■张 淼

（中办机关服务中心）

1 绪 论

1.1 选题背景

2011年，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），明确按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三类。对于从事公益服务的事业单位，根据职责任务、服务对象和资源配置方式，再细分为两类：即公益一类和公益二类。对公益一类，财政给予经费保障；对公益二类，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。

与行政单位、公益一类事业单位、企业不同，公益二类事业单位预算管理具备独特的性质和管理要求。一方面，公益二类事业单位有部分财政拨款，要充分合理运用好财政资金，最大限度地发挥财政资金的使用效益；另一方面，财政资金不足部分要通过向政府部门提供服务取得收入来补充，这就要求单位必须引入企业化管理模式，加强成本核算，既算 “服务账”、又算 “经济账”。近年来，随着预算管理框架日臻完善，事业单位预算管理水平有了一定提升，但在预算管理过程中也存在一定问题，这些问题使有限的财政资金未能得到合理配置，资金管理粗放等问题也在一定程度上制约了单位的发展。本文通过分析Z单位预算管理的做法，总结其预算管理的经验，深入剖析和归纳公益二类事业单位存在的普遍问题和原因，提出改进建议，旨在进一步提升单位的预算管理水平，推动公益二类事业单位的长远发展。

1.2 研究目的和意义

目前，国内学者关于预算管理的文章多以研究企业或政府为主，对于兼有财政补助、事业收入和经营收入的事业单位研究较少。此外，公益二类事业单位是国家推行改革后出现的新型组织机构，包括高等教育、非营利医疗机构等，体量非常庞大。本文的研究意义在于将研究主题聚焦于典型的一类组织，探索公益二类事业单位如何结合自身特点，创建新型的预算管理模式。

2 Z单位预算管理基本情况

2.1 Z单位基本情况介绍

Z单位为正局级公益二类事业单位，中央部门三级预算单位，负责接受行政单位委托从事后勤保障等工作，为某部委所属的几十余家单位提供物业、餐饮、会议、车辆保障、房屋修缮、理发洗衣等服务。内设9个处室，下属7家从事宾馆饭店、会议培训、汽车服务的经营性事业单位和1家实验幼儿园。作为某部委后勤服务的归口管理单位，Z单位具有以下特点：

（1）财政差额补助。Z单位收入构成有：财政拨款收入，约25%；事业收入，约75%；另有少量其他收入。财政拨款收入中，一般公共预算约70%；中央基建投资约30%。事业收入中，物业费收入约50%，餐饮费收入约32%，车辆租赁收入约10%，幼儿园托儿费等收入约8%，另有少量职工宿舍费收入。

（2）财务管理复杂。Z单位除核算本级预算外，还代管1家附属预算单位，对下属财务独立核算的企业进行监管，构建了集预算管理、财务会计、成本核算、财务监督和资产管理为一体的模式。相比行政单位，多了分项目成本管理和税务管理工作；相比企业，多了国库集中支付、零余额账户管理和财政预决算管理。

（3）国库集中支付和中央部门预算管理。Z单位开设财政零余额账户和基本账户，严格执行收支两条线，日常工资支付及报销业务全部通过网银转账或公务卡结算，自2016年以来无现金支付。全面取消预算外资金，除经费自理的事业单位外，预算单位的所有收支均纳入一般预算管理，按规定报送中央预算决算。

2.2 Z单位预算管理流程

Z单位预算管理流程分为前一年编制，第二年执行，第三年考核，以三年为一个周期。

2.2.1 预算编报

Z单位按照财政部布置的“二上二下”预算工作开展本单位的预算工作，同时，根据内部管理的需要，对各预算进行细化，分解到各个部门，形成内部预算报告。

图1 预算编报流程图

2.2.2 预算的执行与调整

在预算执行过程中，遵循先有预算、后有支出的原则，超预算或无预算一般不予安排，同时，严格按照批准的预算金额和范围执行预算，各部门不得擅自扩大开支范围或提高标准。

部门预算一经批复，原则上不得调整。如有特殊情况确需调整预算的，应及时提出调整预算或调整用途的处理方案，经主任办公会议审议后按规定程序上报。

2.2.3 预算的考核与评价

预算执行中，Z单位需要定期上报预算执行情况和自查报告，上级主管部门以每年年中、年底作为两个重要考核节点，对预算执行情况进行通报，并对执行进度较慢的预算单位采取压减下年预算规模的惩罚性措施。

预算执行结束，项目申报部门应对照确定的绩效目标开展绩效自评，形成相应的自评结果。财务部门在填报部门决算的基础上，由财政部决算系统生成量化评价表，评分作为以后年度预算申请、安排预算的重要基础。

2.3 Z单位预算管理的经验做法

2.3.1 构建了多层级的预算管理组织体系

Z单位按照工作职能将部门划分为行政部门和业务部门，分别设计了不同的预算表进行填报。行政部门主要是报送支出预算；业务部门以物业站、食堂、工程项目为单位，除报送支出预算外，还要报送收入预算和结余预算。

