赵玉领

（自然资源部国土整治中心/自然资源部农用地质量与监控重点实验室，北京 100035）

引言

党的十九大报告提出确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。在粮食安全方面，习近平总书记指出，我国有十三亿人口，保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松。在耕地保护方面，习近平总书记指出，耕地是粮食生产的命根子，必须站在历史和全局高度，坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，红线包括数量，也包括质量。保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产的出、供得上。这就要求我们守住耕地红线，把高标准农田建设好[1，2]。

为贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）精神，改进耕地占补平衡管理，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过“算大账”的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）提出，跨省域补充耕地资金的收取标准是根据占用耕地面积、地类和产能来确定。本文以此为背景，根据自然资源部公布的耕地数量、地类、质量等别数据，对2009～2017年耕地资源变化情况进行统计分析。

1 数据来源

耕地面积和地类等数据来源于自然资源部门户网站提供的土地调查成果数据，具体数据以省为单位进行统计，时间跨度为2009年至2016年。耕地质量等别数据来自《国土资源部关于发布全国耕地质量等别调查与评定主要成果的公告》（2014年第30号）和《国土资源部关于发布2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果的公告》（2017年第42号），具体数据以省为单位进行统计，时间跨度为2010（部分省数据为2009年或2011年，因此耕地数量与耕地质量变化数据不完全一致）至2016年。同时，从2018年5月发布的《中国土地矿产海洋资源统计公报（2017年）》中获取了2017年全国耕地面积、耕地增加与减少面积、耕地质量等相关数据。其他相关数据来自2001～2008年国土资源公报。

2 数据整理与分析

2.1 耕地数量及空间布局变化情况

2009年末，全国耕地面积为203077万亩，2017年末为202294万亩。2009～2017年，全国耕地面积净减少783万亩，平均每年净减少约98万亩（见图1）。2001年末，全国耕地面积为191424万亩，2008年末为182574万亩，净减少8850万亩，年均净减少1264万亩，耕地快速减少的势头得到有效遏制[3-11]。

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，全国分为西北、西南、青藏、东北、晋豫、湘鄂皖赣、京津冀鲁、苏浙沪、闽粤琼等九个土地利用区。从空间分布区域来看，2010～2016年，西北区、闽粤琼区、青藏区3个片区耕地面积为净增加，其中西北区自2013～2016年连续4年耕地面积呈现净增加趋势；苏浙沪区、晋豫区、湘鄂皖赣区、东北区、京津冀鲁区、西南区6个片区耕地面积为净减少，其中西南区耕地面积净减少规模逐年增加（表1）。

2.2 耕地地类及空间布局变化情况

从耕地地类的变化情况来看，2010～2016年，全国水田、水浇地面积净增加533.8万亩，旱地净减少1228.9万亩。其中，2010～2012年水田、水浇地净减少447.1万亩，旱地净增加108.4万亩；2013～2016年水田、水浇地净增加980.9万亩，旱地净减少1337.3万亩。呈现出水田、水浇地面积净增加，旱地净减少的转变趋势[3-11]（图2）。

从空间分布区域来看（表 2），2010～2016年，东北区、西北区、京津冀鲁区、青藏区4个片区水田、水浇地面积为净增加，旱地面积为净减少；闽粤琼区、苏浙沪区、湘鄂皖赣区3个片区水田、水浇地面积为净减少，旱地面积为净增加；晋豫区、西南区2个片区水田、水浇地、旱地面积均为净减少。

图1 2009～2017年全国耕地面积净增减变化情况

表1 2010～2016年区域耕地面积净增减变化情况

表2 2010～2016年各区域分地类耕地面积净增减变化情况

图2 2010～2016年全国分地类耕地面积净增减变化情况

图3 2016年度全国优高中低耕地面积和产能占比

图4 2010～2016年全国优高中低耕地面积和产能占比变化

2.3 耕地质量及空间布局变化情况

根据2016年度耕地质量等别年度更新评价结果，将全国耕地按照 1～4 等、5～8 等、9～12 等、13～15等划分为优等地、高等地、中等地和低等地。其中，优等地面积为5859.1万亩，占全国耕地评定面积的2.91%，产能占全国耕地总产能的6.22%；高等地面积为53729.3万亩，占全国的26.63%，产能占全国的40.21%；中等地面积为106335.0万亩，占全国的52.71%，产能占全国的46.91%；低等地面积为35814.7万亩，占全国的17.75%，产能占全国的6.66%[12，13]（图3）。

