（天津大学，天津 300350）

严格来讲，“高等教育改革模式”这个概念是借鉴 “经济改革模式”而来的。经济改革模式是研究一个国家或地区经济改革道路或经济转型的重要概念。所谓经济改革的 “中国模式就是与中国国情相适应的，以建立社会主义市场经济为目标的，以实现中国经济和社会现代化和中华民族的伟大复兴为宗旨的经济转型或经济发展模式”[1]。相对于经济学领域，高等教育学界对高等教育改革模式的研究较为薄弱。有学者认为，高等教育改革模式是不同历史时期、不同国家和地区高等教育改革的分类和模式化，以及对其上升到理论高度进行的一般性概括。[2]从时间断层面而言，高等教育改革模式主要是指高等教育改革的任务、动力、方式等要素的综合实践框架，实质是改什么、谁来改、怎么改。当然，高等教育改革不同于经济改革，二者毕竟是性质完全不同的社会改革领域。对高等教育改革模式进行研究，要体现高等教育改革的独特性，遵循高等教育改革的内在逻辑。同时，回顾中国高等教育改革的历程，总结高等教育改革模式变革的实践逻辑，关注高等教育改革模式在实践过程中的新问题、新矛盾，对推动新时期高等教育健康发展具有重要意义。

一、高等教育改革模式的演变及其实践内涵

高等教育从来就不是一个完全独立的存在。近代以来，我国高等教育始终与救亡图存、实现现代化、科教强国、创新驱动战略，以及实现中华民族伟大复兴的具体实践密切联系在一起。从系统论的视角看，高等教育与一个国家或地区的经济、政治、文化、科技、生态等存在交融和共生关系。从经济领域而言，中国地域广阔、区域发展不平衡、改革环境不确定等因素，塑造了一以贯之而又灵活多样的渐进式经济改革模式。其显著特点是，体制内与体制外改革并行推进，从局部入手推动经济体制的整体转换，以政府为主导的多元主体协同、强制性改革与诱致性改革相统一。[3]高等教育改革是经济社会发展的支撑力量，是社会整体变革的一部分。在适应经济社会发展需求，以及实现国家整体改革与发展目标的过程中，高等教育改革形成了较为稳定的改革秩序和改革样态。因此，高等教育改革模式在很大程度上带有经济改革模式的 “烙印”。一方面，高等教育改革就是为适应和满足经济体制改革以及经济社会发展对高素质人才的需求；另一方面，高等教育改革有意或无意地借鉴甚至是移植了经济领域的改革模式和做法。当然，这种移植和借鉴也不是没有限度的，而且这种限度在实践中也是最难以把控和权衡的。高等教育改革始终处于这种 “模式移植”与 “自主性建构”的张力平衡之中。

以政府与高校的关系为考察视角，改革开放以来高等教育改革模式的变迁大致分为三个阶段。第一个阶段 （1978—1992年）是通过改革实现政府对高等教育 “放权”的过程。高等教育改革虽然发端于高校对办学自主权的诉求，但本质上是政府对高校放权改革的进程，政府的改革意志占绝对主导地位。高等教育放权改革最早从招生和就业制度改革启动，包括高校后勤社会化改革、教学内容和教学管理改革、办学体制改革、发展民办高等教育，等等。这实际上都遵循了放权改革的逻辑，旨在调动地方政府和高校的办学积极性。第二阶段 （1993—2012年）是市场经济背景下通过高等教育改革实现 “均权”的过程。以1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》为标志，高等教育系统化改革思路逐渐形成。尤其是十四届三中全会明确建立中国特色社会主义市场经济以来，以高校和市场为主导的高等教育改革模式逐渐凸显，社会或市场机制开始向高等教育领域渗透，高校办学主体地位和办学积极性明显增强。但由于传统的计划体制的 “惯性”，这一时期的高等教育改革同时带有较为明显的 “双重体制”特征，[4]即在高等教育管理方式上既有行政体制机制发挥作用，又有市场体制机制发挥作用，集权与分权并行、复杂互动。第三个阶段（2013—2019年）是深化改革背景下通过高等教育改革实现 “衡权”的过程。这一时期，高等教育大众化深度推进，2013年十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，社会发展基本矛盾转换，高等教育发展进入全面深化改革和综合推进阶段。一方面，中央或地方政府通过顶层设计、评估、法律、专项拨款等手段，极大地强化了政府的宏观规制和改革能力，与此同时省级政府统筹区域高等教育发展能力显著增强；另一方面，通过 “放管服”改革、大学章程建设、大学治理体系建设、产学研合作机制建设等，高校自主发展的自主性空前高涨，高等教育开始出现多主体分权协作、协同发力的改革诉求。[5]当然，当前高等教育改革也呈现出极其复杂的景象，政府对高等教育改革呈现明显的 “积极行政”特征，政策频出和项目化管理强化了高校对政府的依赖关系，[6]过于频繁的评估以及重点建设政策的功利化取向加剧了人们对高等教育改革过程中公平公正问题的担忧。