2.3.2 实现了财务预算与业务预算的高度融合

Z单位餐饮、物业、房管等部门结合工作计划和要点制定业务预算，如用餐人数、物业服务面积、工作人员配备、日常管理活动计划等，再根据业务活动报送预算，通过编制两套预算，实现了业务活动与财务活动的有效连接，使财务预算与业务预算高度融合。

2.3.3 建立了一套行之有效的标准成本体系

Z单位在加强成本核算的基础上建立了餐饮、物业两大业务的标准成本体系，如食材标准成本为每人每日30元，人工费标准成本按人均工资标准乘以标准配备人数，管理费按人工费用10%，日耗品按每人每年300元；物业业务可细分为18项，每项由标准成本乘以平方米数计算。

图2 餐饮、物业标准成本体系

3 Z单位预算管理存在的问题

3.1 预算编制缺乏科学性

（1）预算管理缺乏长期规划。预算未真正体现事业发展规划，计划性不足。三年支出规划编制不实，后两年支出规划照搬上一年。预算思维模式较为保守，在编制方法上多采用增量预算，对新情况、新变化预计不充分。基本支出预算基数和定额标准多年不变，未根据实际情况进行动态调整，导致与实际情况脱节。项目预算只能结转两年，长期规划的动力不足，会产生短视行为。

（2）预算编制质量有待提高。收支预算编制不实，预决算差异较大，三年平均预决算差异率约40%。项目库储备流于形式，部门往往习惯要钱，对研究谋划、评审论证和入库储备不实不细。部门新增项目编制不合理，可行性论证不充分，项目审减率较高。以2019年为例，5个项目平均审减率26%。部分项目支出预算与基本支出预算存在混编混用现象，制约了预算编制的效果。

（3）预算管理信息化程度低。预算管理信息系统使用财政部统一的中央部门预算管理系统，个性化不强，无法满足内部管理的需要。单位基础信息更新不及时，共享程度较低，各部门间沟通协调不顺畅。部分信息系统不兼容，如中央预算管理系统、行政事业单位资产管理信息系统、财务月报系统，导致重复填报数据的情况较为突出。

3.2 预算执行与调整不尽规范

（1）预算执行进度较慢，存在年底突击花钱现象。部分项目前期立项、审批、招标等手续较为烦琐，年底才取得实质性进展。部分预算在年中追加，导致年底资金结余量大，必须加快支出进度。资金使用计划不合理，预算申报富余量较大，再加上前期工作抓得不实，普遍存在资金支付前紧后松现象，各季度序时执行进度均低于平均水平。

（2）预算执行不够严格，存在超预算报销行为。预算缺乏刚性约束，部分项目仍有调剂空间，超预算情况时有发生。报销流程较长，前置预审到实际入账有时间差，可能因入账不够及时而造成预算超支。个别采购项目存在化整为零现象，超出了分散采购或公开招标限额，可能造成违反政府采购规定的情况。非财政资金把关不够严格，一些本应由财政资金支付的项目转至实有资金支付，不仅改变了资金性质，还掩盖了该项目的实际支出情况。

（3）预算拨付不够及时，存在资金相互挤占问题。部分项目到年底才拨付到位，前期只能由其他项目资金垫支，客观上造成了调剂、挤占，没有真正做到专款专用。对下属预算单位，存在以拨代支现象，对过程中资金使用情况缺乏管控。基本支出与项目支出界限不明确，混支现象时有发生。部分项目执行进度缓慢，结余资金长期沉淀，为避免上缴国库，财务部门往往通过更改用途或者其他方式进行调剂，导致预算执行存在一定的随意性。

3.3 预算评价和考核流于形式

（1）绩效评价指标设置不合理。部分项目指标设置较为单一，原则上可以从数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响9方面来设置，但实际工作中可能出现某一类指标设置过多、重复，而其他类指标没有涉及，不能涵盖项目整体情况。部分项目指标指向不明确，比如简单将目标值设置为“运行平稳”“与上年基本持平”“达到幼儿发展纲要”等，缺乏定量的描述。目标值设置过低，可能影响项目执行效果。

（2）评价与考核不及时。侧重于事后考核，缺乏事前、事中控制，全过程动态管理不足。考核评价内容缺乏针对性，目前，主要是通过财政部通用的《部门决算量化评价表》打分，对本单位预算的指导性不强。单位更多关注预算执行率，对预算执行的质量和效果关注不够。考核评价结果在第二年形成，且晚于第二年预算申报时间，造成了考核与评价结果不能及时运用到预算申报中。

（3）绩效自评存在走过场的现象。没有引入第三方评价机制，绩效自评由项目申报单位自行组织，客观性难以保证，可能存在人为打高分的情况。预算指标权重是由上级部门指定，如2019年绩效自评权重设置为产出指标50分、效益指标30分、满意度指标10分、预算执行率10分，统一权重会导致针对性不强，评价结果不尽合理。

4 预算管理存在问题的原因分析

4.1 预算管理理念落后

（1）各级人员对预算管理工作不够重视。事业单位以履行行政职能和公益服务为主要宗旨，单位更注重对各项行政事务的组织和管理，而忽视了对预算管理的应有重视，将预算理解为配合财务部门完成工作，缺乏主观能动性，造成预算管理与单位目标脱节。

