丁长艳　边哲

[摘 要]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面深化改革战略形成一系列重要论述。从改革的价值、标准、链条、布局和动力等五方面塑造了全面深化改革战略的整体架构。改革的全过程要树立人民中心的公共价值，立足公共利益和回应公共民意，从制度现代化和制度性认同双重角度，定位定标国家治理，通过塑造内外结合的改革“权力链”，构建由不同功能领域组合形成系统集成的战略新布局，锻造“关键少数”的执行主体，从个体、组织和制度三个维度塑造现代组织理性，优化国家治理和提升治理效能。

[关键词]改革;制度;国家治理;战略

现代化趋势对当前中国的全面深化改革提出两大任务，一是国家治理体系本质是实现主体间关系的均衡，“中国共产党的领导人正在探索一条更安全的政治改革之路——能带来更多责任、透明度和回应性的制度改革，由此构建更有效、更具合法性的治理体系。”①二是治理过程着眼于提升治理能力，治理能力既包括治理过程的制度化、规范化和法治化，也包括治理结果的可问责化。整体上，国家治理现代化重心是着眼于优化制度体系效能，实现制度的结构、功能与秩序的多重转型，实现发展、治理、秩序等多维度的国家治理的绩效目标。

一、实现“人民中心”的改革价值

中国的国家现代化将民主与民生建设有机结合起来。在现代国家治理领域内，围绕民主与民生两大标准，全面深化改革的人民中心价值主要通过实现治理的公共性集中体现出来。

1.改革遵循公共价值的导向

改革首先体现为价值变革。价值上树立符合现代文明的公共价值，在中国前一轮改革中，渐进主义改革在实现良好发展绩效的同时，与之相适应的国家治理系统的价值观并没在实践中完全体现出来。治理过程中国家与社会间诸多矛盾背后的本质是价值层面的。“一个国家的文化软实力，从根本上说，取决于其核心价值观的生命力、凝聚力、感召力。培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效維护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。”②因而，价值上，全面深化改革从“为人民服务”的政党伦理向“人民中心”的国家伦理转变。在前一轮改革基础上深化对改革规律认识。公共价值支配改革的全过程，它既和时代相通，也和传统相融，更符合国家发展需要。制度建设围绕“民主、自由、平等、公正、法治、文明”等价值观的指引功能，将现代价值观融入治理体系与治理过程中，建构理性化的制度体系与公共社会是实现公共价值的两大基本条件。

2.改革立足公共利益的基点

改革本身是多元主体与利益平衡的公共过程。改革并不必然产生共识，但改革缘起于特定共识，即公共利益。针对多元利益、多样声音、多种诉求的差异化改革格局的现实，公共利益可以保证改革不偏向、过程不偏轨，公共利益既是价值导向，更是制度建设的基点。从公共利益角度看，改革过程要协调近期与长远、全局与局部、主要与次要等多对关系。一方面，坚定改革的公共利益。“正确把握改革大局，从改革大局出发看待利益关系调整，只要对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利，都要自觉服从改革大局、服务改革大局。”③另一方面，要避免“合意则取、不合意则舍”④的倾向与改革悖论，做到对历史负责、对人民负责、对国家和民族负责的有机统一。

3.改革体现公共民意的标准

改革成效不仅体现在目标的公共导向上，也体现在回应民意的过程中。“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”⑤改革过程也是吸收公众参与和公众意见的过程进来，“做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感。”⑥最终，改革成效受到公共民意的检验，更要符合现代国家治理的共同规律。精英层不仅要把握公众对改革的呼应感与受益感，更要通过回应性与有效的制度代表和回应民意。

二、树立制度性认同的改革标准

治理的本质是要控制国家权力，进而控制政府权力。从国家治理普遍趋势看，控制与反控制是制度体系的内在要义，该过程同时塑造了公众与国家的制度化关系与形成特定的认同机制。对于后发国家现代化而言，提供有序化的公众参与渠道与路径，这是建构公众对国家治理体系制度性认同递进的发展目标。

