众反映后政府回应及处理速度非常满意，较满意的仅占样本数的31.25%，其余的均表示不满意或者不大满意。这说明L街道所在区环保局在处理及回应公众诉求问题上仍旧未达到公众预期。

(六)治水信息公开程度不高

政府信息公开程度越高，越可以使民众及时、准确地获取到自己想要得到的信息，进而促进公众参与。调查发现，一方面，L街道所在区及长沙市线上治水信息公开程度较高——14.86%的受访者表示经常在网上与电视上看到L街道所在区及长沙市的治水信息，表示偶尔看到的人数也占到58.11%；另一方面，L街道线下治水信息公开程度则相对较低——52.7%的受访者表示从未在村(社区)或者街道办的政务公开栏看见过与水污染治理的相关信息。从个人信息统计表可以看出，不少留守在农村的村民文化程度不高，且年纪较大，线下渠道是其获取治水信息的重要渠道，忽视线下渠道信息则会严重打击他们的参与积极性。

三、街道公众参与问题原因分析

(一)政府层面原因

1.部分政策、制度宣传流于形式。政府将新出政策、制度向公众有效宣传，可以使得公众加深对其理解，从而获得广泛支持。然而，宣传如果仅仅是流于形式，那么很可能造成无效宣传甚至引起民众抵触。以河长制为例，通过网上资料搜寻与实地调研，发现L街道对该制度进行了广泛宣传，例如在政务公开栏公开河长制相关信息，制作宣传手册以及开展主题宣传活动。然而仍存在以下两个方面的问题：(1)各种主题宣传的宣传对象集中于机关干部、学校老师以及村民代表，未“下沉”到广大普通村民，而各种发放宣传手册等活动，虽宣传到了每个村民，但是形式过于呆板，让民众提不起参与兴趣；(2)在内容宣传后，缺乏后续跟进环节，对其宣传活动对象的心里感受和实际宣传效果进行评估，更像是完成一种任务。

2.相关法律制度不完善。从国家层面来看，最新的水污染防治法仅在第一章第十一条提及到公众参与：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”最新的《政府信息公开条例》仅在第二十条中提到政府需要主动公开环境保护检查情况。

从地方层面来看，《湖南省湘江流域水污染防治条例》中涉及公众参与部分的表述与水污染防治法一致；《长沙市湘江流域水污染防治条例》也只是在第一章第三条的原则中提及到“公众参与”；

综上所述，无论是国家法律还是地方法规，既对水治理信息公开缺乏更加明确的规定，同时也缺乏对公众参与的内容、方式的详细规定与介绍，且规定内容更倾向赋予公众污染事件后反映的权利而非事件前参与决策的权利。

3.信息公开制度不健全。L街道信息公开制度不健全主要体现在各部门之间缺乏合作，信息不互通，形成“信息孤岛”。典型例子是在调研过程中向L街道寻求帮助，希望得到关于湘江支流——捞刀河(L街道段)的有关治理资料时，L街道表示捞刀河是跨区域河流，治理工作是由区环保局、农水局部门牵头，相关资料需要找区农水局等部门。而在致电区农水局后，农水局又建议相关治理资料找区河长办要，在辗转多个部门后才拿到资料。由此可见，不同部门之间掌握不同数据且没有共享。线上信息基本都有赖于环保局、农水局来发布，线下则多靠村(社区)及街道等基层单位，线上线下主要宣传单位存在信息壁垒，自然会造成线上公开多、线下公开少的问题。除了信息“数量问题”，信息壁垒的存在也造成了信息过于碎片化，农水局、环保局、城建局只公开与其工作相关的治水信息，信息缺乏有效整合，信息“质量”也大打折扣。

4. 政府主导型文化残留。自古以来，人们就推崇政府官员(朝廷官员)任何事都亲力亲为，以此体现他的贤明。这种文化到了近代，受早些年计划经济体制影响，被较好地保存下来。事实上，在过去几十年里，在环境治理这样的公共事务上，政府一直是“大包大揽”。这种由政府主导的文化残留，既让部分官员有“民众的意见不重要”，导致其处理民众投诉等事务“能拖就拖”，也让民众否定自己在环境治理的重要作用。

(二)公众自身原因

在对L街道实际调研过程中发现，留守在村里的中老年人文化程度不高，部分村民甚至识字也十分困难。在这种情况下，村民一是缺乏去学习新的政策法规及环保专业知识的欲望，二是即使去学习了学习效率也不高。此外，有的村民以“工作太忙，没有时间”，不愿主动了解新政策、新制度，这与当地经济发展水平有一定的关系，需要一个较长的周期来解决。

