上海市总工会基层工作部课题组

新形势下，劳务派遣工、项目外包工群体不断发展壮大，已成为企业职工队伍的重要组成部分，这一群体的权益维护将直接影响到企业的长远发展与社会的和谐稳定。然而，由于历史和理念上的原因，工会组织尚不能有效覆盖劳务派遣工、项目外包工等劳动者群体。2019年4月-11月，上海市总工会基层工作部课题组围绕新时代上海市劳务派遣工、项目外包工（以下统称“劳务工”）建会入会及工会工作情况，深入部分中央国有企业及上海市大型国有企业，与工会干部和劳务工代表进行座谈交流，并开展问卷调查，共发放和回收有效问卷800份。

本次调研覆盖了制造业、建筑业和服务业等上海重要支柱产业，主要集中在以下8家中央国有企业及上海市大型国有企业：中船上海船舶工业有限公司（中船上海）、上海国际港务集团（上港集团）、中交第三航务工程局有限公司（三航局）、上海建工集团（建工集团）、中国建筑第八工程局有限公司（中建八局）、上海农商银行（农商行）、中国电信上海公司（上海电信）和国家电网上海电力公司（上海电力）。这些企业是本次劳务工调研的主要单位；同时，为深入了解劳务工建会入会的不同方面，也调研了部分派遣单位和项目承包单位。

本次调研中所指的劳务工，是指劳动关系不在用工单位但在用工单位劳动的劳务派遣工和项目外包工这两类劳动者。其中，劳务派遣工是有以下特点的劳动者：与派遣单位签订形成劳动关系的劳动合同，派遣单位和用工单位形成关于这些劳动者的租赁关系，受《劳动合同法》管辖；由派遣单位派遣到用工单位从事劳动，由用工单位根据其规章制度进行直接管理；从派遣单位获取工资等劳动报酬，但纳入用工单位的工资总额统计；根据有关法律和租赁合同，用工单位向派遣单位支付职工劳动租赁费用，分摊支付派遣单位发放的部分福利保障费用。项目外包工是有以下特点的劳动者：与项目承包单位签订形成非劳动关系的项目承包（分）合同（或事实合同），受《合同法》管辖；由承包人直接管理，用工单位（即发包人）不直接进行管理；承包人在用工单位支付的外包费用中向从事劳务外包工作的劳动者支付劳动报酬和福利保障费用。

一、上海劳务工群体的基本状况

（一）劳务工的规模

根据国家、上海市对从业人员的统计和有关调查数据，目前上海劳务工的人数在940万左右，其中派遣工约140万人，外包工约800万人，派遣工比2013年《劳务派遣暂行规定》出台前下降了20%左右，原来的派遣工有较大一部分转变成了外包工或向其他非正规就业分流。

（二）劳务工的年龄和性别结构

本次调研对象中，上海劳务工的平均年龄为37岁，略低于上海市职工的平均年龄（39岁），不同企业劳务工的平均年龄略有差异。从性别上看，男性劳务工占86%。

（三）劳务工的户籍和来源地

目前，上海派遣工中持有上海市户籍或居住证的比例不到10%，外包工中的这一比例更低；大多数劳务工是长三角地区省份的非城市户籍居民。同时，调研发现，在不同企业，劳务工的来源有明显不同的集中地区，这主要是受企业在相关地区进行劳务工招工时形成的浓厚地缘性和人缘性因素影响。

（四）劳务工的受教育程度和技术等级

上海劳务工群体的知识技能呈现出“高中学历多、高等学历少、技能人才少”的特点。在上海市范围内，外来劳务工的平均受教育年限为11.8年；其中，高中及以上学历占近60%，高于全国平均水平30.4个百分点。但同时，目前上海劳务工的技术等级比较低，具有初级或以上技术等级的技术工人人数比较少，比例也比较低。例如，上港集团近八成派遣工没有技术等级；农商行派遣工基本没有技术等级。外包工的平均学历和技术等级则更低。由此可见，目前上海劳务工主要从事非技术或技术水平低的工作。

