张帅

〔内容提要〕 日本是世界上人口老龄化程度最高的国家，老龄化问题突出，老年人照护服务需求也非常强烈。在2000年实施《介护保险法》后，日本逐步形成了以社区为载体的社区综合照护服务体系，老年照护服务得到了有效提高。近年来，我国失能老人的照护问题日渐显露，社区的养老服务能力受到了考验，如何提升社区老年照护服务水平，日本的社区照护服务体系对我国具有很大的借鉴作用。

〔关键词〕 长期照护 社区 养老服务

一、日本社区综合照护服务体系简介

日本的老年照护服务以介护保险为制度保障，受英国社区照顾理论和美国社区组织理论的影响，形成了以地域福祉理论为支撑的社区综合照护服务体系。体系强调自助、互助、共助、公助的结合，鼓励政府、养老机构、社区、社会组织等多个主体的照护服务供给，而社区扮演管理者和协调者的角色，整合各类照护资源，从而保证照护服务能够有效开展。

1.社区援助中心。社区援助中心是照护体系的枢纽部门，通常由市或町级政府成立，中心配备保健师、社会福利士、护理经济人等综合事务管理人员，负责事务咨询、护理预防、生活支援和健康教育等工作。除此之外，由医生、护理人员、市民组成社区综合援助中心运营委员会，也会定期在社区提供保健、医疗、福利以及志愿者活动，协助中心事务的正常运转。

2.社区养老院。社区养老院是照护服务的主要提供者，通常规模较小，只有二三十张床位，但是功能齐全，可以囊括医疗、保健和老年健康福利等照护服务。养老院根据社区老人实际的照护需求动态调整床位、护理人员、护理设施的分配，保证院内护理资源的充分利用。在照护时段上，养老院兼具日托、上门和全护理服务，老人可以享受到包括直觉康复训练、定期体检、营养指导等的日托服务，也可以享受1～3个月的短期看护;当老人自理能力严重不足，同时家庭照料存在困难时，养老院可以为其提供照顾饮食起居、生活护理等长期服务。

3.上门照护服务。上门照护服务是指针对失能和半失能不便外出的老人，社区调配相匹配的社会资源到老人家中进行照护服务。上门照护服务包括医疗服务、护理服务、健康指导、生活援助等。当老人患病在床时，医疗诊所、口腔门诊等医疗机构会提供定期上门服务，包括诊断病情、服药、静脉注射等医疗服务;当老人需要护理服务时，由康复师、家庭服务员等提供诊疗护理、身体护理和康复训练等;针对老人家属，医生、营养师、保健护士也会给老人用药指导、营养指导和应急情况处理培训。同时，社区也会安排志愿者组织为老人提供洗衣，做饭、清扫、取药、购物等服务。

二、日本社区综合照护服务体系的特点

1.系统全面的政策体系。一是在养老人员的激励和培训方面。日本早在1987年就颁布《社会福利士及看护福利士法》，并推出相应资格证书制度;为了激励更多人员从事护理工作，在2018年又颁布《为了确保护理从业者等人才储备而改善护理从业者待遇的法律》，通过提高薪金和待遇激活了护理人才市场。二是在养老设施和适老环境的建设方面。日本先后颁布了《对应长寿社会的设计住宅方针》（1995）《关于促进老年人、残疾人等移动的无障碍化法》（2000）等，分别从住宅建设、社区规划、无障碍环境等方面制定标准与要求，为老人创造了适宜、便捷的社会环境。除此之外，日本还从老年人力资源雇佣、志愿者管理等多个维度对老年人照护服务进行了政策规定，形成了以《介护保险法》为内核的“众星拱月”般的政策体系构建，推动老年照护服务的有效开展。

