钟 宏

（北海仲裁委员会，广西 北海 536100）

一、选题背景及目的意义

越南做为中国一衣带水的邻邦、东亚儒家文化圈的一员，在历史上深受中国文化熏陶，与中国有着相似的法律文化传统。进入现代文明社会后，同为社会主义国家，中越两国分别以社会主义法系为蓝本构筑本国的法律制度。其中，越南商事仲裁法律制度先进的设计理念不乏值得中国学习和借鉴的地方，吸收越南商事仲裁管理机制的先进理念，为中国商事仲裁改革发展提供有益的借鉴具有十分重要意义。因此，本文尝试以《越南社会主义共和国商事仲裁法》（以下简称《越南商事仲裁法》）对商事仲裁管理机制为参照蓝本，探讨中国商事仲裁机构改革问题，以期对仲裁改革发展有所裨益。

二、中越两国商事仲裁机构管理机制比较

（一）越南商事仲裁的行政管理归属司法部

越南商事仲裁法规定，政府对仲裁进行统一管理，司法部是仲裁行政管理部门，还规定了具体的管理内容①参见越南商事仲裁法第十五条，即国家对仲裁的管理。。中国仲裁法只规定仲裁机构的登记机关，没有规定仲裁机构的行政管理机关及具体管理内容。

（二）越南商事仲裁的非营利性

越南商事仲裁法规定，仲裁中心运营不以盈利为目的②参见越南商事仲裁法第二十七条，即仲裁中心的法人资格和机构第2项。。商事仲裁机构是公益性、非盈利性机构，这在中国是众所周知的事情，但中国仲裁法却没有明文规定。

（三）越南商事仲裁机构管理机制采取比中国更加开放的态度

1.商事仲裁中心的设立由仲裁员创始

在设立商事仲裁中心的条件上，越南商事仲裁法规定,由至少5名符合仲裁员条件标准的越南籍仲裁员作为创始人员进行申请，经司法部部长批准获得设立许可证可成立仲裁中心③参见越南商事仲裁法第二十四条，即设立仲裁中心的条件和程序第1项。。但是，中国的商事仲裁机构是由市级人民政府组织有关部门和商会组建①参见中国仲裁法第十条第二款。，这种组建方式非常保守,笔者认为，限制了中国商事仲裁的发展。

2.商事仲裁中心及其分支机构的设置无地域上的限制

越南商事仲裁法规定，仲裁中心可在国内外设立分支机构和代表处②参见越南商事仲裁法第二十七条：仲裁中心的法人资格和机构第3款。，并没有地域上的限制。中国仲裁法规定，设区的市才可以设立仲裁委员会，明显有地域上的限制。同时，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的中办发（2018）76号文件《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见的通知》（以下简称《两办意见》）的规定，仲裁委员会在其所在辖区外的地方设立分支机构的，要经其本机构所在地和设立地的市级政府同意③参见中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见的通知》（中办发〔2018〕76号）第3-4页。。这一规定对仲裁机构异地设立分支机构管控更加严格，地域上的限制更加明显。

3.开放国内仲裁市场

越南商事仲裁法在第十二章专门规定了驻越南的外国仲裁组织和活动，明确外国仲裁组织在越南开展仲裁活动的权利和义务，对外国仲裁组织到越南设立分支机构和代表处从事商事仲裁活动持开放态度。中国对外国商事仲裁机构“请进来”相对保守，根据2019年国务院印发的国发（2019）15号文件《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，允许外国仲裁机构到中国境内设立业务机构开展仲裁活动，但仅限于在上海贸易试验区临港新片区设立，且设立手续较为繁琐。

综上，越南商事仲裁法对商事仲裁管理持开放态度，也使得仲裁作为一种纠纷解决方式在越南获得了更多当事人的选择与信赖，这对越南的商事仲裁进一步与国际接轨，服务越南经济快速健康发展，加速越南经济融入全球体系具有重要意义。笔者从越南司法部官方网站了解到，截至2018年12月31日，越南国内商事仲裁机构已有22家。

三、中国商事仲裁机构管理机制改革面临的问题

（一）商事仲裁机构管理机制“五花八门”

