应 雁

（中共宁波鄞州区委党校，浙江 宁波 315000）

党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，之后，习近平总书记多次对此作出强调。同时，上世纪九十年代提出的，沿用多年的老“十六字方针”——“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”逐渐被替代。新老相较，除去立法、执法、司法领域的提法站位更为高远之外，处于守法环节的“全民守法”是一种全新的提法，将法律在社会中是否得到普遍遵守作为评价法治社会的重要指标之一。“最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”卢梭的经典传颂至今，“全民守法”对于法治的认识由表及里，探寻其“根基”的思想无疑开创了时代先锋，厘清其涵义可为评价地方的法治进程提供新的视角。

一、问题的提出：新“十六字方针”的末梢环节？

新“十六字方针”中，前三个环节与最末环节并不存在必然的因果关系，即实现了“科学立法、严格执法、公正司法”并不必然意味着“全民守法”就能够实现。社会的价值是多元的，单纯依靠法律的奖惩难以形成公民的守法自觉，同理，法律治理的有限性亦不能完全归咎于立法技术的不完善与执法司法的“不严格不公正”，越来越多的学者认为，问题有时可能出在“全民守法”环节。

以对待燃放烟花爆竹的态度为例，多地立法经历了“禁止―放开―禁止―限制”的过程。宁波市自1994年限制燃放烟花爆竹以来，也曾经历过严厉处罚的阶段，有居民因在除夕夜燃放烟花爆竹而承受了“在拘留所过年”的后果，执法不可谓不严厉。可雷霆手段不仅没有彻底禁止燃放，还一定程度遭到民众的诟病，这背后不仅是民俗文化与环境保护的较量，更是地方立法与公民守法的博弈。现下各地均以“限制”为主，允许在规定的时间和区域合理燃放，对于违法（违规）燃放的处罚也以罚款为主，慎用行政拘留；民众也逐渐感受到清新与安全的重要性不亚于对传统风俗的坚持，对立法产生内心认同，表现为即便在允许燃放区域，燃放现象也逐年减少，立法―守法的良性循环由此建立。

文本上的法律欲产生实效，须经历被传播、选择、认可、内化、行动等过程，无一不指向“全民守法”环节。但是这一环节不是一面仅用来投射立法、执法、司法结果的“镜子”，它“还是一种内生性的东西，有着自我生成、自我演化的能力和机制”，[1]具有建构性。与过往我们过多地关注立法技术是否完善和执法司法过程是否严谨相比，“全民守法”这一具有内生性力量的环节不应该是末梢，而应当成为法治的重要基础。转型时期的法治如若遇到难题，诸如权大于法、逐利违法、监督不足等等之类，与其在立法、执法和司法环节精益求精，不如到守法环节寻找出路。

棘手的是，在实践层面“全民守法”又是新“十六字方针”里最薄弱的环节，与日渐精湛的立法技术、日益规范的执法司法水平相比，“全民守法”显然是我国法治进程中的一块短板，守法社会的建设又天然具有广泛性和分散性，探讨它的涵义、困境与出路就显得尤为重要。

二、“全民守法”作为法治考察维度

“全民守法”的“短板”地位并不影响其作为评价地方法治进程的一个维度，尽管在传统的评价体系中，这一维度时常淹没在立法、司法和执法的光芒之下。本文试图对新中国成立七十年来，尤其是依法治国三十年、习近平新“十六字方针”提出后的不到十年时间里，作为在法治建设中力争“勇立潮头”的宁波市在“全民守法”方面的变迁趋势做出分析和总结。

（一）“全民”

“全民”要解决的是守法广度，即普遍性的问题。当代法治精神形成共识之后，在应然层面“全民”始终被认为是守法的对象，即地方上的执政党（首要的执法主体）、国家机关（关键的守法主体）、公民、企业事业单位、社会组织（最广泛的守法主体）和外国人、外国组织、无国籍人。[2]我们又可以从“普遍多数”和“关键少数”两个分类考察全民守法普遍性的发展进程。

1.“普遍多数”

意指作为最广泛主体的公民、企业事业单位、社会组织，对于这一群体的普及，宁波经历着大众教育与精英教育双管齐下的普法路径，并无明显特征。近三十年来，伴随着七个五年普法规划的施行，以法制宣传教育为主要形式的普法活动在社会上和公民中起到了法治意识启蒙的作用，规则意识、契约精神、依法维权意识都得到了强化。

2.“关键少数”