2.多元化的服务参与主体。面对日益增长的老年照护服务需求，日本通过激励多元主体参与社区老年照护服务，提高了照护服务的供给水平。在社区中，照护服务的参与主体除了政府组织，还有民间组织、志愿者、养老服务企业，甚至包括老年人自身。社会组织如福利协会、社会福利商社等受到政府的资助，提供的服务质量和效率都很高，因此发展迅速;养老服务企业可以提供更专业、更及时的照护服务，介护保险和商业保险提供了资金支持，老人只需要承担很少一部分的费用;而社区中的妇女、大学生和志愿者群体也会加入到生活援助服务中，如打扫房间、行动照料、生活用品代购等。

3.小规模多功能的照护模式。日本很少有大规模的养老机构或者老年服务中心，取而代之的是以社区为载体的养老院。一方面这些养老院占地面积小，多为30～600平方米不等;服务对象也少，床位一般只有20～30张，使用人数限定在30人以下;另一方面却提供了多样化的服务类型，如日间照料、上门服务和短期暂住等服务，具体的床位和照护资源根据本社区老年人实际情况进行动态调整，满足了老年人不同层次的服务需求。这样类型的社区养老服务机构2017年日本共有47049家（厚生劳动省，2018），总体上都具备“小规模多功能”的特点。

三、对我国的启示

1.完善长期照护服务政策体系建设。一是加快建立长期照护保险。长期照护保险的建立需要结合我国国情，结合长期护理保险试点城市的经验和成果，以社会保险的形式明确规定收益人群、缴费以及待遇给付方式等，应当与其他社会保障制度相配套、相协调，形成切实可行的社会保障体系。二是应当不断完善相关配套政策。在失能等级评定上，加快落实照护保险失能评定标准与配套的服务标准，不同失能等级的老人接受匹配的照护服务，避免照护资源的浪费;在照护人员方面，完善照护人员的资格认定与培训管理，提高照护专业化服务水平。除此之外，在适老环境标准化建设、老年产品市场准入规则等多方面都需要政策法律来明确约束与管理，确保社会各类照护服务有法可依、违法必究。

2.优化社区养老服务资源配置。社区通过建立综合型的社区养老服务中心，鼓励和吸引社会各项服务主体进入社区，有效整合各类老年服务。可将照料中心、老年食堂等单功能场所进行空间上的整合：人流量大、服务需求大的咨询台、老年食堂等设立在一楼大厅;低楼层设立活动室、老年教育讲堂等，将需要静养的看护室设立在高楼层，保证各类资源整合时不会相互干扰，实现空间利用上的“最优原则”。这些设施的分配包含了综合咨询、床位护理、医疗保健、健康教育、生活援助等多种类型的服务，保证老人在上下楼之间就能够享受到医、养、护服务，而无需在多个服务机构间奔波辗转。另外，在各项服务开展的同时，社区应当扮演好“监管者”的角色。面对参与各项服务的主体，社区应当建立系统的服务反馈与评价体系，实现对各主体的考核，及时剔除能力不足、服务质量低下的机构企业，以确保社区老人享受到更为专业的服务。

3.形成多元主体参与的社区养老服务格局。一是社区应当充分发掘周边可利用的照护服務资源，推动更多主体参与到社区养老服务中。老年服务相关的社会组织可以定期走进社区，为老人提供社会救助、健康咨询、文体娱乐等方面服务，缓解社区活动开展人力不足的压力。二是老年服务企业通常具备更专业的服务设备与人员，鼓励物业服务企业、家政公司等商业机构参与到配餐、家政、居住环境改造等服务中，可有效提高老人照护质量。社区养老服务中心的老年服务机构也可以派医生、护理人员定期走进老人家中，为老人提供病情诊断、用药指导、护理保健等服务，保证老人的健康状况可监测、可预判、可控制。三是社区建立时间银行的服务评定与奖励机制，鼓励社区中的妇女、大学生和身体健康的老年人为失能老人提供日常的服务，如为老人打扫家务、为老人代购生活用品、陪老人聊天等，方便失能老人生活的同时，也能缓解老人的孤独感。年轻人可用服务的时间换取相应的物质奖励，年长者也可以用此来换取未来对自身的服务。

（作者单位：沈阳师范大学管理学院）

责任编辑：宋 爽