笔者走访了重庆、广州、深圳、成都、厦门、石家庄、大同、秦皇岛、海南、绵阳、湛江、南宁、柳州、桂林、河池、百色、玉林、钦州等全国多家商事仲裁机构，发现中国商事仲裁机构现有管理体制“五花八门”，有参公事业单位、全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位、国有企业、社团组织、其他机构7种管理模式。国务院原法制办于2017年对全国250多家仲裁机构的情况进行调研，属于事业单位的187家，占81%[1]143。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》实施后，有的商事仲裁机构并入司法局，成为司法局下属事业单位，仲裁委员会主任由市政府有关领导兼任，或者由司法局领导兼任。在仲裁收费问题上，绝大多数商事仲裁机构的财务没有独立，仲裁收费不是经营性收费，而是行政事业性收费，进入同级政府财政收入管理体系，实行收支两条线的管理[2]。仲裁机构的服务功能被异化为管理功能，同时自我类比法院，导致“诉讼化”问题突出，以致济南仲裁委员会在其宣传用语中提出“仲裁不是二法院”！这个宣传用语充满了中国特色的“幽默感”，这种浓厚的行政化色彩现象存在，既违背了中国仲裁法的立法初衷，也与国际商事仲裁的发展格格不入，已成为阻碍中国商事仲裁发展的瓶颈因素。

（二）商事仲裁未能发挥应有的作用

据中国司法部统计，截至2018年底，全国共设立255家仲裁委，共有仲裁从业人员6万多名，自中国仲裁法1994年颁布实施以来，累计审理各类民商事案件260万件，标的额4万多亿元，2018年度中国仲裁机构共审理案件54万件，案件标的额近7000亿元④司法部官网《仲裁已成为解决民商事纠纷主渠道之一》公布的数据。。成绩看上去好像很喜人，但将这一数字与全国人民法院受理的一审民商事案件相比，全国仲裁机构累计26年来受理的民商事案件不足全国人民法院一年时间的受理案件量。仅仅以2018年全国仲裁机构受理案件量与全国人民法院受理2800万案件相比①参见2019年3月12日，十三届全国人大二次会议最高人民法院院长周强作的《最高人民法院工作报告》。，仲裁机构受理案件量只占到2%左右。从这个数据可以看出，中国商事仲裁机构受理案件远远低于人民法院受理案件量，市场主体和人民群众化解矛盾纠纷过度倚重诉讼途径，这种畸形“诉讼化”的矛盾纠纷解决模式，给司法资源的有限性带来了灾难性的影响，不利于市场经济的健康发展。

（三）商事仲裁法规定与现行纲领性指导文件规定存在冲突

中国仲裁法规定，仲裁没有级别管辖和地域管辖②参见中国仲裁法第六条第二款。，仲裁委员会不按行政区域层层设立，仲裁委员会的设立登记部门是省、自治区、直辖市的司法行政部门③参见中国仲裁法第十条。。从立法原则来讲，仲裁委员会的分支机构或者派出机构的设立登记也应该由仲裁委员会的设立登记部门或者该设立登记部门的下级部门办理，但《两办意见》却规定在本机构辖区外设立分支机构或者派出机构的，要经其本机构所在地和设立地的市级政府同意④中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见的通知》（中办发〔2018〕76号）第4页。，把仲裁机构的分支机构或者派出机构的设立登记权归本仲裁机构所在地和设立地的市级政府。这一纲领性指导文件与现行仲裁法存在冲突，不利于仲裁发展。

综上，中国商事仲裁制度从仲裁法的颁布开始,取得了阶段性的进步和发展,但远没有达到应有的高度和作用，行政化、官方化、诉讼化色彩仍然比较浓厚，作为纲领性指导文件的《两办意见》与仲裁法存在冲突，使得仲裁发展陷入自围的篱笆之中。

四、中国商事仲裁机构管理机制改革的目标及现实的需要

中国司法部于2019年提出了新时代仲裁事业改革发展的目标，即要求到2022年，根据中国国情进一步健全与大国地位相符、适应国际化发展的多层次仲裁工作体系；进一步完善对仲裁行政指导和行业自律相结合的管理体制机制；仲裁案件的快速结案率、调解率和自动履行率显著提升；不断增强中国仲裁“品牌”的国际影响力、话语权；显著提高市场主体和人民群众选择仲裁解决纠纷的首选率,使仲裁成为民商事纠纷解决的重要手段；全面建立“党委领导、政府组建、机构独立、行业自律、司法监督、社会监督”的仲裁工作新格局，仲裁法律制度成为社会主义市场经济的重要保障制度⑤参见司法部官网《司法部明确新时代仲裁事业改革发展目标2022年全球性区域性中国仲裁品牌基本树立》。。

