崔文华

摘要：农村宅基地“三权分置”改革是解决三农问题、实施乡村振兴战略的内在要求。当前，宅基地“三权分置”改革面临农村集体经济组织作为土地所有权人的权利行使不充分、农户对宅基地及农房的财产权益体现不明显等问题。通过落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权来推动改革，以实现宅基地的高效利用。

关键词：宅基地 三权分置 宅基地农户资格权

中图分类号：D922.32  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）04-0066-02

宅基地制度改革是实施乡村振兴战略的内在要求。2018年，中央一号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。2018年6月，山东省选取17个县市区开展农村宅基地“三权分置”改革试点，淄博市沂源县是试点区县之一。经过一年的试点改革，结合各地的经验，梳理出目前农村宅基地“三权分置”改革面临的问题，并提出相应的改革建议。

一、面临的问题

在农村宅基地“三权分置”改革过程中，农村集体经济组织作为土地所有权人，权利行使不充分，特别是在收益权与处分权方面主动作为少，又加之宅基地的财产功能不足，也给改革带来不小的难度。

（一）农村集体经济组织作为土地所有权人权利行使不充分

所有权的完整权能包括占有、使用、收益、处分，处分权能是其核心权能。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”但《土地管理法》同时规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”因此，在宅基地的报批过程中，农村集体经济组织作为宅基地的所有权人应当具有何种权利没有明确规定，实践中集体经济组织作为所有权人的地位往往流于形式。在宅基地的规划、审批、不符合或违法用地用途的处理、多占宅基地的收回及有偿使用、宅基地的流转等方面，农村集体经济组織怠于行使作为所有权主体的权利，特别是收益权和处分权，从而使集体经济组织作为权利主体的地位没有充分体现出来，没有主动行使权利，在宅基地管理过程中存在缺位现象。比如存在私下流转、随意改变宅基地使用用途、宅基地闲置浪费严重等现象。当前，农村集体经济组织作为宅基地的所有权人在推进宅基地“三权分置”改革中应发挥主体作用，充分发挥主观能动性，在法律授权范围内创造性地推进宅基地“三权分置”改革，特别是积极主动行使收益权、管理权和处分权。

（二）农户对宅基地及农房的财产权益体现不明显

《中华人民共和国物权法》和《土地管理法》中关于宅基地使用权的规定，如权利主体限于集体经济组织成员，一户一宅，无偿取得，宅基地属于集体所有，不能转让、买卖、出租和抵押，使宅基地权能不完备，主要是居住属性、保障功能，财产属性不足。即便允许在试点地区宅基地使用权可以抵押，但对于抵押物处置的范围仍不能突破法律的限制。法律规定严格限定了只有本集体经济组织成员才能成为宅基地使用权的权利主体，因此，中国人民银行等部门规定，在宅基地和农房作为抵押物的情况下，在抵押权的行使过程中，变卖拍卖的抵押农房，其受让人的范围原则上应是法律限定的人员范围。这也直接导致了农房作为抵押物抵押权实现的困难，从而金融机构对开展这项工作没有积极性，试点工作难以开展下去，宅基地及农房的财产属性仍然难以实现。

二、改革的对策

2018年中央一号文件提出推进宅基地“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019年中央一号文件明确要求稳慎推进农村宅基地制度改革。这都为宅基地“三权分置”改革指明了具体方向。

（一）落实宅基地集体所有权

落实农村宅基地集体所有权，就是使农民集体作为所有权人，发挥主观能动性，主动行使应有权利，充分保护农民利益，丰富扩充农民集体对宅基地的处分权，保障农民集体的宅基地收益权。

1.扩充宅基地所有权人的处分权

《中华人民共和国民法总则》规定，农村集体经济组织依法取得法人资格。集体经济组织作为独立享有民事权利承担民事义务的民事主体，在符合土地利用整体规划的条件下，集体经济组织可以自主进行宅基地的分配管理，丰富扩充农民集体对宅基地的处分权。通过增加集体经济组织对宅基地的规划、分配权，增强农村经济组织主动管理的积极性，细化对多占宅基地收回权或有尝使用权，对违法改变宅基地用途、长期闲置的宅基地行使管理权和收回权，明确资格权的确认条件及程序，及时调整村庄规划和宅基地分配，切实增强村集体的管理权、处分权，以更好保障农村宅基地的规范使用。农村集体经济组织在行使管理权、处分权的过程中，要切实增强民主管理、民主决策能力，涉及农民重大利益的宅基地的分配、调整、使用、调整等，要保障农民的知情权、参与权、决策权、监督权。