与原国土资源部发布的基于第二次全国土地调查成果形成的耕地质量等别年度更新评价结果相比，2010～2016年，全国优等耕地面积增加80.1万亩，占新增耕地总面积的15.15%，新增产能107.91万吨，占新增总产能的31.41%；高等耕地面积增加176.5万亩，占新增耕地总面积的33.38%，新增产能161.45万吨，占新增总产能的46.99%；低等耕地面积增加272.1万亩，占新增耕地总面积的51.47%，新增产能74.22万吨，占新增总产能的21.60%。高等耕地面积减少240.18万亩，占减少耕地总面积的17.17%，损失产能194.35万吨，占损失总产能的25.93%；中等耕地面积减少904.0万亩，占减少耕地总面积的64.63%，损失产能529.88万吨，占损失总产能的70.68%；低等耕地面积减少254.4万亩，占减少耕地总面积的18.19%，损失产能25.44万吨，占损失总产能的3.39%（图4）。

从空间分布变化情况来看，西北区、青藏区等耕地面积和产能有所增加，这些区域在标准耕作制度上属于一年一熟，生态环境也相对较为脆弱；苏浙沪、湘鄂皖赣、晋豫区、京津冀鲁、西南区等耕地面积和产能有所减少，这些区域在标准耕作制度上属于一年三熟或一年两熟区（表3）。

从粮食主产区分布来看，有12个粮食主产省区在耕地面积和产能净减少的区域，只有内蒙古1个粮食主产区在面积和产能净增加区域。

表3 2010～2016年各区域耕地面积和产能净增减变化情况单位：万亩，万吨

3 结论与讨论

3.1 结论

一是耕地数量年均净减少的规模明显降低，耕地快速减少的势头得到有效遏制。二是水田和水浇地面积呈现净增加，2013年以来趋势较为明显。三是耕地面积、耕地产能增加的重心向标准种植制度一年一熟区、粮食非主产区倾斜。

3.2 讨论

3.2.1 一是从光、温、水、土等资源匹配程度，综合生态评价体系，强化青藏区、西北区等新增耕地的适宜性评价，合理确定这些区域新增耕地的规模；二是从可持续利用的角度，强化对新增耕地实际利用、投入产出等情况进行监测与评价，掌握新开垦耕地可持续利用的可行性、可操作性、科学性，避免新开垦耕地出现撂荒、无法耕种等现象。

3.2.2 一是从灌溉水源、排水条件、水资源平衡等方面，加强对新增加水田、水浇地的适宜性评价，严格把控旱地改为水田、水浇地的准入门槛；二是持续对新增水田与水浇地的实际利用、投入产出等情况进行监测与评价，确保新增水田、水浇地的长久使用、可持续利用，避免各地新改造后的水田无法耕种，或者投入水平较高，达不到群众作为水田使用的意愿。

3.2.3 按照习近平总书记关于“现有耕地面积必须保持基本稳定。耕地红线既包括数量，也包括质量。保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做”的要求，一是保持现有耕地面积、耕地质量、空间布局基本稳定，合理控制一年三熟、一年两熟区的耕地在空间位置上向一年一熟区、生态脆弱区转移的规模，避免现有粮食主产区向非主产区转移的倾向；二是我国优高等耕地还不到全国耕地总面积的30%，但粮食生产能力占全国的46%，这些光温水土等自然资源匹配相对较好的优高等耕地被占一亩就少一亩，很难补充出质量相当的耕地。因此，要严格控制优高等耕地减少规模，切实像对待大熊猫一样对待优高等耕地。