从具体的实践内涵而言，改革开放以来高等教育改革模式的演变主要包括三个方面。一是改革主体的变迁。在改革开放初期，改革主体比较单一，高等教育改革主要依赖政府尤其是中央政府对高等教育改革的社会动员机制。随着社会转型以及市场经济的发展，高等教育改革主体逐渐多元化。一方面，高等教育区域化发展呈现复杂的样态，高等教育改革不仅需要地方政府的支持或参与，还要有行业企业及其所表征的人才市场的深度介入；另一方面，高校内部改革主体也呈现出日趋复杂的结构性样态，改革不仅仅是行政机构或行政权力推动下的被动行为，教师与学生成为不可或缺的改革主体。新时期，高等教育改革强化治理体系和治理能力建设，社会组织以及第三方专业组织开始成为高等教育改革的重要推动者。二是改革主题的变迁。总体上看，高等教育改革主题逐渐从高校 “外部”转向 “内部”，从宏观转向中观和微观。外部或宏观层面的改革主题主要涉及高等教育行政体制改革，以及政府与大学、社会之间关系等方面的改革；内部或中观以及微观层面的改革主题主要涉及高校内部组织结构、教学和科研管理体系、教学内容和课程体系等方面的改革。当前，高等教育体制的“四梁八柱”已经形成，进入了 “全面施工内部装修”阶段。[7]三是改革方式的变迁。概言之，高等教育改革方式具有鲜明的从强制性改革向诱致性改革转型的特征。强制性改革主要是由政府自上及下强力推动的，尤其是在高等教育改革初期，这一特征比较明显。随着市场经济的发展，以及高等教育人才资源市场、生源市场、声誉市场和院校市场的形成，高等教育改革开始具有源于高校或院系基层组织 “以点带面”、上下结合的诱致性改革的特征。

实践中，依据不同时期高等教育改革任务、改革主体以及改革方式的差异，可以将改革开放以来高等教育改革划分为四种模式，即政府主导模式、高校主导模式、社会主导模式、综合协同模式。[8]在改革初期，高等教育改革的首要目标是打破政府一统的高等教育管理体制，赋予高校更多的办学自主权，主要体现在以政府为主导的改革模式。随着市场经济的发展以及高等教育体制改革的深化，高等教育改革的市场模式和高校自主模式逐渐彰显，高校与政府之间的改革关系不再是行政化指令和听命关系。虽然这一时期政府行政权力依然居于强势地位，但不再具体直接干预高校内部改革事务，高等教育改革开始具有鲜明的简约化治理色彩。当前，高等教育改革进入了全面治理时代，旨在推进高等教育治理体系和治理能力现代化，建立多元主体和多元权力协同的治理型改革模式。当然，上述四种模式既有区别，又有联系，既不是前后相继的模式，也不是完全独立运行的模式，而是不同时期由于改革任务、改革主体、改革动力的不同所呈现出来的起主导作用的高等教育改革模式的差异。

二、高等教育改革模式的实现机制

改革开放40多年来，一方面，不同的高等教育改革模式在实践中或交替、或并行、或同时发挥作用，形塑了多样化的高等教育改革样态；另一方面，既有的高等教育体系结构、利益关系、管理体制等因素塑造了独特的高等教育改革模式的实现机制。所谓高等教育改革模式的实现机制是指改革实践中相对模式化的改革推进方式以及高等教育改革的实现形式，是基于不同的改革任务、管理体制，以及多元主体之间关系的改革动力机制。