（五）劳务工从事的工种

根据2013年出台的《劳务派遣暂行规定》，派遣工是补充用工形式，主要从事临时性、辅助性、替代性的工作。①目前外包工使用范围尚未有明确法律限定。目前，上海的劳务工主要集中在劳动强度高、辅助性、替代性或重复性较高的工作岗位。同时，在一些有特殊性质（如军工）的外包项目中，外包工无法执行统一的管理标准和专业技术培训与考核，导致外包工专业性不足。总体上看，派遣工从事的工种技术要求略高于外包工。例如，本次调研中，上港集团的派遣工主要从事非船员的辅助性、替代性工作（占44.7%），其中值班工程师占14%。再如，上海电信的外包工包括嵌入型（电信营业、话务、测量等工作）和合作型（装修维护等工作）两类，前者技能要求略高，外包工比重也较低（占7.8%），后者外包工比重较高（占62.6%）。

（六）劳务工的职业稳定性

目前，上海劳务工的工作流动性较大，流动性的差别不在于派遣工或外包工的差异，主要体现在不同企业或行业上。调研发现，在职时间较短的（如建工集团和中船上海）派遣工的平均在职时间为3-12个月；在职时间较长的（如上港集团）派遣工的平均在职时间为37个月。

（七）劳务工的收入水平

根据国家统计局统计和本次调研得到的数据分析，目前上海劳务工的年平均收入在 6-7万元，月平均收入在5500元左右，其中包括单位提供的住宿和餐饮补贴，明显超出全国劳务工的平均收入水平。上海劳务工收入以工资性收入为主。

二、上海劳务工群体建会入会概况

自20世纪90年代起，根据全国总工会“哪里有职工，哪里就必须建立工会组织”的工作方针，上海市各级工会就一直在以各种方式吸引劳务工入会。2010年，全国总工会又提出“两个普遍”的要求，①“两个普遍”是指依法推动企业普遍建立工会组织，依法推动企业普遍开展工资集体协商。上海工会进一步加大劳务工建会入会工作力度，并推动工会工作的开展，取得了显著成绩。

（一）劳务工对工会工作的认识

1.对工会服务能力的认识。本次调研的企业中，劳务工对工会提供服务的能力有一定程度的认可，但平均认可度在34%；对工会和企业、工会和政府、工会和社会力量结合更有服务能力的平均认可度分别为33%、23%和11%。可见，劳务工对企业提供服务的感受度较高，这与企业直接管理服务劳务工密切相关。

2.对工会工作的满意程度。本次调研发现，劳务工对工会工作普遍比较满意。如果将工会工作划分为文娱活动、提供福利和维权服务，有两点值得关注。一是劳务工较广泛地认同工会在福利和维权方面的工作。不同用工单位的劳务工对工会工作表示满意的方面不同，但提供福利和维权是获得满意评价较多、获得最不满意评价最少的两个方面。二是劳务工对工会在维权上有相对更多的期盼。调研中发现，劳务工对工会开展文娱活动、提供福利服务的认同覆盖面分别超出劳务工希望工会在这两方面加强工作覆盖面6.6和11.1个百分点；而劳务工对工会维权工作的认同覆盖面低于劳务工希望工会加强维权工作的覆盖面7.4个百分点。由此可见，劳务工认为工会提供文娱活动和福利已经不是主要问题，他们希望工会更多地提供维权服务。

（二）劳务工加入工会的意愿

本次调研的企业中，有加入工会意愿的非会员劳务工的比例在80%以上。但是，用工单位的建会入会工作与这些意愿并不完全对应，部分原因在于劳务工建会入会所在单位的多元化。值得关注的倾向是，更多的劳务工表示愿意在用工单位加入工会，如上港集团非会员劳务工希望在用工单位加入工会的比例达到100%。

同时，非会员劳务工中不愿加入工会的仍然占有一定的比例，如建工集团中不愿意加入工会的非会员劳务工有25%。其不愿加入工会主要有两个方面的因素：一是个人因素。劳务工不愿意加入工会组织的主要原因是工作不稳定，占75%。二是工会因素。劳务工对工会在提供维权、福利和活动等方面感到不满意的占20%。如上海电力的劳务工群体中，认为用工单位工会缺少福利的占42%，认为缺少维权服务的占29%。

（三）劳务工建会入会基本情况

1.劳务工建会入会率。本次调研发现，劳务工建会入会都已经有了一定的发展，但总体上劳务工工会组织不健全，工会组织没有对劳务工群体实现全面覆盖。调研单位派遣工和外包工的入会率分别在15%-100%和60%-96%之间，外包工入会率看上去更高一点，这与调研的样本量相关，统计意义不显著。

