王娟 李卓珂 杨现民 田瑞 王梦娜

[摘   要] 智能化时代，借助智能技术完善教育服务监管体系，促进教育治理现代化，是一个全新而重要的时代命题。文章首先探讨了教育服务监管体系存在服务质量参差不齐、热点难点问题没有解决、制度化建设滞后、标准缺失、顶层设计不足等问题;其次，从一个行业标准（涉及需求、行为和内容）、四大技术（物联网、大数据、人工智能、云计算）、三大领域（微观、中观和宏观）、四大内容（教育服务质量、教育服务规范、教育服务安全和教育服务诚信）、五大主体（政府、学校、社会、师生和家长）以及三类数据（结构化数据、半结构化数据和非结构化数据）等方面构建了新型教育服务监管体系框架。最后，提出了实现智能化时代新型教育服务监管体系的四大路径，即实施制度优化工程，构建多元化监管评估体系;实施平台建设工程，建立透明、公正的大数据监管平台;实施服务引领工程，优化结构，实现精准化监管;实施顶层设计工程，整体规划、完善机制。

[关键词] 智能化; 教育服务监管; 新型教育服务监管体系; 路径设计

[中图分类号] G434            [文献标志码] A

一、引   言

随着技术的飞速发展，人类正向着以大数据、机器智能为特征的智能化时代迈进。国家先后颁布《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》《新一代人工智能发展规划》等文件，以推进智能社会的发展。2016年，国家开始从信息公开、数据开放的角度探索教育治理现代化的新途径和新方式，提出构建多元参与的教育治理体制[1]。2017年，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，充分运用新一代信息技术，深入推进管理信息化，全面提升教育治理能力[2]。2018年，教育部印发的《教育信息化2.0行动计划》提出，充分利用大数据、人工智能等新技术，助力教育教学、管理和服务的改革发展[3]。2019年，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》，提出教育现代化的重要支撑是教育治理的现代化，需着力构建基于信息技术的新型教育服务供给方式以及教育治理新模式[4]。

智能化将为教育服务监管体系建构带来新的机遇和挑战，这是提升教育服务治理能力和治理体系现代化的客观要求，也是推进教育服务监管创新的基本途径之一。从短期看，有助于提高教育监管服务机构供给的适应性和灵活性，提高有效供给;从长期看，有助于确立市场导向的教育信息化2.0服务供给体系，全面推进教育治理现代化[5]。本研究将结合智能技术，构建新型教育服务监管体系，以提高教育质量和效益，加快教育治理现代化的进程。

二、教育服务监管体系的内涵及现状

（一）教育服务监管体系的内涵

“监管”一词在《现代汉语词典》的解释是“监视管理”“监督管理”。监管作为一种基于规则的前置式政府干预手段，有助于改革教育服务供给模式、转变政府职能，其目的是纠正市场失灵，避免市场偏离公共利益[6]。教育服务是向社会公众提供的满足其物质和精神需要的教育活动及其结果。当监管理念深入教育领域，便产生了教育监管的火花。

国外的教育监管起源较早。美国的教育服务监管呈典型的地方分权型特征，其体系由联邦、州和地方三级教育行政机构组成[7];英国发挥监管职能的主要是国家监管渠道和学校内部监管渠道，设立了教育监管机构，构建了基于风险的监管机制[8];丹麦建立了完善的法规，对成人教育进行严格的监督与控制;德国的教育行政管理和教育督导合二为一，建立了专门的培训机构;沙特阿拉伯、伊拉克则联合成立区域性合作培训机构;加拿大对非营利性和营利性私立学校的区分用法律形式固定，配以不同的行为规则;巴西、马来西亚等国家通过法律允许举办营利性教育;澳大利亚制定开放高等教育与培训体系;新加坡对私立教育机构制定质量监控体系。