一是科层化改革机制。归根结底，高等教育改革是学术性改革，改革的目标是为了提升学术或人才生产率，以及为学术生产或人才培养创设良好的制度环境。而科层化改革机制是以 “大学学术组织的科层化”为表征的，具体体现为高等教育改革的组织体系和组织运行的科层化色彩。[9]实践中，高校为达成政府部门或自身设定的发展任务，将目标任务进行数量化和分工细化，再层层分解为基层院系和教师必须执行和完成的指标。同时，为保证各层级任务目标的实现以及学校整体目标任务的完成，高校往往会根据任务性质和目标责任体系，对管理体制、组织结构、资源配置方式、评价标准等方面进行结构性改革或重构。在这种机制下，每一级组织和个人都必须接受评价体系或科层体系的监督和管理，都必须按照目标设定的任务而行动。

科层化改革机制不仅准确概括了高等教育改革的行政化特征，而且也客观描述了高校内部改革的运作逻辑。从高校内部结构体系而言，基层院系是高等教育体系的末端，也是高等教育改革的承重者和执行者。实践中，基于科层化改革的任务是多元的，如高校扩招、重点建设、定期评估，等等。当然，在不同高校，由于学校层面与基层院系之间的关系体制以及路径依赖不同，科层化改革的传导机制的实现形式也有所差异，相应的，改革成效也不尽相同。本质上，科层化改革机制是高等教育行政化惯性在改革实践中的具体体现，是高等教育改革在高等教育科层化体系中的模式化运作。概括起来，科层化改革机制的实践逻辑表现在以下几个方面。第一，确定改革目标。政府或高校依据发展任务，明确改革目标。第二，细化改革任务。首先将改革目标分解为具体改革任务，再分派给各部门、各院系。第三，改革评价激励。将改革目标和任务具体化为考核评价标准，并以此动员专门力量、整合改革资源，实施改革行动。

二是项目式改革机制。项目制在高等教育领域最直观的体现就是各级各类的科研项目，是政府对高校科研活动进行资助和管理的重要形式。近年来，项目制在高等教育领域呈泛化现象，如 “985工程”、“211工程”、“双一流”建设、平台建设、人才计划、专业建设、精品课程、新工科建设，等等，从宏观到微观不一而足。项目制之所以具有如此广泛的影响力和渗透性，就是因为项目制与常规化的制度安排相比，不仅仅是各级政府自上而下的资源分配机制，更是自上而下进行工作部署、任务实施的工作机制，[10]高等教育改革甚至演变成政府项目 “发包”，高校以及基层院校竞相 “抓包”的过程。一方面，政府通过竞争机制以及激励政策配置高等教育资源，“诱导”高校达成政府项目设定的目标；另一方面，高校通过竞争获取政府所掌握的资源或权利，同时，由于这些资源或权利太过重要，以至于项目制从一种资源再分配手段演变成为一种重要的控制性工具。

本质上来说，项目制是政府与高校之间的互动和博弈机制，通过资源非均衡配置诱发高校之间差异化发展。因此，与常规制度安排相比，项目制及其资源获得具有很大的不确定性。为使这种不确定性更加具有可预期性和稳定性，高校往往会自发进行组织模式、组织行为、组织制度等方面的变革，甚至引发高校以及基层院系非常规化的组织动员行为。同时，为应对上级部门定期或不定期的项目评估，避免因绩效不佳而被追责乃至被淘汰出局，组织的常态制度便围绕政策项目实施过程而被重新塑造，从而导致现有秩序被频繁地打乱、颠覆与重建。[11]实践中，基于项目制的改革可能产生两种结果导向：一种是高校改革与政府项目旨向目标一致，高校可以通过项目制达成自身的改革目标；另一种是高校改革与政府项目旨向目标相异，或政府目标没有转化为高校目标，改革仅仅是过场性的、工具性的，或仅仅为争项目、迎评价而进行改革。

