蒋喆

土地一级开发工作关系到土地的建设利用，关系到城乡统筹发展以及社会经济的发展进步。新时期背景下，土地一级开发工作中还存在较多问题，需进一步加快土地一级开发模式探索的步伐，以提升土地一级开发的科学性、合理性。本文立足土地一级开发现状，对现阶段土地一级开发模式展开探析，以供参考。

土地一级开发是针对城市功能定位及城市规划要求，由政府统一组织开展的一系列土地行为。包括土地开发设计、土地平整、征地补偿、市政基础建设、一级土地拆迁安装等。进行土地一级开发的目的是，在采取凭平整、规划设计、建设等一系列动作后，让土地变为“熟地”，确保土地有出让的条件。随着我国城市化进程的加快，建设用地需求量不断增加，政府对土地一级开发工作也越来越重视。近年来，国务院、中央部委相继出台调整地方政府债务管理、规范土地收储行为相关的规范性文件。这些文件的出台给土地一级开发工作带来一定影响，使得原有的土地一级开发模式与当前的土地开发与建设利用现状出现了较大出入。下面联系实际，就现阶段土地一级开发中的问题做简要分析。

一、土地传统一级开发模式及问题

土地传统一级开发模式为BT模式、土地补偿、利润分成。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，上述开发模式已经很难适应当前土地开发需求，暴露出较多问题，具体分析如下：

（一）责任主体存在争议

在土地一级开发责任主体问题上，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4 号）做了相对详细的说明。文件中指出，强化土储机构为一级开发的责任主体。这一文件对土地储备机构作出了规定，明确指出每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构将，并规定只有纳入名录管理的土地储备机构才有资格与权力承担土地储备工作。对于储备土地的前期开发等均是由纳入名录管理的土地储备机构开展。但《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91 号）又引发了有关责任主体问题的质疑，如部分业界人士受此文件的影响，认为PPP模式不是科学可行的土地一级开发模式。

（二）土地一级开发操作模式受争议

在以往思想理论以及技术体系下，BT 模式是比较常见的土地一级开发模式。但近年来，随着国家、社会形势的变化，这一开发模式逐渐被禁止使用.参照《财务部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57 号）第二条、《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76 号）第二条等的说明，可以认为BT模式存在政府变相融资的嫌疑，不仅不利于政府实践行廉洁奉公，也不利于土地一级开发工作的开展，因而被逐渐禁止使用。

（三）利润分成不合理

土地溢价分成模式，存在违反土地出让金“收支两条线”的管理政策风险。国家政策规定，2007年1月1日后，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库。对于土地收入与支出方面的资金流动，设立专门账目，对土地出让收入与支出做统一核算。这样的操作与土地出让金“收支两条线”的管理政策不符，且将项目的未来收益与土地出让收入进行了挂钩关联，这加剧了土地一级开发工作的复杂程度。

二、现阶段土地一级开发应对策略探讨

（一）明确土地一级开发的责任主体

党的相关政策性文件中说明，土地一级开发工作应当由县级（含）以上人民政府批准将成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作列入土储机构名录的事业单位进行负责。在土地一级开发项目实施期间，与储备宗地相关的绿化、排水、土地管护、土地平整等一系列工作都由经过以上认证且具备以上资格的机构组织实施。在土地一级开发期间，必须严格按照国家以上要求实行，相关责任主体不能采用业务外包等方式。

（二）政府服务购买模式用于拆迁安置补偿

在土地一级开发项目开展期间，不可避免的会遇到征地拆迁补偿问题。如果不能妥善处理这一问题，不仅会降低人民群众对政府、对党的信任度，还会导致后期的土地开发建设工作难以顺利开展，更会使人们群众的合法利益受到损害。为防止以上问题发生，在土地开发期间，对于征地拆迁补偿问题，可采用政府服务购买的模式进行解决，确保人民群众的合法利益受到有效维护与实现。但在采用以上模式解决实际问题时，有以下问题需引起注意：首先，拆迁安置补偿服务的资金来源必须合规合法。其次，政府的购买服务必须严格按照先有预算、后购买服务的思路进行。最后，政府购买服务与土地使用权出让应当各自独立、互不联系。

（三）政府采购工程模式开展基础设置建设

土地一级开发包括基础设施建设、市政建设等工作。在当前形势下开展这些工作时建议采用政府采购工程模式进行，严禁以政府购买服务的方式进行。在土地一级开发区间，“七通一平”等基础设施建设工作属于基础性工作，对于这类基础性工作，土地储备机构通过政府采购工程的方式开展，有利于提高工作效率。

（四）改变土地一级开发资金来源方式

针对土地以及开发中存在的违法融资等以及违法违规出让土地等问题，应当加强监管与规范，相关职能部门要对政府的融资行为作出管控，如规定地方政府不能再向银行业金融机构举借土地储备贷款。同时，为确保土地储备机构不会以权谋私、违法挪用公款，可要求土地储备机构支配的土地储备没资金与结构日常所需经费采用分账核算制度，两者相互独立，互不牵连。在土地储备资金预算、年终决算等工作上，土地储备机构按照编制报表，并上交财务部门经受审核。

（五）合理分配土地增值收益

造成土地增值的原因有很多，如土地供求增值、用途变更增值、投资增值等。而当前常有两种增值收益形式，分别为“熟地”中的增值地租以及“生地”中的增值地租。在土地一级开发过程中，会形成土地增值收益与土地增值，并且受开发模式的影响，土地增值收益会有所不同，这就造成了收益分配的困难。为提升分配的科学性与合理性，应按照合理合法的方式对一级土地增值收益进行合理分摊。

（六）保障弱势群体收益

在土地一级开发中，农业生产者、原用地企业、城市居民等往往会面临利益受损等问题，并因此产生抵抗与排斥情绪，导致土地开发工作难以顺利进行。因此相关部门应当采取相应手段确保这部分弱势群体的利益不受损害。如对于农民而言，除给予他们经济补偿外，还可着手推进农民再教育以及职业技能培训工作，因此丰富农民生存技能，推动他们走上致富路。此外，在征地方面，政府也可结合当前形势对征地方式做适当调整，如遵循自愿原则，不将集体土地强制转化为国有土地，让农民继续拥有集体土地使用权， 这也是维护农民利益的有效方式。

三、结语

土地一級开发是一项重要工作，该项工作的质量、效果直接关系到城乡统筹发展的目标能否实现，关系到国民经济是否能健康稳定发展。为此，在进行土地一级开发时，必须严格按照党的领导指示，结合地区实际的土地资源情况，总结以往工作中的不足，对现有的土地开发模式进行优化创新，以保证土地一级开发工作的顺利开展。（作者单位：昆明市基础设施投资建设有限公司）