目前，教育服務监管体系的概念还不够明确。有学者认为，教育服务监管是运用科学的手段、方法和技术，对教育服务进行全面设计，组织实施和检查分析的行为;是全面提高教育公共服务能力和教育管理水平，保证其建设与运行管理的规范化、标准化和制度化[9]。其实，教育服务监管体系有广义和狭义双重含义，广义的教育服务监管体系包括政府、社会组织以及第三方对教育服务监管的所有行为和活动;狭义的教育服务监管体系，通常是指与教育服务消费者直接相关的各类教育服务监管系统。

教育服务监管涉及线上线下的办学主体，如各层次公办和民办学校、K12等教育培训机构、智能终端App，以及教育服务质量、教育行为、安全性等方面的监管。综上，本研究认为，“教育服务监管”是指为实现特定的教育服务目标，由政府、社会组织、第三方等主体监管部门，对提供的教育服务施加影响的一整套机制和组织机构的综合，以及在提供教育服务监管过程中发生的政策、系统、机制等成果。“教育服务监管体系”是指以政府为主体的监管部门，对线上线下教育的服务质量、服务规范、服务安全、服务诚信等方面进行监管，形成的一整套机制与组织。为此，研究基于教育服务监管面临的现实问题，尝试构建教育服务监管5W模型，包括监管缘由（WHY）、监管内容（WHAT）、监管主体（WHO）、监管形式（WHICH）、监管对象（WHOM）五个层次，如图1所示。

（二）教育服务监管体系的内容

1. 教育服务质量

在供给侧语境中，学校教育和社会教育培训机构存在失衡现象，部分培训机构缺少办学资质，给社会、家长和学校带来了负面影响;应积极推进教育领域社会信用体系建设，制定红黑名单认定与监管实施意见，提高教育服务质量;同时，借助技术的应用与发展，提高工作的精准度。例如，教育部基础教育质量监测中心在2015—2017年从全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团中调取了973个县的572314名学生的数据进行监测，测量出这些地区义务教育的质量与水平，生成了《中国义务教育质量监测报告》。

2. 教育服务安全

近年来，越来越多的企业步入教育领域，为学校提供各类教育产品和服务[10]。对于各级各类教育服务机构，应从办学场所、消防安全、收费管理、广告宣传等方面规范其教学行为，同时，加强网络教育的监管，注重其规范、规矩和监督。社会办学的主管部门要及时介入，建章立制，建立退出机制。此外，确保教育数据的完整性和机密性，提高服务意识。例如，利用智能卡组织和传输信息，在保证安全的基础上实现各种操作的简化和加速，这涉及学生数据、教学人员数据、行政人员数据以及服务机构数据等。

3. 教育服务规范

完善教育培训市场法律法规，加强教育培训机构准入、审批和监管，制订培训机构从业人员资质标准，将教育培训执法纳入各区市场监管体系。目前，虽然我国针对不同层面的教育服务出台了部分政策规范，如《幼儿园装备规范》《非正规教育服务通则》等，但对比经济合作发展组织（OECD）发布的统一规范指标，即教育机构的四大指标：教育机构产出与学习效果，教育财政与人力资源的投入，教育准入、参与和进步，以及学习环境和学校组织，我国的教育服务规范性、通用性明显不强[11]。

4. 教育服务诚信

目前，广大教育培训机构和平台服务主体鱼龙混杂、服务行为混乱无序，缺乏相应的管理制度，部分教育服务主体诚信度不高，不利于保护消费者合法权益。可以借助大数据等技术提高教育服务主体的决策力和洞察力，对教育服务机构提交的信息进行校对，验证其诚信度及可信度，向政府部门、监管机构以及社会大众呈现未经篡改的数据，保证数据的真实性。

（三）教育服务监管体系的现状

目前国内的教育服务监管机构主要涉及教育行政管理部门、审计机关、消防机关、财政部门等。在监管职能上，采取的是分类管理，民办教育、基础教育、高等教育、成人教育采取不同的监管体系。在监管规则上，我国的教育服务监管主要分为四级：第一层次是与教育服务相关的基本法律，如《教育法》《民办教育促进法》等;第二层次是国务院颁布的行政法规，如《民办教育促进法实施条例》;第三层次是教育行政部门及其他行政部门（如发改委、财政部等）发布的规章制度等;第四层次是各级政府发布的相关文件。通过分析政策文件以及相关数据发现，当前的教育服务事业取得了显著成就，但也存在一些突出问题。