“风成于上，俗化于下”，领导干部是推动法治的“领头羊”，是践行法治的“风向标”。除了对于领导干部“学法知法”工作严格按照要求履行到位以外，宁波坚持践行领导干部“带头守法”。以2019年2 月通过的《宁波市生活垃圾分类管理条例》的实施为例，生活垃圾分类的难点在于源头治理，全民都必须做出积极的分类行为（而非消极的不作为）才能保障立法的实施，这种一改公民传统生活方式的行为，对于全民守法提出相当高的要求。因此在该条例正式生效前，通过在各机关单位依靠党员先行、示范引领来推动垃圾分类工作的开展为立法的实施做出铺垫。强化责任落实，明确机关各级党组织书记是带头抓好垃圾分类工作的第一责任人，党员干部是垃圾分类实施的主力军，要求每位党员干部与所在社区签订“责任状”，自觉向社区汇报生活垃圾分类的进度，接受社区监督，做到“人人承诺、天天一做、季季点评”，以此带动全社会守法氛围的形成。

（二）“法”

社会主义法律体系的逐步建成的同时，法律的形式趋向多元化。以人民为中心的地方立法、民间软法等激发着全民守法的能动性，为法治社会建设开启良性循环，新兴的法律形式赋予了守法新的含义。

1.地方立法三十周年

2018年是宁波被国务院批准为“较大的市”开始拥有地方立法权的三十周年。以往通过政策和红头文件就可以做出的地方决策现在越来越要求形式完备、位阶较高的地方立法。三十年来，市人大及其常委会坚持“不抵触、可操作、有特色”的基本原则，推进科学立法、民主立法、依法立法，制定了一批有质量、有影响、有特色的地方性法规共计118 件，废止34 件，现行有效84 件。其中以《宁波市环境污染防治若干规定》《宁波市文物保护点保护条例》《宁波市节约能源条例》《宁波市医疗纠纷预防和处置暂行办法》《宁波市政府服务外包暂行办法》等为代表的一批地方性法规和规章涵盖城市治理创新方面、生态城市建设方面、促进文明城市建设和保障民生事业发展方面，属于国家和省市没有相关法律、法规规定的“先行性立法”，蕴含着“宁波元素”和“宁波经验”，展现了“宁波模式”和“宁波解法”。地方立法呈现出以下两个特点，为丰富公民守法的涵义创造了良好的前提条件。

开门立法是宁波地方立法的一大特色。2016年 2 月，在宁波市十四届人大六次会议第三次全体会议上，《宁波市大气污染防治条例》获得高票通过。从群众的呼吁到社会的共识，再到立法加以规范，该条例的制定开启了宁波立法史上最大规模的一次开门立法。该条例立法过程中，宁波共听取了 488 名市人大代表和 341 名群众代表的发言，收集意见建议1 769 条。同时，宁波29 位市级领导干部代表和市人大常委会委员还带着法规草案，走进街道、村、社区人大代表联络站，面对面听取了 111 名市人大代表和 151 名人民群众代表的意见建议。

另一个特点是地方立法出现由管理型立法向促进型立法的转变，法律的“引领”功能日渐显现，宁波市在这一方面有着明显的先行性。近年来主要有《宁波市科技创新促进条例》（2010）、《宁波市学前教育促进条例》（2011）、《宁波市职业教育校企合作促进条例》（2011）、《宁波市终身教育促进条例》（2014）、《宁波市文明行为促进条例》（2017）、《宁波市居家养老服务条例》（2018）等。这些地方立法不再局限于作为公众行为的“底线”和“高压线”来回答“不能做什么”的问题，而是提供一种前瞻性和预见性，“为人们预设一套符合社会经济发展规律的行为模式”，[3]以鼓励、引导的方式，促进社会行为健康有序运行。

2.民间法的重振

从行政性整合走向契约性整合，是当代民主政治进程的必然选择。宁波商品经济历史悠久，居民多姓聚居，市场发育完善，民间法在经历历史“去粗存精”的大浪淘沙后，以崭新的面貌重新登上了社会治理的舞台，各种类型的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范堪称全国范本。近年来，民间“软法”的补强作用在社会治理中逐渐显现，尤其是在例如物居业三者关系的处理、农村乡风文明的振兴、社会契约精神的塑造等法律所难以涉及的问题上成效明显。

（三）“守”