三是试点式改革机制。从政策层面而言，试点式改革与项目式改革密切相关，或者说改革试点本身就是政府或高校层面的改革项目，但二者在改革目标和内容上又不完全一致。前者以制约高等教育或高校发展的关键问题为切入点，在区域、高校以及更为具体的高等教育活动领域，以试点先行的方式，为更大范围的改革积累经验；后者则是为了完成某个项目任务以及为保障任务落实，而不得不或强制性进行的改革，改革是任务实现的方式或途径。从我国改革发展的历程来看，改革试点最先是从经济领域开始的，随着我国高等教育体制改革的深入以及市场经济的发展，高等教育改革的区域性、校本性逐渐凸显，政府整体推进或行政主导的改革模式可能因为准备不足或难度较大而导致失败或中途夭折，因此，试点先行就成为政府或高校推进改革的主要形式。改革试点的使命就在于先行先试，选择若干 “试点”首先获得突破，待取得成功经验后再予以推广，以规避较大改革风险或制度摩擦成本。从20世纪80年代开始，根据不同时期高等教育改革发展任务，从宏观改革到微观改革，从单项改革到综合改革，高等教育改革试点呈现 “遍地开花”的态势。

从实践来看，改革试点大致可以分为政府主导的改革和高校主导的改革。政府主导的改革试点是自上而下的制度创新模式，由政府通过政策、法律保障或利益牵引的方式推进试点改革。由于政府是制度创新的主角，所以政府一旦下定决心，必定能在较短时间内启动改革进程，试点学校也由于有政府政策的强力支持而在很大程度上减少改革的阻力与风险。高校主导的改革试点以高校 “自我约束、自我发展”为目标诉求，避免了政府行政推行的强制性，具有较为明显的高校自主性、自为性改革特征。[12]从理想状态而言，二者在目标取向上是一致的，归根结底高校是试点改革的执行主体，任何改革目标只有落实到学校层面才有可能实现，政府主导的试点改革目标只有转化为高校自身的改革目标，高等教育改革才会由 “要我改革”向 “我要改革”的动力机制转变。

总体而言，上述三种高等教育改革的实现机制，其核心都是通过行政或政策驱动简政放权，同时有限度地引入社会参与或市场竞争机制，行政逻辑与市场逻辑相结合，以一种或明或暗的方式引导高校改革的行为取向。这不仅是传统的高等教育行政体制的 “惯性”使然，也是由经济社会转型以及市场经济发展的社会发展背景所决定的。20世纪80年代以来，高等教育改革具有鲜明的事件性、任务性、区域性等特点，同时又具有高度的资源依赖性、目标模糊以及非完全市场竞争的特点，因此，纯粹的行政或市场机制并不适合高等教育改革，实践中必须根据高等教育发展的具体环境，决定具体的改革任务和重心。科层式改革机制通过层层分解工作任务的方式推动改革，辅以层层考核以及资源分配激励等措施，本质上是自上而下的任务推动型改革机制。项目制改革机制是通过行政逻辑与市场逻辑的联合介入，解除“计划体制”下政府对高等教育改革的强制性干预和控制，同时为高校发展注入办学资源，释放政策空间。试点式改革机制既可以是政府主导自上而下的改革推动模式，也可以是高校在政府默许或政策允许范围内以点带面的改革模式，是具有中国特色的改革模式创新。这三种改革实现机制的实施背景、实施主体和任务要求各有侧重，但相互补充、相互支撑，共同构成中国高等教育改革模式实践的基本动力。