1. 教务服务质量参差不齐

目前，对K12教育、校外辅导机构的监管多处于空白区，无政策规定、无人监管，仅仅依靠这些教育机构的自主监管难以保障教育质量。虽然在线教育的课程资源丰富，用户规模一直呈上升状态，方式越来越多样，但效果很难检测;对于线下教育机构的监管虽有相关政策文件，但在实施过程中却发现诸多漏洞，导致监管不力。此外，多数在线教育服务监管平台智能化程度低，难以通过数据进行更加科学化、灵活化的教育决策。

2. 教育热点难点问题没有解决

教育服务监管力度不足，尤其是機构办学资质和行为规范，部分教育机构通过合作开展在线直播课堂或者教育App进入中小学校园，没有建立适当的审查机制，质量不高的教育产品或服务将给学生带来负面影响;同时，难以对教育服务进行实时监管，无法辨别真实情况，监管流于形式。例如，对于幼儿教育，公平问题、收费问题、安全问题以及教学内容问题等都没有得到有效解决。因此，教育管理者很难对全国教育质量和规模、教育资源配置、教育热点和难点等问题进行决策处理，无法为政府和管理部门提供及时、准确的决策信息服务。

3. 制度化建设滞后、标准缺失

当前，校外教育俨然已形成与正规学校教育并行的“影子教育”系统。监管政策不明晰，法律法规不完善，管理部门太多、监管职责不清，处于多方监管、实际无人监管状态，致使教育服务监管缺失或无效[12]。尤其是教育服务内容缺少明确的评价标准，即使是具有办学许可资质的校外教育机构，也未形成有针对性、可操作、科学的质量评价管理体系，导致政策制定者和决策者无法掌握真实情况和数据，使得教育服务存在的问题日渐突出。

4. 教育监管顶层设计不足

目前的监管机构对监管主体、监管标准、监管内容等都缺少宏观规划，存在“三不”问题：一是“不能管”，监管机构人员力量不足或执法水平、能力不足，多头监管下监管机构责权难以明确;二是“不愿管”，受主观利益因素的影响，教育培训机构的监管常常缺失;三是“不敢管”，由于社会教育培训机构享有社会力量办学的“头衔”，监管机构会产生执法压力。因此，国家应统筹规划，将校外教育与在线教育服务纳入监管范围。

三、智能化时代新型教育服务监管体系的架构

2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出要统筹建设一体化智能化教学、管理与服务平台，加快形成现代化的教育管理与监测体系，推进管理精准化和决策科学化。从智能化视角探索教育服务监管具有重要的时代意义。智能化时代新型教育服务监管体系是指以新一代信息技术（大数据、云计算、互联网和人工智能等）为支撑，为教育服务主体（政府、学校、社会、家长、师生）提供恰当的支持，构建能提升现有教育服务行业质量和秩序的集成性系统，形成统一、规范的监管体系，实现教育服务行业的可持续发展，推进教育治理方式变革。

（一）智能技术对教育服务监管的影响

1. 教育服务主体：从分散管理走向集中共治

目前，我国教育监管机构的监管职能分散于各行政机构，如各级政府的教育督导委员会，但监管制度供给不足、多元监管主体权责不明、监管运行规范性缺失。同时，缺少实时动态监管体系，使得教育管理者无法做到对全国教育组织和学校的科学监管，很难对教育质量和规模、资源配置、热点和难点等问题进行处理[13]。借助新技术，学校不再是教育服务监管的唯一数据来源，政府、校外辅导机构、家长等也成为教育服务监管的主要对象。未来教育服务监管将是对多部门服务主体的统一监管，从而使政府、学校、家庭、师生和社会之间形成一种新型关系。

