谭磊

摘要：对于社会资本方投资PPP项目来说，如何才能顺利推动，完成政府方要求的投融资、建设、运营等职责，实现自身的利益诉求，无论是央企、国企还是民营企业而言都是难点痛点，其中项目融资又是项目成败的关键点和必要条件，因此，在拓展PPP项目前，社会资本方应落实PPP项目融资需要哪些条件应认真分析。

Abstract： For the social capital side to invest in PPP projects， how can it be smoothly promoted， complete the investment and financing， construction， operation and other responsibilities required by the government side， and realize its own interests， whether it is central enterprises， state-owned enterprises or private enterprises are difficult. Among them， project financing is the key point and necessary condition for the success or failure of the project. Therefore， before expanding a PPP project， the social capital party should carefully analyze what conditions are needed to implement PPP project financing.

關键词：PPP项目;公益类;还款来源;分析

Key words： PPP project;public welfare;repayment source;analysis

中图分类号：F285                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）05-0111-02

0  引言

简单来说，PPP项目融资落实主要依靠两点，一是PPP项目合规性，包括PPP流程的合规性、建设项目自身的合规性以及主体的合规性等方面，项目合规性是项目顺利推动的前提、融资落实前提，也是社会资本方利益实现的主要保障。二是PPP项目的还款来源，涉及到政府付费和政府可行性缺口补助项目，还款来源主要是社会资本方、PPP项目公司在履行项目合同项下义务，通过政府方的绩效考核后政府财政部门或实施机构付给项目公司的可用性付费和运维付费。公益类PPP项目的还款来源是否可靠主要依靠政府财力和政府信用，了解政府、了解地方成了社会资本方必须要做的功课，具体影响政府付费类PPP项目融资的条件包括以下几个方面。

1  政府财政信息

1.1 财政收入情况

如果PPP项目是政府付费或可行性缺口补助项目，政府财力是项目投资的主要参考依据，也是项目进入运营期的回款来源，至关重要。这里需要关注政府财力是政府可以使用的财力，主要包括一般性预算收入、转移支付中的一般性转移支付收入、上级返还收入、政府性基金收入和国有资本经营性收入，一般不包括专项转移支付，因为专项转移支付涉及到项目专款专用，政府无法随意支配用于偿还政府债务。一般性预算收入是判断政府财力最重要指标，因为该部分收入主要为税收收入，税收收入是政府财力的最基础部分，也是稳定性最高的收入，其他如非税收入、政府性基金收入稳定性较差，没有稳定增长的基础。大部分金融机构也将一般性预算收入作为PPP项目融资的准入标准。例如某银行，原则上政府一般性预算收入要达到15亿元以上。小部分银行将政府可用财力作为标准，例如另一家国有大行原则上要求一般性预算收入+一般性转移支付收入+上级返还收入+政府性基金收入和国有资本经营性收入不低于40亿元。正常情况下，县级政府一般预算收入应达到15亿元以上才能符合大多数国有银行准入标准。为融资工作顺利推动，社会资本方来应对政府付费类PPP项目的投资应对制定财政收入方面的准入标准，例如区县级项目政府的一般预算收入不低于15亿元。

社会资本方应捋顺的一个逻辑关系是因为PPP项目的还款来源明确才能顺利融资，而不是因为金融机构给项目融资才去投资PPP项目，最重要的是通过明确的还款来源来实现自身的权益。

建议社会资本方投资的政府付费类PPP项目政府层级越高越好，因为层级越高的政府可调动的资金资源越多，收入来源更有保障。另一个原因在于如果社会资本方在进行PPP融资方面无法提供额外增信，尤其是一些央企、大型国企，那就更应该对政府财政收入和政府层级进行谨慎筛选，因为一旦政府财力较弱，信用较差，金融机构在社会资本方不出具增信措施前提下融资很难实现，项目建设无法顺利完成，项目建设前期资本金投入形成的是不完全资产，而不是可用性资产，社会资本方和PPP项目公司也不可能获得政府付费，社会资本方自身的权益就无法保障和实现。

1.2 支出情况

社会资本方在做PPP项目前一定要了解政府一般性预算支出情况和已经进入执行阶段和实质采购阶段的PPP项目每年总的支出额度。

政府每年PPP付费支出的额度不能超过年一般性预算支出的10%，尤其是2019年财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》要求政府付费类项目不能超过财政支出的5%，否则不能新增政府付费类项目。因此，纯政府付费PPP支出和政府支出增长率就成了关键因素。因为相关财政支出数据均为公开数据，社会资本方应在现有数据基础上，根据前五年增长率的均值合理测算一般性预算支出增长率和项目合作期的政府预算支出额。

已经进入执行阶段和实质采购阶段的PPP项目每年总的支出总额应合并计算，合并数不能超过每年一般性预算支出的10%。如果是地级市市本级项目，市本级和全市的PPP项目每年总的付费支出均不应超过每年一般性预算支出的10%。如果是区县级项目，需调查该区县上级政府的PPP支出额度，如果上级财政PPP支出规模过大，本区县的PPP项目开展可能会受到上级财政支出空间的影响而暂停。