三、高等教育改革模式的实践困境

从理想状态而言，高等教育改革具有双重功能，即推动经济社会发展的功能及促进高等教育高质量发展的功能。或者说，高等教育改革嵌在经济社会发展与高等教育发展之间，通过高等教育改革可以实现经济社会发展与高等教育高质量发展。十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，新时代经济发展进入新常态，经济社会发展对高等教育高质量发展的要求更加突出，高等教育进入了全面治理的新时代。在此背景下，高等教育改革呈现一些新趋势，同时也呈现一些新矛盾。其一，高等教育改革区域化与行政化的矛盾。新时期，地方统筹发展的积极性得到充分发挥，高校特色化发展、区域化发展成为新时期政府与高校关系变革的基本制度环境。与此同时，高等教育发展中的矛盾也不容乐观，如高等教育还不能完全适应区域经济发展的要求，高等教育特色发展仍然受到行政化改革的制约；高等教育结构不合理、区域发展不平衡，高等教育发展的同质化问题还比较突出。其二，高等教育改革由外及内与内外协同不力的矛盾。当前，高等教育宏观管理体制框架基本形成，政策、信息、财政、评估等管理手段日臻完善，但高校内部治理体系及其实现机制改革相对滞后，学术创新活力不足，人才培养的社会适应性不强，改革很难直达高校主体性领域或基层改革领域。其三，高等教育改革主体多元化与协同治理不畅的矛盾。利益主体和利益诉求多元化是高等教育发展的基本生态环境，高等教育改革越来越需要多元主体的参与和支持。与此同时，多元主体之间的责权利还很不明晰，参与意愿与参与机制之间、利益诉求与实现机制之间还缺乏制度的保障。

可见，高等教育正处于深刻变革之中，仍然需要从各方面、各层面理顺关系，明晰角色定位。或者说，高等教育治理体系还很不健全，高等教育改革多元主体之间的协同治理机制建设仍然在路上，也因此高等教育改革模式及其实践机制仍然面临着诸多挑战。

第一，高等教育改革的悬浮化。当前，高等教育改革领域存在着一种值得关注的问题或态势，就是高等教育改革的悬浮化倾向。具体而言，政府或行政推进的高等教育改革可以概括为悬浮型改革，也就是行政组织或行政权力推动的改革悬浮于高等教育本体性改革之上。改革不能扎根于高等教育的基层领域，缺乏改革的现实感，不能直指高等教育的核心。这种态势当然是由于行政场域的逻辑所致。实践中，高等教育改革存在着两个场域，即行政场域以及与行政场域相对应的 “元场域”。[13]所谓元场域是高等教育教学科研活动场域，也即高等教育改革的主体性场域。当然，这并不是说行政场域本身不需要改革，但改革不能仅仅停留于行政场域层面，因为归根结底行政场域是为元场域服务的，高等教育改革只有转化为教学科研领域的改革才具有实际意义。中国高等教育系统元场域极度依赖行政场域，这是不争的事实。且不说行政场域对学术场域的直接控制和管理以及行政逻辑在资源配置、结构变革、改革议题设定等方面的支配性作用，单就元场域本身而言，也是高度科层化和自我封闭的系统，学术逻辑和市场逻辑往往被屏蔽在外。当然，随着高等教育改革向纵深推进，元场域的改革趋势需要行政场域改革的支持，但这种支持旨在为元场域的改革提供制度支持，而不是对教学及科研微观领域的改革 “指手画脚”或简单行政命令。实践中，很多行政层面推动的改革，都很难传递到元场域，貌似无懈可击的行政设计又很难在主体性场域实现有效联动，或仅仅是政策话语或行政话语的空转，缺乏对高等教育核心问题的指涉和具体关联。

第二，高等教育改革的内卷化。“内卷化”是多个社会科学领域皆使用的概念，是指 “当达到某种形态之后，既没有办法稳定也没有办法进入新的形态，反而在内部变得越来越复杂的状态”[14]。内卷化理论与当前我国高等教育改革领域的很多现象高度契合。高等教育改革的内卷化，是指改革模式、改革机制运行不畅或改革成效难以转化的现象，具体表现为改革成本大于改革绩效以及有改革无成效的低水平改革。归纳起来，高等教育改革内卷化有两个致因：一是在政府推进高等教育改革的过程中，地方政府或高校为改而改，或仅仅是为了争项目、争资源而改，改革并没有转化为改革主体的自觉行为；二是在政府通过资源配置引导改革的过程中，大部分资源并未进入高校教学科研领域，而在改革过程中耗费。实践中，高等教育改革的内卷化突出表现为组织机构的内卷化，高校以及院系层面设置了大量专职改革机构，并且这些机构的职能是向外的，如迎接评审、争取项目等，而不是改革实践的推进机构，进而导致改革机构扩张，改革成本剧增。本质而言，高校是底部沉重的组织，科研教学活动都是在基层学科或院系进行的，任何自上而下的改革只有落实到学科或院系层面才有意义。实际上，高等教育改革往往是 “上有政策，下有对策”，政府或高校层面改革的 “轰轰烈烈”与院系或教师层面的 “冷冷清清”形成鲜明反差。与此同时，种类繁多的改革专项的申报申请、落实执行、考核评价过程伴随着利益和资源的分配或再分配。但由于缺乏清晰的改革目标的规约，不仅导致既有资源的浪费和虚耗，而且造成高校内部组织的分利结构和寻租空间。