全民由以义务为导向的消极守法观向以权利为导向的积极守法观的转变是法治现代化的重要标志之一，也是近年来呈现在宁波法治社会进程中的一大特色。

1.消极守法

消极守法指的是“守”的第一层含义，可理解为以义务为导向的传统的守法观，强调“学法”、“知法”，认为“不违法”即为守法。消极守法显著特点之一是以法的惩戒性引导社会守法习惯的形成，来达到调整社会关系的目的。比如宁波作为全国最早推行“文明礼让斑马线”的城市之一，对于私家车礼让习惯的养成一开始是依靠制度的约束——抓拍“试点样板路”上不按规定让行行人的车辆，根据《中华人民共和国道路交通安全法》《宁波市文明行为促进条例》等规定，一律处以100 元罚款并记3 分，一段时间后市民形成习惯，在所有路段都能做到自觉让行。

另一个直观指征是犯罪率的变化。在经历社会转型时期一阶段犯罪率较迅速上升后，党的十八大以来，宁波的严重犯罪案件（市中级人民法院受理的一审刑事案件）数量始终较为稳定，结合人口增长速度，不难看出犯罪率甚至呈现下降趋势。

2.积极守法

积极守法意指“守”的第二层含义，即守护法律，可理解为以权利为导向的守法观，强调“用法”“尊法”。积极守法明显的特征是公民不单作为法律所规制的对象，而是作为主体依靠法律、运用法律化解矛盾、实现公平正义。近年来，全市法院受理的民商事案件数量年年呈较大幅度攀升，其中公民善于运用诉讼手段解决社会矛盾是一个重要原因。以宁波市中院受理的一审案件为例，如下图：

由被管理对象到法治社会的主体身份意识转变过程中，公民对于侵害自身合法权益的政府具体行政行为也敢于运用诉讼手段维护，行政诉讼案件数量、政府机关败诉率、行政负责人出庭应诉比例的提高就是很好的佐证。尽管其中行政诉讼受案范围扩大是一个重要因素，但做出这一制度变更本身就包含对公民依法维权的呼声的回应。

政府信息公开是公民依法合理行使公共知情权以达到维护自身权益的一种方式，2012年以来，宁波市依申请公开的政府信息数量亦呈现大幅上升趋势，尽管这几年间政府主动信息公开的情况本身已经逐年优化。

专门的法律工作者规模扩大也很好地印证了这一点。近年来我市律师事务所和律师的队伍均逐年壮大，尤其是近六年来律师的数量年均增长率高达12.3%，高于全国（9.5%，统计至2017年）的增长速度，并且仍处于快速增长期。律师队伍开展多种形式的专项法律服务活动、积极参政议政、参与国家和地方立法、开展公益法律服务、担任村（社区）法律顾问、参与涉法涉诉信访案件处理，协助党委政府妥善应对和处置特大自然灾害、重大突发事件等，为法治社会的建设作出了重要贡献。这一数量的快速增长意味着公民在民主、法治、公平、正义、安全等方面的诉求逐步习惯于寻求专业化服务，法治意识注入文化内核。

三、“全民守法”的困境及其成因

全民守法从各方面都取得了令人欣喜的成绩，但这一“欣喜”仅是纵向上的，相比过去公民的守法观念和守法意识有了较大提高，但现实层面中公民的守法仍面临多重困境，依然避免不了其成为新“十六字方针”中的短板。

（一）“全民守法”的困境

1.普法效果面临时代局限性

普法已到“七五”，三十多年的普法积累让公民已经具有相当的法律常识，尤其是“七五”普法所列举的系列措施中，侧重法律“六进”，注重结合新媒体宣讲法律，注重法治文化的打造，等等。但在公民是否信任法律的选择上依然犹豫不决，“知法而不守法”这一顽疾没有得到诊治。“法律必须被信仰，否则就形同虚设。”知晓不一定意味着信仰，当下的守法依然停留在“外在服从”阶段，局限于告知民众法律是什么，而从“知法”到“守法”之间缺少意识形态的认同作为桥梁，也就是更高层次的普法。

2.法律工具主义依然盛行

公民对于法律的认知一定程度上仍停留在工具主义的阶段，认为法律仅作为其实现自身利益的手段之一，主要的表现形式即适用法治方式的选择性：当法律有利于自己时，选择法律解决矛盾；当非法治手段有利于自己时，就站在法治的对立面。宁波市统计局于2018年5 月下旬组织开展了公众社会心态电话调查显示，33.2%的公众认为遇到麻烦或纠纷时，不找法而找人的现象没有减少。[4]面对社会矛盾，公民“信访信闹不信法”的现象始终存在。宁波市政府公开年鉴资料显示，近年来全市各级信访局年均受理的案件总量基本都在4 万件（人次）以上，（其中2015年4.4 万人次、2016年2.19 万人次、2017年4.0 万人次——作者注）[4]集体上访的数量仅在2014年达到1 327批17 953 人次，越级赴省上访数量达到50 批453人次。

