程润 屈琦

2020年初，除却新冠肺炎疫情牵动人心之外，另一个引发轩然大波的事件便是司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》的征求意见稿（以下简称《条例》征求意见稿）。

这一管理条例受到社会广泛关注，一时间争论不止。有人质疑有关资格、条件设计是否合理，担心出现大量境外人员挤占国内就业岗位和社会公共福利资源;也有人反映一些规定过于原则、不够细化，顾虑实施后出现管理漏洞、难以监督的问题。政府部门表示，对于《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》将广泛听取公众意见，条例的意图在于通过赋予外国人永久居留资格吸引人才、专业人士和域外资本参与本国建设，促进经济社会发展。

各国“人才制度”形式各异 实质相同

此次的《条例》征求意见稿，在一定程度上是为了“引进人才”。谈及该类计划的实施与完善，不得不提发达国家实行已久的各种形式的人才引进计划。他国的相关经验，对我国引进人才工作也具有一定的借鉴意义。

在一些发达国家，“人才引进”计划已有相当完备的体系。这类计划形式各异，如精英留学生制度、职业移民、签发居留许可、以优厚待遇聘请外国人才、利用学术交流和科技合作吸引外国人才等。

对于留学生而言，“绿卡”与“入境”早已经不是陌生的词汇，通过留学而拿到绿卡的留学生不在少数。以“移民国家”著称的美国在这方面已经形成完善的体系与制度。在美国就读的留学生可通过“优秀人才（EB-1A）”计划获得美国杰出人才绿卡（EB-1A green card）。

英国也发布了国家科技发展白皮书，制定一系列吸引人才的策略。对高科技、基础研究和高等教育领域中的优秀人才实行倾斜政策，拨专款大幅度提高他们的工资待遇，建立高级人才招聘计划。英国政府认为，与其花费大量时间和金钱培养急需的高技术人才，不如购买高技术人才和他们所创造出的成果。因此，英国对这类人才一直以重金雇佣，并斥巨资购买其高科技成果。政府还与沃尔森基金会、英国皇家学会合作，每年出资400万英镑作为启动资金，高薪聘请50名世界顶级科学家，以保持英国在世界研究领域中的领先地位。

2007年，欧盟成员国通过了旨在吸引外国高技术人才的“蓝卡”计划，以弥补欧盟国家专业人才的不足，提升欧洲的软实力，与美国的“绿卡”形成竞争局面。除了在助学金申请、住房和社会救助方面受到限制之外，“蓝卡”持有者能享受到接收国国民的同等待遇。比如，“蓝卡”持有者享有与欧盟成员国公民同等的社保、就业、教育和薪资待遇的权益，同时还享有家庭团聚的权利和为配偶提供工作的待遇。“蓝卡”持有者的工资必须明显高于欧盟各国的最低工资标准。拿到“蓝卡”几年之后，持有者可以得到整个欧盟地区通用的无限期居留许可。在欧盟国家上学的留学生，毕业后也可以申请“蓝卡”。如今，“蓝卡”为广大发展中国家人才移民欧洲开启了一扇重要的大门。

日本也积极推进国外专业人才的引进工作，对专业技术人才发放特设的“长期出差签证”，推进与国外信息技术领域技术资格和考试成绩相互认证制度。

通过人才制度引进海外高层次人才，是发达国家争夺发展中国家人才的最常用、最普遍、最有效的手段。在全球人才资源短缺和人才资本激烈争夺的形势下，很多发达国家纷纷修改移民法规，放宽移民政策，大力吸引海外优秀人才。我国吸引外国留学生来华留学，也是正在为引进高端人才进行储备。

“一带一路”中的推广与引进

人才的引进离不开教育的推动。当前，国际教育市场不断扩大，留学生流动性增强。招收外国留学生不仅为国家增加了可观的收入，更重要的是为国家提供了大量人才资源储备。

在经济实力增强的同时，中国正日渐成为一个国际学生接收大国，教育部数据显示，2018年，共有来自196个国家和地区的49.22万名留学生来华留学。其中，“一带一路”沿线64国来华留学生人数共计26.06万人，占总人数的52.95%。来华留学的人数最多的十个国家中，除了美日韩三国外，其他均为“一带一路”沿线国家，如巴基斯坦、印度、俄罗斯、印度尼西亚、哈萨克斯坦等。

为了更好地吸引国外学生来华留学，打造中国具有国际竞争力的留学教育，教育部近年来陆续出台了《推进共建“一带一路”教育行动》《学校招收和培养国际学生管理规定》等文件，实施“丝绸之路”留学推进计划，与沿线24国签订了学历学位互认协议，计划5年内建成10个海外科教基地，每年资助1万名沿线国家新生来华学习或研修。

近年来，中国加大对来华留学高端人才的资助力度，“丝绸之路”中国政府奖学金项目每年向沿线国家额外提供总数不少于3000个奖学金新生名额;加强来华留学质量建设，评选英语授课品牌课程;制定区域间国家学费减免、提供实习就业机会等优惠留学政策措施。中国高校自主招生项目，也向各省级教育行政部门和各高校提供全额奖学金，用于高校直接遴选和招收优秀的外国青年学生来华学习。

教育與“永久居留”相互助长

福利优厚的来华留学项目，为中国教育在国际上搭建了广阔的平台 ，而这又将进一步吸引国外成熟人才来到中国。根据2010年第六次全国人口普查数据，截至2010年 11月，居住在我国境内并接受普查登记的外籍人员超过59万，超20万外国人以就业为目的在中国境内居住。《中国国际移民报告（2018）》显示，随着经济发展和对外开放程度加深，中国开始从国际移民来源国，成长为国际移民目的国，外国人“来华逐梦”的数量呈逐年上升趋势。

即使中国有如此多外国人居住，也并不意味着拿到中国的“绿卡”，即永久居留身份证是一件容易的事情，甚至中国的“绿卡”被认为是“世界上最难拿的绿卡”。首先，在申请资格上，中国有严格的限制。最新颁布的《条例》征求意见稿明确显示了具有申请永久居留权资格的人员，例如，在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人;为中国经济社会发展作出突出贡献，经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐的外国人;因国家经济社会发展需要引进的外国人，如由国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才等。

从这一点看来，外国人才获得中国版“绿卡”，有助于我国引进各领域的专家。虽然《条例》征求意见稿发布后，反对的声音不少，但从教育的角度而言，《条例》征求意见稿为中国人才的培养添加了不少动力，也将成为向中国输送人才的源头活水。