2. 教育服务决策：从经验判断走向数据驱动

目前，教育服务监管的管理智能化、精细化程度不高。教育决策多是凭经验，平台数据量过低，难以通过数据进行更加科学化、灵活化的教育决策;“人管”难以进行前瞻性监测，使问题扩大，监管难度升级;信息透明度不高。例如，全国中小学校外培训机构管理服务平台只是对“黑白”名单进行公示，缺乏详细准确的机构信息，家长难以对教学质量、师资力量、教学环境等进行全方位的把握。因此，可以借助新技术加强教育监管平台的智能化程度，实现自动的数据分析、即时预警，使教育服务监管更加高效、科学，以智能化推动教育服务监管科学化。

3. 教育服务行为：从秩序缺失趋于规范有序

目前在线教育平台缺乏相应的管理制度、人员良莠不齐，法律对这些监管部门的监管范围、标准和职责等缺少具体规定，存在多头监管、监管不力等问题。因此，应建构在线教育综合治理网络，实现在线教育企业的数据共享，推进行业的健康发展。例如，2018年作业帮建立国内青少年信息安全防护平台，依托大数据科技，通过信息精准筛选、追踪和防控，构建完整的网络信息安全体系;一起教育科技联合多家企业发布《学习类App进校服务的行业自律倡议》;掌门1对1发布全方位平台质量管控体系—“云监督”计划，联合第三方权威平台对教学各环节进行流程化、精细化、标准化管控，提高了教育服务的质量。

（二）智能化时代新型教育服务监管体系框架构建

智能化时代新型教育服务监管体系能够对数据进行自动更新、实时监控、智能分析、个性推荐，为教育服务主体提供适恰的教育服务。该体系主要涉及一个标准、四大技术、三大领域、四大内容、五大主体以及N类数据，如图2所示。

1. 一个行业标准：规范制度，完善长效机制

《早期教育服务规范》给出了早期教育服务的提供者、服务人员、服务场所、服务设施、学习资料、服务实施、服务质量评价等方面的要求[14]。然而，随着时代的发展及教育服务形式的变化，目前针对幼儿教育、中小学、高校以及校外辅导机构等的规范标准缺失，迫切需要制定智能化时代教育服务监管的行业标准，这个行业标准应涉及需求标准、行为标准和内容标准三个方面，按照不同的服务对象制定服务规范;同时，教育服务监管体系信息系统进行数据的共享与交换，也必须使用统一的标准通过数据交换平台进行。教育培训行业是一个人力密集型的行业，标准化能使教育行业做大做强。

2. 四大技术支撑：提高效能，促进精准化

可以借助物联网、大数据、人工智能、云计算等四大技术，对教育服务机构提交的信息进行智能识别、校对，将全国各地的教育服务产业进行数据整合，真正做到监管的真实与透明。基于智能化平台采集各大教育服务机构的网络数据，甚至是学生的生理、学习数据，进而对数据做出决策。同时，可以让教育服务主体快速获取准确的教育服务机构数据，自动评估教育服务的质量，以便利益相关者做出选择。例如，美国纽约州马里斯特学院与商业数据分析公司Pentaho合作，利用大数据技术收集分析学生的学习习惯来预测其学业情况。此外，还可以利用云计算技术搭建教育云，如河北构建了Azure云平台，确保培训人员能及时接收培训计划和信息，实现了精准培训。

3. 五大监管主体：明确责任，促进多元共治

新型教育服务监管体系存在五大监管主体，即政府、学校、社会、家长和师生。教育服务本身的特性决定了政府的角色将从垄断的服务提供者，转变为政策制定、规划以及监督、评估的提供者。学校代表了政府提供教育产品的普遍水平，教师是学校这类教育服务的代表，可以为其他的教育服务提供建议;学生和家长可选择合适的教育服务。社会教育培训机构是对学校教育的补充和完善。但目前的学校教育和社会培训机构，对于教育总供给都明显存在“供需错位”的问题，即中低端产品过剩、高端产品供给不足，各主体互相推诿、权责不明。因此，应由政府、教育主管部门和各区市场监管局共同牵头，协调好政府、社会、学校、师生、家长等教育服务主体的关系，实现行业多主体共治、共赢。