3.对法律的认同存在偏差

制定良好的法律得到普遍遵守自然是理想的法治环境，也是法治社会的常态，但实践中，在特定的时间点，立法―守法的良性循环并不总是成立，当法律（法规、规章）本身制定有瑕疵——更多时候是公民认为其制定有瑕疵，即法律的价值观与公众的价值观（甚至是利益）产生不一致时，公众无法对规则产生理性认同，守法的效果就会大打折扣。

4.公民权利滥用苗头凸显

公民权利意识的觉醒是法治社会发展的应有之义，但是这一意识如果欠缺正确的引导就很容易滥用，陷入自由主义的泥潭。例如截至2016年8 月底，宁波市关于政府信息公开88 件行政复议案件中，其中有38 件为同一申请人提出，比例高达 43.2%。[5]这类申请人中“老信访户”“情感发泄户”占了多数比例，他们通过大量的政府信息公开申请向政府表达个人情绪甚至政治立场，一方面增加政府工作负担，另一方面希望通过这种方式找到行政行为的漏洞。例如某机关工作者因故被开除后，分别向不同机关同时申请与其个人并无任何关系的信息公开申请近百余件。

（二）公民为什么守法？

守法缘何会陷入上述困境，须从守法机理上探寻原因。近代以来法学理论对于公民守法的研究成果可谓汗牛充栋：西方学者提出了社会契约论、功利主义论、暴力威慑论、法律正当论等学说，以被迫守法论和自律守法论的二分为主流：例如实证主义法学派开创者奥斯丁曾直言道：“法律，是强制约束一个人或一些人的命令。”[6]并且按照这一学派的逻辑，守法只能是被迫的，强迫的手段就是惩罚；动机论者康德却认为守法完全是出于自律的，是基于对规则的理性认同，黑格尔等人也基本持这一立场；法经济学者则认为人们守法既不是因为惧怕威慑力，也不是因为尊重，而更多的是一种“利益刺激的问题”。[7]297在我国，也有学者从经济学、伦理学、文化学、宗教学等方面进行了解读，认为公民守法的动因还与上述学科有关，守法经济链条的提出便是其中一例。实际上，公民守法的动因一定是以上多种因素的耦合，仅依靠法的强制性难以促成公民积极守法，也无法解释倡导性立法等的存在；反之单纯依赖自律论，则无法保证公民的认知始终与立法者的理性同步。单从法经济学或其他学科的理论同样很难一言以蔽之。

（三）公民为什么不守法？

正因为公民守法的原因是多元的，不守法的原因可能更加复杂。以公民习惯“信访不信法”而言，信访在大概率上给公众传递了“更为快速有效解决诉求”的信号，符合波斯纳“利益刺激”一说，同时也基于公民内心对于调解、诉讼等法治途径的不认同，而这种不认同甚至可以从我国传统法律文化中追根溯源。尽管学界习惯套用的破窗效应、劣币原理、过高的守法成本、过低的违法成本等原因在当下依然存在，我们因此亦不能停止在立法、司法、执法环节源头治理的脚步；但积极守法时代，我们还需要寻找公民没有尝试去守护法律的原因，或许是基于以下几点：

1.对规则的理性认同不足

公民往往被动地接受法律是如何规定的，而很少被告知法律这样规定的原因是什么，这与精英化的法律职业共同体的建立不无关系。我国要建设法治国家，法律职业共同体的形成是必经之路，具有共同的法律语言、思维方式和知识背景的这一特殊群体已然形成，但是他们对于共同社会责任的承担似乎有所欠缺。普通公民仅凭朴素的正义观并不能完全准确理解法律规定的内在理性，尤其是面对规则与个人利益、传统认知等因素产生冲突的时候，对规则的理性认同愈发难以得到保证。

2.德治与法治融合不足

社会主义的主流价值观如果与法律规则没有在社会中形成有效的融合，淳朴良善的社会秩序就难以建立。冯友兰提出的守法的其中一种境界，称为“出于义而守法”，[8]即道德观能帮助公民在守法中确定基本的形态——“义务导向”，以及更高一级形态——“情感导向”。守法时带有“痛痒相关”的感情色彩，是促成消极守法向积极守法上升的有效因素。

