李雪松

（武汉大学 a.政治与公共管理学院；b.国家治理与公共政策研究中心，湖北 武汉 430072）

党的十九大报告首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]的路线图和时间表，表明我国对政府与市场、社会关系的深度思考。就机遇而言，我国如何切实有效地实现这一总揽全局的发展目标是各项体制机制改革的立足点，是中国人民在走向未来社会的过程中亟须描绘的未来中国治理蓝图。政策工具嵌于国家治理逻辑之中，国家治理实质上是政策工具选择与应用的过程，针对某一政策问题，一些工具会比另一些工具更为有效，通过国家治理提供治理主体相互博弈或协作的制度规则，重构我国的政策工具谱系。推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步填补可能存在的政府职能堕距，满足人民日益增长的美好生活需要，实现人民对美好生活的向往，应是新时代重要的现实任务和时代主题。

一、政策工具谱系重构的中国场域：推进国家治理体系和治理能力现代化

改革开放40多年来中国国家治理遵循的历史逻辑，是从一个“全能主义”政府支配下的政社一体的“总体性社会”中走出，社会结构日益分化、社会自主性不断提升，并且从单一主体的社会管理向多元主体共治的国家治理体系转变，最终实现政府、市场、社会三者各归其位、各得其所的良性发展状态。尽管现代政府日益从社会中抽身，但仍然是政治经济与社会的核心主体。随着我国从现代化的早期阶段向后期阶段迈进，国家治理体系遭受到工业化、城镇化、信息化、市场化、全球化浪潮的有力冲击，社会转型期的高度复杂性和不确定性推动着国家治理的转型和现代化。在公共政策领域，为形成清晰化的政策工具谱系，需要对政策工具加以研究，进行合理分析和归类，推动政策工具更加契合政策目标要求，“囊中有如此多的箭，政府就需要发展出一套方法学，找出射向问题靶子的正确的矢”[2]。政策工具又称为公共行动工具，是“实施公共行为的手段”，“能够将集体行动结构化以解决公共问题”[3]。20世纪70年代，西方国家陷入了空前深刻的治理危机之中。20世纪80年代初，荷兰吉尔霍委员会由此治理危机得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失灵的重要原因，“现代政府诸多失灵之处，不在目的而在于手段”[4]。政策工具谱系重构必须置身于国家治理体系和治理能力现代化场域中进行，只有与话语的理论传统和知识谱系形成对接，才能经得起新时代的考验。

当下中国“前现代、现代与后现代三期叠加，构成中国道路和中国呼吁非常独特的历史语境”[5]。国家治理的本质是国家公共权力权威性、市场化、公平公正配置公共资源和公共利益的政策过程，这一概念是在扬弃国家统治与国家管理两个概念的基础上提出的。现代国家治理的政策执行场域正由“简单化”向“精准化”时代迈进，政策工具选择与应用并不能完全匹配政策目标，且会受到诸如工具、观念、技术、体制等现实条件的约束，政策工具谱系重构必须结合特定的政策情境。随着我国新型社会结构逐渐形成，多元理性有效互联组合而成的治理共同体是解决政策问题、增进公共利益的基本函数，并且成为理解现代公共治理的改革思路、创新国家治理模式的关键。在新时代建构一个充满活力、和谐有序社会的共同治理目标之下，由于社会公共事务和政策问题的复杂多样，政策工具谱系重构对实现政策目标、适应特定政策环境至关重要，天然地成为国家治理的关键。只有将国家治理的“元理论”和“元知识”转化或体现为政策工具谱系重构的话语体系，才能获得必要的社会支持。在全面深化改革的时代背景之下，现代政府表现为从管控向服务的方向性变化，从最初的“管制型政府”过渡到“经济发展型政府”，之后进一步过渡到“服务型政府”，国家治理效能越来越依靠政府与社会、市场之间的相互影响和良性互动，从一定程度上讲，全面深化改革的成败仍系于政府自身的改革与发展。

二、推进国家治理进程的“三元论”模型：一个分析框架

国家治理是国家治理体系不断运转的一个动态过程，推进国家治理体系和治理能力现代化是现代公共治理范式下的“中国发现”，为中国国家治理进程提供了一个系统的行动框架，在明确政府、市场、社会合理边界前提之下，确保了国家治理的系统性、整体性、协同性。

（一）理论底色：现代公共治理的“理论范式”

现代公共治理是当代公共行政学研究的主流范式，这一范式经由正式制度和非正式制度安排，建构政府、市场和社会多元行为体的互动模式，打造彼此之间的信任、互惠、合作关系，从而调和不同治理主体之间的利益关系。由于任何单一主体的公共管理实践往往会不可避免地陷入政府失灵或者市场失灵的桎梏，20世纪80年代兴起的非政府组织（NGO）是对亚当·斯密“政府与市场”二元结构的有益补充。政府、市场、社会也被认为是现代国家治理结构的三大基本要素[6]。随着新三元国家治理结构的逐渐形成，政策工具谱系也进入了现代公共治理时代。只有通过政府职能全面转变构建新型的政府与市场、政府与社会关系，造就有限、有为、有责和有效的现代政府，才能实现国家治理体系和治理能力现代化意义上政策工具选择与应用的目标和任务。任何一种政策工具都是公共治理情境下不同于他者的政策安排。现代公共治理是当代具有强大影响力的治理范式，所谓的公共治理“指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”[7]。在这一理论范式之下，政府、市场与社会有着各自独特的治理资源和行动逻辑，这既是公共政策实践的制度与机制安排，也是政策工具发挥作用的主体。