4. 三大监管领域：界定范围，提供科学决策

教育服务监管应首先监管微观层面的教育服务，取得成效后逐步推广到国家层面，进而整体把握全国教育服务的整体情况。

城镇微观层面的教育服务监管。为了深化城乡教育统筹与规划机制，维护教育服务秩序，2016年印发的《关于推进城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》强调，加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一;2019年，《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，提出有效增加普惠性学前教育资源供给，建立联审联管机制。这都说明城镇教育服务监管已引起国家、省市主管部门的高度重视。

省域中观层面教育服务监管。目前，北京、江苏等地已将大数据运用于区域教育服务监管中，如区域智慧化教育服务体系的完善、智能化工具解决教学问题[15]。上海市通过加强事前准入和事中事后监管，从多方面规范了教育辅导机构的教学行为;北京市开展了校外培训机构治理专项行动，健全了相关管理制度机制;陕西省教育厅实现了校园安全监控管理与应急指挥，提高了教育监管治理和公共服务水平;宁波市教育系统实行了“校园风险管理”保障服务。这都说明区域逐渐成为教育服务监管的主战场。

国家宏观层面的教育服务监管。这是一个庞大的系统，涉及国家教育服务方向、资源配置、服务条件、服务活动、服务结果、服务标准等。因此，应在对各教育服务机构、教育主管部门所提供的可靠的、全国范围内的中小学教育、在线教育等数据进行分析后，整合成國家教育数据与报告，进而为国家的教育发展规划、政策制定提供决策支持。

5. N类监管数据：数据驱动，强化基于数据的治理管控

大数据平台可以实现应用系统间的数据融通和共享[16]。大数据不仅在于数据量之大，而且在于数据的层次复杂、非结构化[17]。借助智能化平台，教育服务监管数据被分为结构化数据、半结构化数据与非结构化数据，分别存储到对应数据库中。其中，结构化数据包括学习者的基本信息数据、学习行为数据、学习成果数据、教务管理数据等;半结构化数据包括日志文件、XML文档、Email等;非结构化数据包括课件、视频、作业、课堂实录等[18]。利用这些数据可以提高教育服务监管的水平和质量，规范教育服务监管的运行。例如，教育部教育服务与监管体系评测项目，旨在建成数据集中、应用集成、基础设施整合、标准规范、安全高效的教育服务与监管信息化平台，提高教育公共服务能力和教育管理水平。

教育服务监管主要涉及数据决策、数据监测和数据反馈三个数据环节。在教育服务数据收集过程中，数据不太完整，或分析结果差强人意，需要对数据进行决策，做到事前预测、事中感知以及事后反馈，以提高决策效率。数据监测主要是针对教育服务监管内容进行评估。为达到更好的监管效果，应为每类教育服务监管对象呈现监测反馈报告。

四、智能化时代新型教育服务

监管体系的路径设计

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，提高公共教育服务水平，搭建国家教育管理公共服务平台，掌握总体状况、加强动态监测，为宏观决策提供科学依据，不断提高教育管理现代化水平[19]。因此，研究从基础层、应用层、核心层、统筹层提出了实现智能化时代新型教育服务监管体系的路径，分别是制度优化工程、平台建设工程、服务引领工程和顶层设计工程，如图3所示。