1.制度现代化是改革的基础目标

有关“中等收入陷阱”与“转型陷阱”的争论，本质是国家面临的治理困境，集中表现为三大方面：一是治理的“产品失效”。其一表现为像公共产品和服务供给与公众需求间的结构性矛盾，部分地方政府或部分领域内政策输出失效。其二表现为地域性的结构失衡，如不同地区经济发展和公共治理绩效差异日益拉大等。二是治理的“结构失衡”。产品失效抑或管理失效，这是权力结构失衡所致，即政府、市场、社会和个体的影响力的失衡，“下一步的改革将不可避免触及深层次社会关系和利益关系，牵动利益格局变化”⑦，利益的理性化与制度化是化解社会冲突的基本保障，防止现代化诱发结构性紊乱。三是治理的“秩序失衡”。权力失衡的直接后果就是制度失效，价值上体现为话语失声或是话语变声，丧失政治的调节功能。科学合理的制度体系是解决上述问题的钥匙。“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻秆做的。”⑧实践中，制度缺乏或是制度体系的结构不合理是造成主体关系失调与功能紊乱的关键原因;反之，制度化过度也是问题。要解决治理失效问题核心是要聚焦制度运行的条件等因素，精准把握体系与功能运行间的适应性与匹配性。因而，要从源头上有效施治：一是思想层面的解放思想与开放探索;二是厘清体制与利益的规律，从科学、民主和法治等执政目标出发，聚焦治理体系及其功能的合理化、法治化与权威化。

2.制度性认同是改革的升级目标

除了上述结构性因素外，制度与公众间关系的制度化形态是深层次问题。无论是治理体系专业化还是治理过程规范化都涉及制度运行。因而，建构一个兼具开放与包容的国家治理体系，成功地吸纳新老社会主体是国家治理现代化的重心任务。现代性导向的目标之一是政治稳定，制度现代化是保持政治稳定的稳定因素，其中，深层次因素是塑造公民对国家体系的制度性认同。在国家治理主体关系制度化的体系内，围绕保障社会共同体的公民权，通过扩大政治参与面与参与深度，根据科学执政、民主执政与依法执政的治理规范要求，建构不同层次和类型功能的制度机制。

从政治认同角度看，中国共产党的领导具有历史与现实的双重合法性。然而，合法性的机制与内容却要因时而变。短期看，良好的经济发展绩效能够赢得公众的认同;长期看，公众与国家的认同关系要塑造多维机制，因为，经济绩效的政治功能是有限度的，公众对国家的需求是多维的。因而，全面深化改革要把握“窗口期”效应，积极回应与建构畅通的沟通参与机制，顺应中国公众对国家角色的多重期待，顺应公众对经济发展的绩效向对福利国家的期盼方向转变，塑造稳定的制度性认同。从体系结构看，公众的制度性认同来源于不同的制度层次和形式，宪法体系主导产生的国家认同是核心秩序，政治制度满足公共需求所形成的国家认同是基础秩序，国家福利一体化塑造的国家认同是心理秩序，三者不可相互替代，在现代国家治理体系中各司其能。因此，治理体系的重新制度化过程，核心是要从制度权威产生的不同源流塑造公众与国家之间稳定的一体化关系。

三、建构有效集中的改革“权力链”

政府治理的现代化决定了政府职能和流程创新是必然趋势，职能转变主要是通过流程再造实现的。打破组织壁垒和权力阻隔是政府体系治理现代化的前提。因而，有效集中的新型权力机制是布局和执行改革的中间环节。以中央深改组/委为代表的“领导机制”是内生的新型权力机制，内部保证改革顶层设计的决策效率和资源整合;国家监察制度则是外生的强力监督机制，外部控制改革的执行和评估，形成内外结合的“权力链”闭环。