另外需要关注的是如果政府一般性预算支出规模大幅度高于一般性预算收入，则当地财政对上级转移支付的依赖度较大，财政支出的稳定性较差，社会资本方应将这一因素进行充分考虑。

1.3 债务情况

目前国家严控地方政府债务，地方政府开展PPP项目会增加政府支出规模，增加的支出很可能会间接引起政府债务规模的增长。政府债务过高，需要偿还的刚性支出越多，每年可用于PPP还款支出的规模就越小，对社会资本方来说偿付风险就越高，因此投资政府付费类PPP项目尤其要关注政府债务情况。债务率、负债率和偿债率是作为政府债务规模大小的主要参考依据，一般来说，债务率（政府当年债务余额/政府当年可用财力）不应超过80%;负债率（政府当年债务余额/GDP）不应超过30%;偿债率（政府当年债务还本付息额/政府可用财力）不应超過100%。对于政府付费类PPP项目，如果相应的三个债务比率超标，对于社会资本方和PPP项目公司来说还款来源的可靠性将大幅度下降，融资金融机构很可能会要求社会资本方提供增信。对于无法对PPP项目融资提供增信的社会资本方，在投资政府付费类PPP项目前更应该对当地政府债务情况认真调查，避免出现银行要求担保增信才能融资审批，而无法提供增信条件从而导致融资无法落实的情况。

政府收入、支出和负债情况按政府信息公开要求当地政府或财政局网站上近几年财政收支预决算数据应有公开信息可查，如果没有相关信息则当地政府运作的规范性和透明度较低，社会资本方更需进一步调查了解，一般来讲公开的数据是要接受社会各方面监督的，相应的真实性和可靠性较高。

2  政府信用情况

政府信用情况包括两方面，一方面是政府有偿付能力，社会资本方可以从调查了解到的政府财政信息来获取，另一方面是政府有偿付信用。调查政府信用情况主要是了解政府及相关平台公司履约情况和信誉口碑，例如政府建设项目是否根据合同约定按时、足额付款;有无拖欠公务员工资情况以及该政府是否在失信被执行人名单等信息。政府和平台公司履约情况越好则信用度越高，按期向项目公司支付费用的可靠性越高，反之则越差。了解政府信用情况的渠道包括可以通过当地政府平台公司发行相关证券获得公开的履约信息;通过法院网站查询;通过当地的银行了解政府信用情况，因为当地银行与政府及平台公司合作时间长，信息的了解比社会资本方更充分，就项目融资来说，如果当地银行积极介入，则证明银行认可当地政府信用。如果当地银行有更多的增信要求则说明银行对政府的支付能力或信用有一定的质疑，在项目前期调研与银行沟通落实融资条件中出现这种情况则需要谨慎对待。

社会资本方应该思考一个问题，如果政府连直接投资的项目以及公务员工资都可以拖欠，进入项目运营期的付款能否保证、如何保证？

3  经济发展情况

除了以上政府收入、支出和负债情况和信用情况外，当地经济发展情况也是投资方与金融机构持续关注的指标，如GDP总量、GDP增长率、经济产业结构、总人口数、人口增长率、招商引资情况以及居民人均收入情况等方面，因为这些信息涉及到当地经济发展现状、政府财源的稳定性和经济增长潜力。人口规模越大，居民收入越高，则消费需求、消费潜力越大，通过消费所产生的税收就越多。当地招商情况好，很多企业来当地设立公司进行生产经营、雇佣工人，也可以提高当地群众的收入和政府的税收。如果一个地方GDP增长缓慢，人口流出态势明显，政府财政收入增长就不会有稳定的基础，在财政支出刚性的前提下，政府每年实际用于支付PPP项目的资金就会越少，社会资本方和项目公司的权益就会成为空中楼阁。

因此，社会资本方在营销PPP项目前，尤其是拓展政府付费类项目，一定要提前了解以上三方面信息，尽可能避免信息了解的不充分性而影响自身利益的实现。

4  结束语

社会资本方在投资PPP项目的关注重点是在建设期获得高额的建设工程利润，并不看重运营期的投资回报，在营销PPP项目阶段主要是获取项目、投标、中标以及签署PPP合同、施工合同等工作，对于PPP项目的合规性、还款来源是否稳定、明确并不重视，但项目公司成立后，是否能够提供项目融资合规性和还款来源是金融机构最为看重的两方面，合规性是融资落实的前提，还款来源是根本，尤其是还款来源的不明确不能让金融机构有足够的信心为项目提供融资，这就是造成PPP项目融资难的根本原因。融资无法落实，工程建设就无法顺利进行，也就没有工程产值和工程利润，更会影响企业和政府的合作。这两年大规模投资PPP项目的各类园林、环保公司资金链极度紧张进而影响企业正常运营，这里的经验教训社会资本方必须重视起来。PPP项目是一项长期投资，回报时间长，社会资本方更应该对项目的还款来源认真调查、分析做出理性判断，不能为了短期利益而影响企业长远发展的基础。

参考文献：

[1]胡恒松，等著.PPP项目可融资性评价研究与应用[M].经济管理出版社，2018，10.

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[3]张继峰著.PPP项目融金术：融资结构、模式与工具[M].法律出版社，2017.

[4]李祥朋.浅析PPP项目中的财务风险管控[J].商讯，2019（34）：20-21.