2.劳务工建会入会参差不齐。劳务工群体实际建会入会情况参差不齐，派遣工和外包工之间、不同企业劳务工之间的建会入会都存在较大的差别。从调研单位的情况来看，基础较好、条件成熟的中船上海下属4家企业（包括18家下属公司）的派遣工入会率接近100%，外包工入会率约为61%；上海电信外包工的总体入会率达到89%，其嵌入型劳务工（电信和接话业务）入会率达到100%，而合作型劳务工入会率也达87%；而农商行大多数派遣工未加入工会，入会率只有15%。

（四）劳务工建会入会的主要举措

调研发现，上海在劳务工建会入会方面进行了积极探索，取得了宝贵的经验。归纳起来，主要有以下具体做法和举措。

1.探索多种建会模式和入会渠道。中船上海（江南造船、沪东中华造船等）、建工集团与派遣单位、承包单位或项目所在地工会通过联合工会、综合分工会、工会劳务工工委等形式建立联动建会机制，指导下属派遣公司建立工会，旨在提高劳务工建会率和入会率。建工集团等用工单位还把项目承包单位建会入会工作纳入基层工会日常管理范围，以项目化运作、区域化管理、联建式推进等方式，探索以项目为基础的劳务工建会模式；同时，开辟网络、APP等入会渠道，提高了劳务工入会的便利度。

2.将建会作为接受派遣和项目承包的先决条件。用工单位（如中船上海、上港集团、三航局等）探索将派遣单位和项目承包单位建立健全工会组织作为接受派遣和项目承包的准入前置约束条件，为在这些单位的建会入会工作提供基础保障。

3.完善劳务工参与用工单位管理的机制。上港集团以委托管理协议的方式探索劳务工工会工作管理模式。更重要的是，中船上海等用工单位探索劳务工代表在用工单位职代会、工代会及工会组织委员中占一定比例的做法，使劳务工共同参与用工单位管理和工会工作；沪东中华的工会委员会增设了派遣工兼职副主席职位，按会员比例将派遣工会员选为工代会正式代表、职代会列席代表等。

4.完善和细化劳务工工会经费和其他运作制度。根据上海市总工会出台的《关于服务非正规就业、非标准劳动关系和无单独建会工会会员项目经费使用管理办法（试行）》，目前在上海市总工会层面，劳务工工会专项基金包括工会会费、各级工会上交经费、财政划拨的社会福利基金等三个资金来源。在整个劳务工工会经费中，这些来源之间的比例为1：1：1.5，其中工会经费部分可以通过行业和区域渠道向用工单位、派遣单位、承包单位收取。同时，规定了专项基金的最长使用期限，并规定在建立派遣工工会后，以正常途径收取工会经费，不再使用专项基金。此外，为加强透明规范的劳务工工会运作，在有关派遣和承包合同中对劳务工薪酬占比、工会经费缴纳办法等进行了明确约定。三航局、上港集团、上海电信等单位确定了工会经费、会费的收缴比例和管理要求。

5.加强维护劳务工合法权益。中船上海、上港集团、农商行等用工单位实现了劳务工和其他职工在劳动保护、职业发展、劳动表彰等方面工作管理体系的统一，完善了劳务工重大疾病和突发意外事件等帮扶内容和标准，除一些政策刚性限制外，派遣工与正式职工基本实现了同工同酬。这些企业形成了派遣工四大类职业发展通道，包括技能等级提升通道、个人业务能力发展通道、竞聘晋升通道、用工性质转换通道。

三、上海劳务工建会入会工作面临的挑战

本次调研发现，上海在劳务工群体建会入会及工会工作方面，虽然取得了一定的成绩和经验，但是仍然面临着一些问题与挑战。

（一）劳动关系不稳定

根据现行《工会法》，职工劳动关系所在单位是职工建会或加入工会的单位基础，劳动关系在哪里，工会就在哪里。由于当前大量派遣单位和承包单位处于起步阶段或有极大的流动性，大多数并不具有规范健全的企业运作制度，工会建会入会的规范条件更不成熟。根据《劳务派遣暂行规定》对用工单位使用派遣工比例的刚性规定要求，为避免使用派遣工而迅速增加的外包工群体①外包工有两个不同于派遣工的特点，导致了外包工使用的大幅增加：（1）风险的承担不同。劳务外包中，承包人招用劳动者的用工风险与发包人无关；而劳务派遣单位对被派遣劳动者的工作结果不负责任，成败的风险由用工单位承担。（2）资质要求不同。劳务派遣单位必须是严格按照《劳动合同法》《劳务派遣行政许可实施办法》相关规定设立的、获得劳务派遣行政许可的法人实体，而劳务外包中的承包人在法律上一般没有特别的经营资质要求。所在的项目承包单位往往更具有临时性，劳动关系更不稳定。这些都对在劳务工群体中建会入会和开展工会工作造成了极大的困难。