第三，高等教育改革的去规律化。从本质或规律的视角而言，高等教育改革是通过自上及下的政策或行政权力推动机制，与源于基层的学术权力的落实机制相结合的过程，同时高等教育改革应内含着清晰的改革理念、改革目标和改革规则。作为推动高等教育发展的重要途径，高等教育改革一方面应体现国家对高等教育发展的意志和方向，另一方面应符合高等教育的办学规律以及高校作为自治性组织的学术性逻辑。或者说，高等教育改革实践是行政性和学术性的统一，既要体现顶层设计的规划性和执行效率，又要体现改革过程的灵活性和探索性。高等教育改革的去规律化是指高等教育改革片面强调行政干预与行政效果，忽视甚至违背教育规律和学术性逻辑；每一届政府都强调根据经济社会发展的需要进行高等教育改革，但改革很少顾及高等教育自身的内在逻辑，由于改革本体论的缺失，“改革的逻辑”往往压倒 “教育的逻辑”。[15]实践中，高等教育改革的去规律化主要体现在三个方面：一是高等教育基层组织奉行获利主义，所谓改革只是获利的手段，热衷于做改革表面文章，缺乏明晰的改革方向和目标；二是改革实践中的形式主义，高等教育改革为改而改，为因应上级压力而改，缺乏改革长效机制和实践探索意识；三是行政部门在改革过程中官僚主义、管理主义，热衷于下通知、下文件，只求表面政绩，不讲实际成效，只求轰轰烈烈，不问可持续发展。

四、高等教育改革模式的创新旨向

中共中央、国务院印发的 《中国教育现代化2035》指出，“将改革作为推进教育现代化的根本动力，深化教育领域综合改革，增强系统性、整体性、协同性，破除不合时宜的体制机制弊端”，“更加注重运用法治思维和法治方式推动教育改革发展”，“统筹教育与经济各领域发展，推动教育供给侧结构性改革”。我们认为，选择什么样的高等教育改革模式，是由高等教育改革的制度和文化环境、经济社会发展需求，以及既往的改革模式传承所决定的。当前，我国高等教育发展进入新阶段，高等教育改革进入攻坚期和深水区，改革模式的选择不是推倒重来，另起炉灶，而是在继承以往改革实践经验的基础上，结合新时期高等教育发展任务，重构高等教育改革模式的实践框架。

其一，高等教育改革的法治化。全面深化改革与全面依法治教犹如 “车之两轮”“鸟之两翼”。高等教育改革是一项系统工程，不仅表现在高等教育系统本身的复杂性，而且表现在高等教育与经济社会发展的高度关联性，高等教育改革业已成为影响国家战略实现以及社会领域公平公正的公共性问题。这既凸显了法治对高等教育改革的重要性，也体现了高等教育改革必须有赖于法治保障。所谓高等教育改革的法治化是相对高等教育改革的 “人治”或高等教育改革的随意性、情景性而言的；用法治思维、法治方法推进改革，既要维护高等教育发展的公平正义，又要激发高等教育的办学活力。当前，高等教育改革面临一系列矛盾和挑战，只有按照法定程序稳妥推进改革，才不至于产生大的波折以及因时起意的改革失误。因此，高等教育改革必须健全民主决策和监督程序，保障相关利益群体的知情权和参与权，建立重大改革失误的责任追责和法律问责机制。[16]同时，高等教育改革涉及固有权利格局以及多元权力主体之间关系的重新规制和调整。依法推进高等教育改革，关键是要建立不同利益主体之间的规约机制，依法设定各方权利义务关系，确保权力在法治预设的轨道上运行。实践中，只有建立了高等教育改革的良性运行机制，才能保障高等教育改革权力合法有序运行，才能真正提高高等教育改革的法治化水平。