不同层面和不同类型的改革领导机制是突破组织壁垒的关键性机制，可以破解体制内的权力分散和利益阻隔的体制性矛盾，在多元利益主体竞争格局下，提升权力运行的规范性和改革效率。利用党“总揽全局、协调各方”的领导组织优势为改革提供权力与资源。一是集中决策。在重要的时间节点，党内通过召开高层会议方式集中决策，出台改革总方案、不同领域的指导性改革方案，以及定夺单项具体的改革方案三种类型。与以往领导机制相比，各级委员会/小组的负责人是同级党委和政府“一把手”，为改革提供“附加权力”。二是整合资源。高规格的权力决策格局有利于突破組织内梗阻，有步骤、有梯度地出台不同领域的改革子方案，建构梁柱式的改革框架。在内部权力相对集中基础上，改革要实现“总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”⑨的系统目标，正在试点以及未来全面铺开的国家监察制度改革塑造外控的封闭性监督机制，为后续落实和评估改革提供监督的动力和压力。决策责任的一元化与运行过程的制度化，集“决策”“牵头”和“评估”多位一体的“权力链”和“资源链”于一身，解决了改革资源调配的操作难题，减少体制与权力的碎片化困境，打破政治沟通中存在的城堡政治现状的阻碍。

四、塑造系统化集成的改革新布局

制度化集权与制度化限权是改革的“两面”，核心问题是解决国家的权力与能力间的不匹配现状。尽管治理是一种偏重于技术性的行为，但治理过程及其结果却能诱发权力的结构变革。因而，不同领域内目标明确、层次分明、重点突出的改革方案本身是优化权力结构的一种表现。

1.基础是发挥经济改革的牵引作用

全面深化改革的核心症结是要实现经济发展和政治发展间的功能协调。一般来看，经济和政治可能是相容、调和或冲突的关系，中国长期的经济社会发展表明，政治与经济间良性互动的制度化关系并未完全形成，“制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来。”⑩中国通过经济领域改革的牵引功能，塑造与现代国家治理适应的包容性政治经济制度，因为，包容性是国家治理体系实现发展与保持稳定的关键。长远看，制度现代化的核心是围绕发挥市场决定性作用的目标，一方面，政府管理市场的权力实施负面清单化，规范权力运行;另一方面，探索混合所有制改革。本质上国有企业是政府权力在市场领域的另一种表现形式，国企改革要减少政府对市场的隐性干预。新型政经关系既包含政府与市场，也包括国企和私企间关系，规范化的政经关系才有利于发挥市场的基础性功能。

2.底线是保证社会的“稳定器”功能

从现代国家兴衰看，社会繁荣是稳定之源，同时，社会发展是国家繁荣的“稳定器”和“安全阀”。社会治理现代化的一对基本关系是维系应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长间关系的均衡。任何一种力量过强或过弱都会影响甚至颠覆结构。当前中国社会的发育不仅要做大中等社会群体，同时要实现社会内部交往的理性化，以及建构维系社会良性运行的公共价值，三者间的一体化关系是国家、市场与社会三者中介化表现，也是国家治理体系“短板”之一。一方面表现为社会内矛盾的无法自我消解，突发的群体性矛盾甚至演化为体制性冲突;二是体制往往不是解决矛盾而是刺激和诱发新矛盾的原因。对于发展中国家而言，社会的现代化转型的重要目标是要防止产生各种分利化社会。因而，中国全面深化改革的底线是重塑社会均衡，无论“做大蛋糕”，还是社会“分好蛋糕”，公平的制度化体系是维系社会稳定的核心因素。

3.重点是优化党的领导与保障功能

从体系和功能看，党的领导为全面深化改革提供三大保障：一是把握改革全局与方向，这是由党的使命与执政地位决定的。二是为改革提供组织和人才保障，党的领导提供了改革所需的组织资源，党管干部为塑造过硬的现代干部队伍提供杠杆机制。三是为改革提供制度化的领导。在中国国家治理体系中，坚持和完善党的全面领导制度是国家治理体系现代化的领导性机制，也是其关键内容。现代化国家治理首先要明确的就是党与其他主体的制度化关系，完善党的领导与市场、社会和国家间的嵌入与融合的关联性机制，正是在这些领域中分布的党的组织化权力与机制，使得改革中各级党组织能够有效调动、协调和均衡各类资源及其权力供给，保障了改革的系统性、协调性和集成性。