（二）劳动场所分散

劳务工劳动关系所在单位与劳动场所分离，在一般情况下，用工单位与派遣单位、承包单位并没有隶属关系，只能以协议、宣传、动员的形式推动劳务工建会，缺少约束力；即使是同一个派遣单位或承包单位，劳动关系挂靠其中的劳务工分散在不同用工单位和劳动场所，本身就较难集中开展工会工作。这些都对建会入会和开展工会工作带来许多不便。

（三）执行法律法规不到位

《劳动合同法》和《中华全国总工会关于组织劳务派遣工加入工会的规定》（总工发〔2009〕21号）等法律法规对劳务工群体建会入会工作都有相应的规定。然而，在实际中，由于执法力度不够，劳务工群体建会入会的任务依然艰巨，侵犯劳务工群体合法权益的现象不容忽视，相关部门的执法力度有待进一步加强。同时，对于法律法规的实施细则也不够明确，如对劳务工（特别是外包工）建会依附的单位、工会经费和会费的来源与缴纳方法都没有明确的规定。

（四）劳务工工会经费缺乏保障

劳务工劳动关系和工会归属难以确定，导致工会会费缴纳和工会经费上缴下拨渠道不畅通。本次调研的企业探索了与派遣单位和承包单位签订协议解决工会经费收取、上缴和下拨的问题，但一些企业仍然感到如果将所有派遣工纳入工会组织，在经济不景气的时候，还要承担缴纳工会经费等成本，存在较大困难，并出现了一定程度的滞纳劳务工工会经费现象。

（五）劳务工劳动关系所在企业规范性不足

劳务工劳动关系所在的派遣单位和项目承包单位普遍规模较小，企业管理和运行往往不够规范，工会建设处于薄弱环节。例如，承包船舶类项目的外包企业，注册资本大多数不超过50万元，很少有1000万元级的大型综合性外包企业，规范性较差，而外包行业还存在大量挂靠较大外包公司的小微型外包企业，存在多层分包、外包链较长的现象。在经济不景气时，这些企业既难以抵御经营下滑风险，也造成了工会组织难以在这些企业中扎根，更难形成稳定的开展建会入会和工会活动的环境。同时，随着产业环境的变化，小企业的数量将越来越多，尤其需要重点克服规范性不足的瓶颈。

（六）劳务工工会归属感和工会意识薄弱

劳务工与普通职工在对企业和工会的归属感、职业稳定、工种分布、收入福利保障等方面仍存在明显差距，劳务工在维护权益、提升技能、子女就学就业上都有特别的要求。劳务工分散在不同的企业，工作内容、工作环境和利益诉求差别很大。同时，在现行体制下，即便劳务工加入了用工单位工会，用工单位工会对劳务工与合同工仍存在一定程度的区别对待，这使劳务工更难得到有针对性和黏性的精准服务。因此，劳务工还是更多地寻求传统的老乡等社会关系渠道或直接通过法律仲裁等途径解决劳动争议问题，导致其工会意识比较薄弱，对工会持无所谓的态度。这也成为劳务工建会入会的瓶颈之一。

四、推进上海劳务工群体建会入会工作的建议

为推进上海劳务工群体建会入会工作，实现新时期工会工作的突破，针对上述面临的挑战，课题组提出以下建议。

（一）充分利用党政资源推进劳务工建会入会工作

坚持自觉接受党的领导是做好工会工作的根本政治原则和根本政治保证。要积极争取各级党组织把劳务工工会工作摆上重要位置，加强对劳务工工会工作的领导，将推进劳务工建会入会工作纳入党建总体格局，健全党建带工建的领导机制和工作制度；相关党组织定期听取劳务工工会工作汇报，帮助解决劳务工工会工作中遇到的困难和问题；向政府争取更多的资源和手段，切实改善工会工作条件，为工会更好地服务劳务工群体提供必要的物质保障。同时，发挥社区和行业管理部门的协调作用，整合党政、工会和行业主管部门资源，形成政府支持、工会主抓、劳务工参与、社会协同的建会入会工作局面。