2.增加农民集体的宅基地收益权

农民集体作为宅基地的所有权人，要通过多种方式充分发挥宅基地的效用，增加集体收益。新修订的《土地管理法》允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地，农村集体组织可以通过建立宅基地自愿有偿退出机制获取收益。农民集体也可以通过自行开发或者吸收社会资本联合开发的形式获取收益。在此过程中注意维护农民利益和村集体利益，明确收益的使用和分配。在开发管理过程中注意环境的保护和当地的环境的承载力，本着既开发又保护的原则。

（二）保障农户宅基地资格权

农户宅基地资格权，是农村集体组织成员，通过家庭户的确认，以户为单位获得农村宅基地的资格权利。资格权的权利主体是农户，户生则有，户销则无。

1.坚持宅基地的保障功能，实现“户有所居”

明确农村宅基地“家庭户”认定标准，宅基地使用权划定，确定农村宅基地的住户均无偿占用面积，保证“户有所居”，对超标超占的宅基地采用有偿使用制度，收取宅基地超标使用费。

2.拓宽资格权的实现形式

对符合规划、合法取得的农民房屋，由政府主管部门核发宅基地资格权证和房屋产权证。赋予宅基地使用权抵押权能，在将房屋抵押时可以同时将宅基地使用权抵押，以实现房地一体。丰富和扩展“户有所居”的保障形式。实践中针对一些地方由于可利用的农村建设用地紧张等原因，部分农户无法获批宅基地的情形，不再局限于传统的“一户一宅”，而是通过多种形式来保障农村集体经济组织成员的居住权。如淄博市沂源县实施“户有所居”的多种安置方式，有的采用大社区模式进行集中安置，有的采用向镇驻地集中安置，有的采用合村并居模式进行安置，有的通过统一建设的农村社区进行安置。

（三）适度放活宅基地使用权

中央提出通过改革适度放活宅基地使用权，这就需要探索多渠道、市场化的宅基地使用权实现途径。

1.扩大宅基地使用权的流转主体

现行《土地管理法》规定农村宅基地只限于在本村集体组织内部流转;这一规定影响了农民对房屋财产所有权的行使，也使农房的价值得不到很好的體现。因此，有的试点地方在改革实践中，把农村宅基地的流转范围做了扩大解释，在严格禁止城里人到农村购买宅基地和建楼堂会所的前提下，流转的主体扩大到同一乡镇或同一县域内的农村集体成员，明确受让方应是农村集体成员①。还有的将宅基地使用权转化成集体经营性建设用地使用权，从而突破了法律关于受让人的身份限制，受让人在一定年限（一般不超过70年）内享有集体经营性建设用地使用权，同时一次性缴纳土地使用权受让金②。此种做法实际上就是变相的土地租赁，这种办法也适用于继承人不属于农民集体成员或已拥有宅基地或超过法定面积的情况。

2.探索社会主体与农户共享宅基地使用权

由社会资本参与土地整治等“三权分置”的项目实施，用于土地开发整理、土地整治，拓展乡村振兴资金投入渠道。比如淄博市沂源县采取“公司+专业公司+合作社+农户”模式，发展农产品加工、电商及艺术文化旅游，实现集约发展、规模效应。再比如四川泸县采用由农户提供宅基地使用权，社会资本参与的宅基地利用，农户和社会主体共同享有宅基地使用权，以实现共建、共享、共同管理。③这种形式一般都规定一定的使用期限，合作期满，农户的宅基地使用权又恢复到完整状态。但在农民和社会主体共享的宅基地使用权开发利用中，要严格把控宅基地利用的目的以及农民集体和农民个体经济利益的平衡。

3.盘活利用闲置宅基地

因地制宜统筹村庄空间发展，加快推行“多规合一”，实施乡镇土地利用规划调整与修改，合理优化城乡建设用地布局，有效整合利用农村闲散土地资源，通过产权转让、土地入股、转换入市等方式，盘活宅基地使用权，优化农村居民点布局和生产、生活、生态空间，实现宅基地的高效利用。集体经济组织和农户可以通过自主、联营、合作开发等多种方式，将闲散土地用于乡村民宿、旅游、健康养老等产业发展项目，助推乡村振兴战略实施和美丽乡村建设。

注释：

①《大理市农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》第7条第5款。

②《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第16条;《湄潭县综合类集体建设用地分割登记入市工作方案》（湄党办发[2017]76号）。

③《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发的指导意见（试行）》第2条。

责任编辑：杨国栋