四、完善L街道公众参与流域水污染治理的对策

(一)因人制宜，“多管齐下”宣传教育

L街道应当大范围、多举措地对相关政策、环保知识进行宣传教育。鉴于部分村民文化程度不高，对各类知识接受能力不强，宣传形式也应因人制宜。

针对年纪较大、文化程度不高的人群，可以通过以下两种方法来提高他们的参与能力。

1.通过教育反哺的方式进行教育宣传。教育反哺是指子代向亲代传递知识、进行教化的逆向教育。通俗而言，就是先让学生学习环保知识，再通过学生反过来向家长灌输环保知识。要做到教育反哺，首要任务是加强环境知识教育在日常课堂中的渗透。除了在常规的“第一课堂”中加强相应教育，也要积极开辟“第二课堂”，让学生充当“小小宣传手”，以此培养他们的“主人翁意识”，加深环保知识理解。有了这种认知，他们也会潜移默化地影响家长。整个实践过程中也要积极邀请家长参与，使家长与孩子互动交流，形成二次反哺教育。

2.将环保知识、新政知识以一个人民喜闻乐见的形式来展现，特别是要重视优秀传统文化的巨大影响力。花鼓戏起源于清朝嘉庆年间，距今已有100多年的历史，以“语言生动，乡土气息浓厚”为人民喜爱，在长沙本地、湖南省乃至全中国都有很大影响力，被列为湖南省非物质文化遗产。抗日期间，以抗日英雄为原型所编成的《中秋诱敌》等节目极大鼓舞了军民士气。同理，在现今，面对“碧水蓝天保护战”，可以将一些感人的环保事迹编成花鼓戏节目，在本地电视台播放此类节目，并组织专业表演人员，定期下村(社区)表演。

针对文化程度较高的中青年人，由于其接受能力、理解能力较强，要特别重视运用互联网来开展环保课堂、环保讲座等活动。在开展环保宣传活动后，要及时通过“知识抢答”“知识竞赛”等方式测试宣传效果，对其中脱颖而出的人要设置多种形式的激励，以促进其有效参与。对于宣传效果不明显的宣传活动，要关注宣传对象的心里感受，根据他们的真实感受来改进活动组织方式。

以上所有宣传教育活动都需要按期开展，并且真正让所有普通村民都有机会、都能参与，实现环保知识、相关政策制度宣传教育“全覆盖”。

(二)完善公众参与法律法规

无论是国家层面的水污染防治法，还是地方层面的《长沙市湘江流域水污染防例》都需要重点突出公众参原则，并对公众参与进行完善补充。主要补充完善公众参与的权利与义务，规定公众参与的方式途径，使公众不仅简单享有“举报权”，也理应享有在一定条件下的“参与决策权”。同时，在《政府信息公开条例》以及地方层面的信息公开办法中也要添加与水污染治理信息公开有关的规定，比如必须披露投入资金，治理措施，治理效果等信息。同时将“被动”式公开(即必须由公民自己申请公开)化为主动公开，对不及时、不准确公开信息的部门及领导干部进行问责。

(三)打破信息壁垒，整合有效信息

在省政府或者市政府牵头下，建立一个水治理信息共享中心(如下图1所示)。在此平台上，负有治理水污染责任的政府上下级部门、平行部门要将各负责水污染治理哪些方面的事，采取了什么治理措施，取得了何种效果等信息及时输入该信息共享中心，信息共享中心实行双向共享，有效打破政府各平行部门以及上下级部门的信息壁垒。在该信息共享系统的基础上，由市政府或者市环保局从中提取各部门提供的有效信息并加以整合，以“捞刀河治水信息专栏”等形式，“全方位”“一条龙”式地公布治水信息。同时，各基层单位可以通过该信息系统，了解上级部门的治水信息，及时通过政务公开栏向村民公开本区域内政府的治水工作。

图1 信息共享中心

(四)加强“软硬约束”，推进服务型政府建设

加强一线工作人员的思想道德建设，摒弃“一切都由政府主导”的思想，树立“人民的事没有小事”的理念，对公众诉求特别是与公众工作生活环境息息相关的环境问题要格外重视，能早办绝不晚办，以此形成道德软约束。同时，一线工作人员往往面临着工作任务多、人手紧缺、公众不理解甚至刁难等问题，光靠道德软约束还不够，还要建立一个有效的约束激励机制，形成硬约束。具体来讲，要将群众满意度与工作人员薪资、职位晋升挂钩，提高群众满意度在晋升中所占权重，不能让其成为晋升中的“送分题”。此外，一线工作人员在处理群众问题时，难免受到委屈，可以设置“委屈奖”，不仅给予金钱奖励，也要给予精神奖励。通过对工作人员的软硬约束，努力推进服务型政府建设，并最终激发民众的主人翁精神。

五、结语

本文通过“问卷调查+深度访谈”方法，对长沙市L街道村民的公众参与现状进行调查，并发现了当前L街道公众参与存在的一些问题，接着从政府及公众自身两个层面深究其原因，提出了相应建议。但是受限于资料不足，本文也存在许多不足之处。比如，在公众对政府处理投诉的速度不满问题的原因分析时，本文没有考虑是否是环保局、城建局等各政府部门职责交叉而导致的效率下降，也没有考虑是否是回访机制不完善给民众带来“政府不作为”的错觉。以上问题都对建成一个全民参与的环境治理体系十分重要，也是未来可以进一步研究的方向。