（二）加大劳务工建会入会的执法力度

为最大限度地把包括劳务工群体在内的广大职工组织到工会中来，切实维护其合法权益，应在完善《劳动合同法》等相关法律法规关于劳务工建会入会实施细则的基础上，各级政府、劳动行政等有关部门及司法机关要认真履行法律法规赋予的职责，采取有效措施，建立健全劳动保障监察队伍，支持工会扩大劳动保护监督检查网络，不断加大执法力度，最大限度地把劳务工组织到工会中来，更好地表达、维护他们的合法权益，调动、保护和发挥好劳务工的工作积极性。

（三）树立劳务工建会入会的主导模式

为加快劳务工群体的建会入会工作，建议上海市总工会或大型国企工会选择在一批条件成熟的基层工会树立劳务工建会入会的主导模式和目标管理机制，为其他劳务工工会建设提供示范，并推动其逐渐向主导模式靠拢。在劳务工和待业劳务工群体中，加强劳务工混合或专业工会小组、用工单位支持的派遣单位或承包单位工会组织、在劳务工来源地和社区建立工会等劳务工工会组建模式的经验总结推广，推动规范建会的进程。根据不同地区和行业特点，开展劳务工集中入会行动和举办工会活动。

（四）探索符合劳务工需求的工会工作方式

为做好协调工作，加强与区域（园区、商圈等）和行业等社会组织机构的联系。一是由市或区工会组织牵头，在非劳动关系层面上，以“工会联系中心”“工会服务站”等形式，探索形成行业、区域和楼宇劳务工实际挂靠的代理工会模式，探索构建联动式建会入会和开展工会工作的机制。二是完善用工单位劳务工工会组织或分支机构（工会小组）的工作机制。三是探索和推广“先服务后入会”“先活动覆盖再组织覆盖”“先企业外入会再推进企业建会”等劳务工建会入会方式。

（五）落实和保证劳务工工会经费来源

要加强对劳务工建会入会和活动经费的保障力度。上海市总工会要对上海市的国企央企等有劳务工工会组织的企业加强督促落实《工会法》等法律法规。上海市总工会要联系相关部门，首先在国企央企试点推行建立劳务工工会经费保障机制；在劳务工同意的情况下，采取劳务工会员与用工单位工会会员相同的预扣缴纳工会会费的办法；在建会条件尚不成熟企业的所在行业和区域，探索建立劳务工工会“专项基金”。

（六）夯实劳务工工会工作的人才基础

进一步依托各级工会组织，加强挖掘企业、行业和有关区域的工会工作人才，加强针对劳务工特点的工会干部培训工作，形成一支坚强有力的劳务工工会干部队伍；在上海市总工会层面开展工会干部技能比武等活动，提升工会干部履行工会职责的能力，开展劳务工建会入会工作及对劳务工会员的服务和维权工作。

（七）加强劳务工对工会组织的归属感

加强各级工会组织对劳务工队伍的思想引领作用，提升其对工会组织的归属感。一是加强与国资委、行业组织等方面的联系，建立健全企业职代会制度和集体协商机制，支持劳务工代表列席用工单位职代会。二是提升劳务工群体职业技能，大力弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神，要将劳务工纳入职业技能培养和教育培训体系，鼓励和支持用工单位工会将劳务工纳入岗位练兵和技能比武范围，实行同等标准予以奖励激励。三是加大对劳务工群体的帮扶和关心，将其纳入“零门槛”法律援助范围。

（八）鼓励社会力量介入劳务工工会工作

要发挥各级工会组织的引领作用，加快推广市企央企劳务工建会入会及工会工作模式和经验，鼓励有一定资质的社会组织推动在中小企业及民营企业的劳务工工会工作。加大街镇小三级工会对辖区企业工会的指导力度，建立“区企联动+联企共建”工会工作机制。在一般企业工会中推行清单制工会工作管理模式，指导并推动开展专业化、精准化的建会入会和工会工作。深化企业工会“双亮”工作，①“双亮”工作，即“工会组织亮牌子，工会主席亮身份”。深入开展劳务工工会文体活动和困难帮扶工作。