其二，高等教育改革的综合化。综合化改革是相对于局部性改革、要素性改革、定点性改革而言的，不是独辟蹊径、推倒重来式的改革，而是新时期高等教育改革的范式转换、系统性调试。长期以来，高等教育改革是因应式、存量式改革，目标是消除高等教育发展过程中的关键制约因素，不少改革本身就属于探索性的、碎片化的，缺乏系统设计和统一规划，因此难免出现 “头痛医头、脚痛医脚”的改革行为，往往在解决既有问题的同时也制造了需要改革的新问题。当前，高等教育改革进入攻坚期，很难再依赖 “打补丁”式改革或先易后难的节奏推进改革进程，新时期高等教育改革越来越凸显出高等教育系统内外部相关主体及要素之间的高度关联性。一方面，很多高等教育改革所遭遇到的难题不是纯而又纯的高等教育领域自身的问题，而是根源于外部社会、政府、市场等多方面因素的牵绊和制约，高等教育综合改革就是要从根本上改变高等教育的自弹自唱模式，强化高等教育侧与外部相关主体的同向发力、协同推进；[17]另一方面，无论是人才培养模式改革、创新型人才培养，还是学科建设、一流本科建设等，都不再是单纯依赖项目式改革、要素性改革所能充分奏效的，综合化改革的意义就在于统筹推进重点改革与协同改革、要素改革与系统改革之间的关系。

其三，高等教育改革的治理化。长期以来，高等教育改革路径主要是自上而下的，或者是由政府主导的改革模式，高校尤其是基层院系和教师被动执行、自主性不足，或仅仅是在政策激励和政府压力下的改革行为，这可以概括为政府对高等教育改革的 “管理模式”。实践中，政府和高校层面的改革充满 “热度”，基层院系和教师层面改革毫无 “热情”，这就是这种高等教育改革的管理模式的具体表征。实际上，高等教育事业在新公共治理范式下已成为利益相关者事业，“高等教育系统中行动者的类型日趋多元化，而不同类型行动者之间的关系也更加复杂；国家更多发挥着指导作用而不是决定作用，它与公民社会中其他类型的行动者之间共同治理，而不是位于社会之上”[18]。因此，高等教育改革必须走出政府主导的 “管理模式”，建构多元主体协同的 “治理模式”。一方面，高等教育改革的主体是多元的，不同主体既是改革的参与者，也是改革的推动者，不可能依循单向的改革信息传递和压力线性传导路径，而要建立在多元主体共享、共治、协商基础上的协同机制。这不仅表现在宏观层面政府、高校、社会之间的协同，而且表现在高校内部行政部门、基层院系以及教师、学生等多元主体之间的协同。另一方面，高等教育改革的治理化实际上也是以改革权力或改革机制的多元化为前提的，具体体现在行政权力、学术权力、市场权力及其相互之间的耦合机制，改革过程不是行政权力 （机制）对学术权力 （机制）、市场权力 （机制）的僭越或支配，而是不同改革权力及其运行机制之间的协作和平衡。

总之，在改革开放40年来的高等教育改革实践中，不同改革模式主导或联合塑造了不同时期或不同领域的高等教育改革进程。当前，虽然一些行之有效的改革机制已经成为推进高等教育改革的重要 “抓手”，但其消极效应或局限性也是显而易见的。高等教育改革的法治化、综合化、治理化等 “三化”改革机制的构建，不是对既有改革模式的简单替代，而是对既有改革机制的模式再造。从这个意义上而言，高等教育改革模式是一个历时性范畴，不同历史时期，高等教育改革环境、使命不同，改革主体、机制、方式也不尽相同；同时，高等教育改革模式也是一个共时性范畴，不仅是中国特色改革模式的有机组成部分，也是新时期高等教育发展的内在逻辑要求。