随着新一轮对外开放发展战略的推进和“一带一路”的深化，“走出去”的中国企业也越来越多，而带有公权力的司法管辖是一国主权的象征，带有明确的“国界”限制，在民商事领域无法实行跨国管辖，难以维护在海外运营的中资企业的合法权益。而仲裁实行无级别无地域管辖，没有浓厚的“国界”限制，仲裁裁决可在《纽约公约》成员国得到承认和执行。因此，建立起符合中国国情、充满活力的仲裁管理机制，释放中国商事仲裁发展活力，推动中国商事仲裁与国际接轨，服务和保障中国社会主义市场经济健康发展和新一轮的对外开放发展战略，维护“走出去”的中资企业合法权益，已成为促使中国商事仲裁机构必须进行管理机制改革的客观现实需要。

五、越南商事仲裁管理模式给中国商事仲裁机构管理机制改革的启示

对于中国商事仲裁机构管理模式改革如何去“行政化”，国内许多学者已经进行了很多研究。笔者从事商事仲裁实务多年，赞成商事仲裁机构管理机制改革应当是正本清源，回归仲裁私法自治本位，坚持仲裁机构的非官方性[1]154。此外，笔者也认为推进商事仲裁机构管理机制改革应多学习借鉴国外对商事仲裁机构的管理经验，考察国外商事仲裁管理制度，明确中国商事仲裁机构的属性和定位，放开对商事仲裁的管理，建立更加开放的商事仲裁管理机制，才是仲裁作为社会公共法律服务的应有之意。

（一）明确商事仲裁机构自身定位

笔者认为，商事仲裁不应该是带有“公权力”的准司法行为，而应当是当事人“私权利”的让渡，市场主体和人民群众之所以选择仲裁,是基于对仲裁制度和仲裁公信力的信赖和认同，从而自愿接受仲裁作为第三方做出对双方均具有法律约束力的裁决。商事仲裁机构属性应定位为民法中公益性的非营利法人，这类法人既可以享受国家对公益性法人的支持和优惠，又可以摆脱传统事业单位受到的行政管制和编制限制[1]153。因此，仲裁是市场主体和人民群众自主选择非公权力介入的民间纠纷解决方式的法律行为，是私法自治在纠纷解决领域的具体体现[3]。

（二）坚持仲裁公益性与非营利性

《两办意见》对仲裁的公益性、非营利性属性作了如下规定：“仲裁委员会是政府依据仲裁法组织有关部门和商会组建，为解决合同纠纷和其他财产权益纠纷提供公益性服务的非营利法人。”①中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见的通知》（中办发〔2018〕76号）第5页。上述关于仲裁的公益性、非营利性属性的定论，要求商事仲裁机构应当以实现“社会效益”而非“经济效益”作为机构发展的优先目标。对于商事仲裁机构而言，公益性意味着其提供的仲裁服务是针对不特定的社会公众;非营利性则强调商事仲裁机构资产独立，任何人不得将其作为追逐利润的工具，机构所得收入只能用于商事仲裁事业发展，任何人不能因此享有利润分配权。值得注意的是，“非营利法人”并不是说商事仲裁机构不可以“盈利”，恰恰相反，商事仲裁机构在明确自身的非营利法人定位，就是要据此制定合理的非营利法人治理结构和适合其发展的管理机制，通过合法取得收入积累法人财产，才能实现可持续发展。

（三）脱离行政化管理体制

笔者认为，商事仲裁机构应彻底脱离现有行政化管理体制，成为拥有独立的资产、自收自支、在司法行政部门登记设立的非营利组织。同时，笔者认为商事仲裁机构的独立性和非官方性，并不意味着其完全不受国家机关和社会监督。对商事仲裁“独立性”的保障，在于任何机关或部门，都可以通过法治方式进行监督，使商事仲裁机构成为“党委领导、政府组建、机构独立、行业自律、司法监督、社会监督”的机构。