（一）制度优化工程：制定标准，构建多元化监管评估体系

智能化时代，物联网、大数据、人工智能、云计算等技术构成的智能化环境给教育监管体系带来了新的机遇与挑战[20]。不同的教育机构在监管过程中要收集多样化的数据进行实时监控，制定一套符合教育服务行业标准的监管评估表，确定政府的监管方向，逐步完善教育服务机构监管机制[21]。但目前监管平台的教育服务机构信息大多仅存于表面，要增加教育服务机构的具体运行数据，政府应介入到整个教育服务机构运营过程中，对教育服务的过程进行监督评价;全面整合教育服务机构，分类汇总，制定符合本教育服务机构的监管标准，做到有力监督、科学评估。此外，依据“管、办、评”分离的原则，引入第三方专业评估机构对校外教育机构的办学资质、办学条件、师资队伍以及教育服务质量和效果进行评估，并提交评估报告作为教育主管部门监管和采取相关处理措施的客观依据。

（二）平台建设工程：建立透明、公正的大数据监管平台

政府要对公办学校、民办学校、教育辅导机构、在线教育App等教育服务体系进行实时监控，将教育服务信息透明化，这是落实《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》《教育部办公厅关于严禁有害App进入中小学校园的通知》等政策文件，提升教育安全管理水平的重要举措。因此，为全国的教育服务机构建立专属的教育服务云平台，对数据进行智能化的收集、归类及整理，对不同教育服务机构在办学资格、教育规范、教育安全、师资要求、教育质量等方面进行数据决策，确定监管的方向与目标，实现教育服务监管的透明化。对于学校教育，可从教学规范化材料、教学数据、学生成绩、师资水平以及教学设备等方面进行监管;对于校外辅导，可以根据教育辅导机构达到的教育目标、教育质量、教育条件等进行监管，以便利益相关者都能享受到优质的教育服务。

（三）服务引领工程：调整布局、优化结构，实施精准化监管

目前，教育机构种类冗杂，教育监管标准不统一，教育服务体系的培养目标和内容大相径庭，大数据可以为教育机构的发展提供精准化、个性化的设计。对于公办学校，直接受上级教育主管部门的领导，在监管过程中应结合地域差异开展;对于民办学校，学校管理权隶属个人，监管难度较大;对于辅导机构，目前线下和线上辅导、教育App不断涌现，但机构良莠不齐，使得教育监管难度升级。因此，教育服务机构类型不一，监管侧重的方向也应有所不同，可以从宏观、中观、微观三个层面上合理布局，优化结构，建立省（市）、县（区）、乡镇（街道）三级网络化治理机制，建立多部门联合执法机制[22]，应用智慧教育平台对线上线下教育辅导机构进行可视化监管，实行优胜劣汰机制，促使社会、政府、学校、教育辅导机构各司其职，维护良好的教育服务秩序。

（四）顶层设计工程：整体规划、构建监控体系，完善监控机制

目前，我国的成人教育、中小学校外辅导机构等教育市场乱象丛生，在教育服务行为、办学师资和条件等方面存在着监管乏力、缺少质量评估机制、政府引导不足、信息不透明等问题[23]，这反映出教育监管在政策体系、政府引导与社会认知等方面的脱节和不完善。因此，应结合时代定位和教育发展战略，由政府宏观管控、协调区域、城镇等多个教育服务主体协同共治，就监管类型、准入制度、监控机制与体系、社会责任和义务等方面进行规划，并根据教育服务机构类别制定完整的监管政策，不断增强宏观统筹教育服务监管的能力，整体提升国家对教育服务监管的把控能力，实现供给侧教育服务的改革。例如，教育部等六部委联合印发的《关于规范校外线上培训的实施意见》，对面向中小学生利用互联网技术实施的学科类校外线上培训活动进行规范。

五、结   语

建立新型教育服务监管体系，对于强化教育服务，加强教育监管，推进政府职能转变和管理创新，促进教育治理现代化具有重要意义。智能化时代，新型教育服务监管体系优先采用智能教育服务云平台，借助质量评价标准监管机构运营方向，公开透明线上和线下服务信息，形成全国范围内的数据互联互通，为整个行业的發展提供政策和法律的助力，破解教育服务监管过程中的热点、难点问题，使得教育企业回归教育本质，提升教育质量和教育服务水平。

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