4.结果是实现治理要素“各归其位”

改革是要激活中国特色社会主义制度中蕴藏的优势、韧性、活力和潜能，关键是要防止既存的利益固化，甚至是防止存在各类分利集团的体制化与制度化。其他后发国家治理给我们的启示是，现代国家治理的制度不仅是让不同主体能充分发挥主体性与积极性，而且能够在不同主体之间形成联动性的合作优势。因而，上述不同领域的改革是从不同方位上解决这两大问题，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发”，成为改革结果导向型的评判标准，也是人民中心的具体体现。第一步是分别降低各子领域的制度性成本，再降低整体的制度性成本，优化治理体系的结构与运行功能，最终推动国家、市场与社会关系的整体良性发展。无论是经济领域的改革，抑或社会领域的秩序转变，以及党建领域的体制优化，都导向共同的发展目标，即规范各类权力运行，维护公共秩序和谐。

五、锻造“关键少数”的改革执行力

科层组织的理性化与专业化是现代国家治理的重要趋势，科层制的核心要义是组织理性，它体现在机构的制度化与专业化，也体现在执行力与法治化等方面。有效的公共机构是实现国家治理现代化与否的核心要素，对公共机构而言，国家治理现代化的核心是规范与约束公权力。因而，全面深化改革要重塑权力结构，化解科层激励与治理需求间的矛盾。

1.个体层面澄清认识误区

解决领导干部思想“总开关”的失灵是党内教育管理的首要问题。对于改革主要是以下三类误区。首先，改革的连续性。改革会解决老问题也会产生新问题，改革既不是没有问题，也不是完全解决问题。正确认识改革开放前后“两个三十年” 的辩证关系，这是正确认识改革的前提问题。其次，改革与发展的关系。改革早期，有少数党员干部存在改革阻碍发展、改革会造成新的不稳定从而影响发展等错误观点，这是改革中的认识问题;三是决策与执行的关系。针对外部环境与党组织的双重新趋势，习近平同志就曾指出领导干部要有“本领恐慌”的自觉意识。与改革任务相比，领导干部能力不足的问题突出，因而，新时代塑造党员对改革形成正确的个体意识与组织意识的问题至关重要。

2.组织层面提升管理能力

质量强党是塑造改革执行力的重心，不仅要优化组织内控管理，也要扭转党内政治生活的作风生态，主要源自组织的自觉意识与严格管理两大因素。

首先，强化质量强党的管理意识。一方面，全面从严治党要有“抓关键少数”的主体意识。重点是针对一些地区、一些系统内“刮骨疗毒式”的强力反腐，重点“抓关键少数中的“关键少数”，形成震慑的示范效应。“营造良好的从政环境，要从各级领导干部首先是高级干部做起”，重点要治理“高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动”等问题，防止因腐败等产生逆淘汰。另一方面，强化管理的常态化意识。党的十八大以来，党内先后开展多主体和多形态的教育实践活动，诸如“党的群众路线教育实践活动”、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育以及“不忘初心、牢记使命”主题教育等，再加上制度化的巡视制度聚焦作风建设与解决重点问题，逐步而且将党内教育由动员化模式向经常化与日常化模式转变。

其次，巩固质量强党的管理质量。管理质量源自常态与长效。一方面，常态要抓重点。重点解决党内“宽松软”和干部用权监督的“稻草人”等问题，“很多情况没有监督，违反了也没有任何处理。”强化各级党委的领导责任、各级纪委的专门监督责任。另一方面，长效要抓机制。彻底解决党内作风“宽松软”，长效治理机制是关键。政党治理长期任务要防止组织溃败以及可能的诱发风险。不仅对党内的“作风之弊、行为之垢”定期“大排查、大检修、大扫除”，还要优化党内政治生态，“從严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”因此，党内法规体系的制度化是“基础中的基础”，实施质量强党战略，做到真抓真严、敢抓敢严、常抓长严。