（四）建立开放的商事仲裁机构管理模式

笔者认为，仲裁作为化解社会矛盾纠纷的公共法律服务，是为市场主体和人民群众解决矛盾纠纷而提供公益性的社会公共服务的，应当是“开放式”的，而不应当是“封闭式”的。我们应该学习借鉴越南“开放式”的商事仲裁管理模式，仲裁主管部门应当放开对仲裁的管理方式，鼓励和支持仲裁机构之间通过提升公信力与提高服务品质开展良性竞争，最终由市场主体和人民群众进行选择。开放国内仲裁市场，鼓励国内外仲裁机构在中国境内设立仲裁分支机构开展仲裁活动，为地方政府排除矛盾纠纷隐患，完善多元化纠纷解决机制，服务经济社会健康发展。地方政府应该在《两办意见》指导下，完善政府部门权利清单，将异地仲裁机构设立分支机构纳入政府权利清单服务范围，为异地仲裁机构到本地设立分支机构提供支持和便利条件，摒弃在仲裁领域形成的“地方保护主义”，营造平等、透明的法治化营商环境。

（五）北海仲裁的管理机制改革符合新时代的要求

作为沿海开放城市和广西改革前沿的北海，早在《两办意见》出台前，北海市委市政府就已经谋划推进仲裁管理机制改革。依据《广西壮族自治区人民政府关于进一步加强仲裁工作的意见》②参见《广西壮族自治区人民政府关于进一步加强仲裁工作的意见》（桂政发〔2016〕7号）。，于2017年11月23日在广西率先推出了仲裁管理机制改革方案。改革方案非常明确，北海仲裁委员会/北海国际仲裁院不再是任何机关的下属事业单位，而是在坚持仲裁非营利性与公益性基础上，将北海仲裁委员会依法改革成为自收自支、独立核算、非营利性、依法纳税的公益性法定机构，专门为商事争议解决提供公益性服务的非营利性法人。改制后的北海仲裁委员会实行集体领导制度，通过制定《章程》和各项规章制度进行自主管理，《章程》报请市政府备案同意，实现了管理、人事、财务、薪酬、运营等制度的自主管理，机构的运行和业务的发展接受市委、市政府的领导和司法、审计等部门的指导和监督①参见《北海市人民政府办公室关于印发北海仲裁委员会体制改革工作实施方案》（北政办〔2017〕200号）。。明确将仲裁机构合法收入，属于仲裁机构本身，任何人不得享受利润分配权，仲裁机构合法收入支出部分仅限于五项支出，即仲裁事业发展支出、仲裁员依法获得报酬支出、仲裁机构工作人员薪酬待遇支出、公益事业支出、依法纳税形成的支出，这种改革模式符合《两办意见》对仲裁是公益性与非营利性的要求精神，也契合了《两办意见》规定的仲裁机构是“党委领导、政府组建、机构独立、行业自律、司法监督、社会监督”的模式。因此，北海仲裁委员会的管理机制改革符合新时代的要求。

六、结语

随着中国市场经济和新一轮的对外开放发展战略的快速发展，已经很明显地看到党和国家对中国商事仲裁制度建设完善的高度重视。笔者认为基于商事仲裁机构的公益性、非营利性、独立性及非官方性，中国商事仲裁机构的管理机制对标国际是商事仲裁发展的必然选择，也是商事仲裁发展的内在规律和要求。在经济全球化和中国全面推进对外开放的趋势下，中国商事仲裁已经不可避免地成为国际化发展的一部分。历史无数次证明，制度上的故步自封只能导致落后，从而抬高自身发展成本。因此，中国商事仲裁的制度建设和未来发展，推进商事仲裁管理机制改革是必然选择。随着“一带一路”倡议的不断发展，以及中国经济发展水平的不断提高和制度建设的不断完善，当前是中国发展商事仲裁制度、营造中国商事仲裁良好形象的一个重要机遇，我们应该抢抓发展机遇，推进商事仲裁机构管理机制改革，优化商事仲裁管理结构，开放国内商事仲裁市场，融入国际竞争，在通过与越南等“一带一路”沿线国家的交往中，立足本国实际，去陈纳新，学习借鉴国外商事仲裁制度，在借鉴中完善、不断推进中国商事仲裁制度的改革和发展，以先进开放的商事仲裁管理机制更好地服务于中国市场经济和新一轮的对外开放发展战略，为中国在新一轮的对外开放和重大发展战略中充分维护中国国家利益提供有力的制度保障。