（2）全面预算管理专业知识有所欠缺。全面预算管理具有一定的专业性，目前各级人员对预算管理和财务管理的知识还比较欠缺，对于国库集中支付、政府采购制度、国有资产管理制度以及国家财经法律法规的了解不够及时深入，对于政府收支分类科目不了解，难以保证预算编制的准确性。

4.2 预算体制机制不完善

（1）预算管理组织机构不健全。单位未建立专门的预算管理机构或成立专门的预算委员会，而是直接由财务部门组织实施。财务部门话语权相对较弱，同时也不了解具体业务工作，无法对预算真正审核把关，仅由财务代行预算管理的职能，会大大影响预算管理的效率和效果。

（2）缺乏全面预算管理制度。目前，Z单位未建立预算管理配套制度，缺乏工作的一贯性和连续性。各部门在开展预算管理时没有参考依据，只能凭经验办事。单位对预算管理缺乏宏观把控，对于预算组织分工、预算管理各环节具体要求、预算审批程序、指标分解、考核评价等都缺乏明确的规定。

4.3 预算执行缺乏有效监控

（1）对预算执行的严肃性认识不够。新修订的《预算法》规定，预算一经人大审批就具有法律效力，必须严格执行。目前，单位对于预算执行的刚性约束认识还不够，没有能够严格按照预算下达的指标和项目支出用途执行，存在一定的随意性。

（2）预算执行不公开，参与度有限。没有建立预算公开制度，各部门对单位及其他部门的预算执行情况不了解，对于预算管理中好的做法和经验宣传不够，对于预算执行中出现问题的通报和惩罚力度也不够，无法形成相互监督的良性预算氛围。

4.4 预算监督考核不到位，机制不健全

（1）缺乏独立的监督考核机构。未设立专业的预算监督考核机构，考核评价工作由项目申报部门和财务部门共同完成，事实上形成了既编预算又评预算，既当运动员又当裁判员，独立性不强，监督效果有限。此外，由于项目涉及领域较多，专业性较强，如果不引入第三方评价机制，很难对实施效果进行评价。

（2）未形成监督考核长效机制。未建立有效的内部控制监督考核和评价机制，目前尚未形成监督考核办法，缺乏完善的考核框架和详细的奖惩机制，对预算执行的质量缺乏追踪问效，导致预算管理闭环难以形成。

5 改进预算管理工作的对策建议

5.1 更新预算管理工作的理念

党的十九大报告指出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，财政部陆续出台相关文件，明确提出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，切实做到“花钱要问效、有效多安排、低效多压减、无效要问责”。各单位应当深刻领会预算管理最新精神，牢固树立目标理念、绩效理念、责任理念，切实端正当家理财政绩观， 扎实推进单位预算绩效管理。

5.2 完善预算管理体系

财政部《行政事业单位内部控制规范》规定，单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。单位应根据有关精神进一步完善预算管理体系，成立预算管理机构，明确各部门在预算编制、审批、执行、评价过程中的责任，并确保上述环节相互独立。如可以按财务负责预算编制、主任办公会负责审批、各处室负责执行、审计负责评价进行设置。

5.3 严格预算执行管理和动态监控

财务部门要加强对预算执行的管理，严格落实国库集中支付、政府采购、国有资产管理等制度文件，对于超预算范围和金额的事项不予安排。要定期通报预算执行情况，对于预算执行不规范的情况要及时上报预算管理领导小组。业务部门要根据自身业务职责和预算指标，加强对本部门预算资金的管理，对预算执行情况进行动态跟踪，定期向预算管理领导小组汇报预算执行情况，确保预算得以规范执行。

5.4 建立预算考核评价机制

要设立预算考核评价机制，设置合理可行的预算评价指标，不仅评价预算执行进度、预算与决算偏差率等定量财务指标，更要关注预算执行的效率、预计目标的完成程度、服务对象的满意度、预算执行的规范性等等定性指标。可以借助外力外脑，引入专业的预算绩效评审机构，对部门预算进行科学研判。要加强预算评价结果的运用，将预算评价结果与部门考核、人事奖惩挂钩，对预算的编制、执行和完成情况实施全面的追踪问效，不断提高预算的管理水平。

6 结 论

本文梳理了事业单位分类改革中出现的公益二类事业单位的主要特点，结合自身工作实践经验，以Z单位为例，按照现代预算管理理论中预算管理的流程，详细介绍了Z单位预算管理的具体做法，总结了好的经验，着重分析了当前预算管理中存在的问题，深入剖析问题产生的原因，提出了相关意见建议。从目前对其他单位的了解来看，目前预算管理中存在的问题是共性的。要加强单位预算管理，需要不断提高预算管理的理念、建立完善的预算管理体系同时抓好预算执行和监督评价。

总之，预算管理工作的提高并非一朝一夕，需要久久为功、扎实推进，要不断在理论学习和工作实践中总结经验，不断改进预算管理工作，充分发挥预算对单位管理的现实作用，最终使单位更好地服务于机关后勤事务。