3.制度层面建构激励机制

当前中国干部管理中存在“为官不为”的典型现象，表现为“能力不足而‘不能为，动力不足而‘不想为，担当不足而‘不敢为”，因而，全面从严治党既靠意识也靠制度。现代官僚体系是以功绩、能力和非人格化为基础，制度体系的理性化与组织的专业化是防止一个国家体系内庇护政治和依附主义非组织化倾向的应对之策，主要包括监督机制和激励机制。

首先，建构干部管理一体化标准。干部管理的制度体系主要包括选拔、行为规范、结果监督等一系列机制，体系上党内法规、条例、规则等内在功能分化的专业性不够;关系上制度间交叉重复、甚至冲突;时间上制度数量庞杂、新旧并存问题突出。结构不合理、缺乏操作性等问题突出，因而，“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。”明确涉及干部管理的制度内与制度间机制的一体化，以及对奖惩干部管理的法定权限与弹性权限明确区分。第二，强化干部问责的操作性。针对干部管理制度运行中的不配套、不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，建立责任制。责任制需要相关配套性规范支持。以前干部问责原则性规定多，程序性规定少;问责的定性多，定量少;违纪违规行为多但监督问责行为少;执行标准上呈现制度条文多但多笼统抽象等。解决这些问题要把监督和问责结合起来。一方面，问责是基础。以《中国共产党问责条例》等党内法规体系的完善为代表，建构党内监督的制度笼子，党内问责成为国家问责的前置程序。另一方面，监督是保障。国家问责为党内问责提供了权力与责任的延伸。国家监察改革整合分散的监督资源，不仅扩大权力监督范围与监督领域，同时提高监督独立性，逐步形成内外融通的权力监督闭环，防止党纪国法的“橡皮泥”“稻草人”的负效应，给改革提供推动力。第三，实现长期激励的制度化。改革本身既是动力，改革也需要持久的动力，因而，“要完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”，执行改革过程中既要区分“不改革、拖改革”的“改革假象”，以及“乱改革”的乱象，还要激励真改革的创新行为，给改革创新提供更大的空间和良好的氛围。

六、小结

现代国家治理的重心已逐步从纯经济发展向利益分配和利益表达的深层次发展，因而，建构适应性的现代国家治理体系，就要通过全面深化改革整体上降低制度成本，破除多层次的体制机制弊端，释放中国特色社会主义制度的治理效能，实现高水平治理，让全体中国人民拥有获得感。

注释：

①拉里·戴蒙德：《评王长江“中国共产党：从革命党向执政党的转变”》，《中国治理评论》2012年第1期。

②习近平：《把培育和弘扬社会主义核心价值观作为凝魂聚气强基固本的基础工程》，2014年2月24日，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0225/c64094-24463023.html.

③《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议》，2015年5月5日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857332.htm.

④《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话》，2014年02月17日，http：//pic.people.com.cn/n/2014/0218/c1016-24387045.html.

⑤習近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016年5月10日，第2版。

⑥习近平：《改革既要往增添发展新动力方向前进 也要往维护社会公平正义方向前进》，2016年4月18日，http：//news.cctv.com/2016/04/18/ARTIIqxU6GBmzw3bJ5CbnG5T160418.shtml.

⑦《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社，2014年版，第42页。

⑧习近平：《在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话》，2014年5月9日，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0127/c385476-26456155.html.

⑨习近平：《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》，2013年11月16日，http：//finance.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559840.html.

⑩习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。

《习近平在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话》，2013年3月3日，http：//jhsjk.people.cn/article/20656845.

习近平：《把作风建设要求融入党的制度建设》，

2014年7月1日，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0701/c64094-25221029.html.

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，

2016年11月2日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-11/02/c_1119838382.htm.

习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，2014年10月9日，http：//xz.people.com.cn/n/2014/1009/c138901-22544263.htm.

习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》，2015年2月3日，http：//m.cnr.cn/news/20150202/t20150202_517616157.html.

《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议》，2015年10月13日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-10/13/c_1116812201.htm.

（丁长艳系中共上海市委党校副教授;边哲系中共上海市委党校硕士研究生）

（责任编辑 周 巍）