3.个体社会责任缺失与公民意识薄弱

美国智库兰德公司在2010年发表了一个关于中国的报告，预测中国2020年后将成为世界上最穷的国家，原因之一即是中国人不了解他们作为个体对国家和社会应承担的责任和义务。[9]结论显然偏颇，但观点不无逻辑：不懂得参与社会治理、漠视“为权力而斗争”的公民群体，能够出于敬畏法律而消极守法已然达标——事实是消极守法在权责清晰的私人领域或许成效显著，一旦进入边界不明的公共领域便显得动力不足，各城市垃圾分类工作的艰难推进就很好地佐证了这一点——更遑论其以国家主人翁的态度能够主动守护法律、捍卫法律在日常政治、生活中的权威了。

四、“全民守法”的实践展望

基于造成守法困境的成因，笔者认为，我们应当从以下方面尝试寻找突破口：

（一）升级普法理念

未来的普法应当完成从“外在服从”到“内在认同”的转变，重点论证法律规则的合法性与合理性。同时，普法者不仅要让民众看到法律的刚性与权威性，同时也让民众感受到法律的柔性和有限性，[10]普法者不再盲目地履行一般意义上的“灌输”职责，守法者亦不能继续做“不动脑筋的观众”，双方的关系向一种良性的互动转变，在普法与守法之间搭建起一座具有“社会黏合”功能的桥梁，即由下达转变为“合意”——对生活经验、风俗习惯乃至群众最朴素的正义观的理解与回应。

（二）促进多样化法形式的交融

软法之治与“软硬兼施”的法律体系的兴起已成为法治社会发展不可避免的趋势，多样化法的形式的交融有助于公民守法习惯的培养完善。软法之治的推行过程意味着公共权力向社会转移，公民社会的自我管理、自我约束、自我调节能力在这一过程中充分发挥，守法习惯的形成是水到渠成的。与此同时，“硬法”依然发挥国家强制力，“软硬兼施”的法律体系“内外兼修”，全方面激发公民的守法意识。软法应当更“软”，意味着国家在公共治理领域应该更加摒弃命令式的管制思维，关注和回应多元利益诉求，倚重协商民主，推崇认同、共识与合意；硬法更“硬”，意味着法律规则的实施应该更加注重其当罚的“不可避免性”，而不是“严厉性”，以保证“硬法”威慑力的科学理性。

（三）健全社会信用体系

社会信用体系的建立健全是推进守法社会建成的有力抓手。信用体系的建立有助于公民由人格信任心理模式向标签认证的现代心理模式转变，使诚信有序的市场秩序得以形成。建立健全征信系统、守信激励和失信惩戒机制将是守法社会建设的必经之路。例如2018年厦门市个人信用评价产品“白鹭分”上线，让诚实守法的市民在图书馆、公共自行车免押金等 8 个领域享受优惠便利便是行之有效的做法。

（四）完善社会治理参与机制

有效的公民参与社会治理机制的缺失，使得公民不得不借助于社会舆论、特殊社会关系、不合法途径等非制度性途径参与社会治理，影响社会治理决策，破坏社会治理主体之间的信任关系。尤其是当社会组织发育不成熟，无法起到承接政府转移的职能，会使社会治理陷入恶性循环。打造多样、丰富、畅通的公众参与平台将是守法社会建立的必要条件。尤其是在社会综合治安、城乡规划、环境保护等领域，有序引导下的社会组织通过自我约束、自我管理机能的发挥，能有效疏通公民利益表达渠道，防止权利滥用，使公民权利在合法有序的状态下运行。

结语：加速法治进程的阿基米德支点

法治社会建设其路漫漫，七十年来我们着力推进有之，摒弃亦有之，风雨之后社会主义法治体系初步建成，法治社会的蓝图日渐清晰。如果说攻坚之路上存在瓶颈，那一定是与日趋完善的立法、执法、司法相匹配的守法之心。亚里士多德说：“虽有良法，要是人民不能全都遵守，仍不能实现法治。”七十年来的实践表明，只有用法律，法律才有用，将全民守法作为新时代法治社会建设的“阿基米德支点”，促成全民“信任立法、配合执法、倚赖司法、努力护法”，是法治社会再上新台阶的不二选择。