政策执行的核心在于如何选择和设计有效的政策工具，政策工具的选择与应用决定着政府治理方式乃至政府职能的转变。前现代化时期的“简约治理”和革命时代的“总体性社会”之后，国家开始有意识地释放市场和社会在国家治理中的自主性。现代公共治理强调政府治理、市场治理和社会治理的协调统一，推进国家治理体系和治理能力现代化与之一脉相承，多元行动者之间协同与互动的关键在于政府、市场、社会等多元主体之间的博弈与合作。国家治理效能很大程度上取决于政府、市场和社会的现实关联和协同互动水平，政策工具谱系重构应当从重塑政府与市场、政府与社会职能、政府内部职能关系三个向度加以认识和推进，即围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用（推进政府向市场转变职能）、更好发挥社会力量在社会事务管理中的作用（推进政府向社会转变职能）、更好发挥政府职能作用（推进政府职能不断调整和优化）。中国社会的公共治理是实现公共利益的核心途径[8]。政策工具直接服务于公共行政和公共政策实践，在政府治理与变革过程中具有基础性地位，它是政府实现政策目标的技术手段，存在的意义在于实现目标。除了对规范政策目标群体，使其行为与政策目标达成合意具有决定性影响，政策工具谱系重构的多元化因素已经影响到政府能力建设。

（二）路径依托：政策工具谱系重构的“三维机制”

从整体性视角来看，中国国家治理的种种模式及其相互间转化的主要动力是中国社会不可抑制的多元化发展。治理共同体是一种以社会性为本质属性的社会关系，政府、市场和社会的协同与互动所构成的子系统是国家治理体系的关键传动子系统。

1．政府治理是政策工具谱系重构的顶层设计——政府权威机制。现代政府是主导型治理主体，行政机制是政府治理的核心机制。在治理浪潮冲击下，政府治理以自上而下、命令与控制的方式进行，坚持依法治理、综合治理、源头治理，政府的身份特征已经不再是自上而下的驾驭和单纯地采取命令与控制型的行政治理方式，多方行动者参与其中的互动式治理已经取代了行政化治理。正是随着市场治理和社群治理的方式被引入国家治理之中，多元化的契约谈判和协商取代了传统的单一化权威行使模式。政府治理是由多元主体构成的管制式开放结构，政府在追求经济增长的同时兼顾社会公平，对政府管理职能的调整主要通过妥善处理政府、市场和社会三者之间的关系。政策工具谱系重构必须承担起公共治理顶层设计的任务和职责，致力于建设公平正义、成熟理性、活力开放的公共治理环境，从而实现主体多元化、方式民主化、管理协作化的治理模式。从顶层设计出发，政府角色定位应实现从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移[9]。现代政府扮演着“元治理”的角色，建立伙伴关系和协调网络，实现治理体系的整合，打破“基于市场发展逻辑和公共行政的传统理论”的权威分界，为解决公共问题、实现公共利益提供新路径。

2．市场治理是政策工具谱系重构的核心——市场交换机制。市场机制是市场治理的主导机制，网络、伙伴和准市场成为其身份标签。其中，参与主体、价值目标、发展方向和治理绩效上存在的耦合性，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。政府、市场、社会三者合作的有效整合方可实现系统最优化效应。中国公共治理研究定位指向之下，市场治理是产生制度设计与操作活动有机集合的治理理念之一。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制[10]。市场治理是国家治理的一个次级子系统，它与公共治理本身是一体的，经济基础自由、产权保护、政治和平和法治是市场经济的四项制度，市场治理的指向在于充分激发市场活力的同时，企业自主接受政府监管，市场承担更多公共产品服务供给、环境污染第三方治理等方面的职能。政府与市场是一种相互补充、“你中有我、我中有你”相互融合的补充关系。无论是具有较强“手段—目的”分析隐喻的功能论，抑或是将政府所有核心资源视作其履行职能的政策工具的资源论，还是将政策工具视做各种“治理策略”的策略论，市场治理都是谱系重构的关键所在，有助于多元共治模式的建构。

3．社会治理是政策工具谱系重构的基础——社会组织机制。社会治理以各行为主体间的多元合作和主体参与为治理基础，社群机制成为国家治理中的重要机制。政府、市场和社会行动者之间的网络建设依靠这一机制发挥作用，社群机制的制度化成为社会治理的核心表征。国家与民众的关系是中国国家治理的一条重要主线，在社会建设领域体现为国家及其各级政府在各个领域中决策和执行以及与社会组织、社会群体间的关系。国家治理的基本矛盾意味着政府与社会的关系处于不断调整之中，降低国家治理的成本负荷。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）指出人类社会中大量的公共事务其实既不是依赖国家，也不是通过市场来解决的，自我组织和自治实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排[11]。社会治理是一个综合性的系统[12]，社会治理共同体是一个均衡交织的网络状体系，在经济发展进入新常态，社会剧烈转型之际，国家还权于民的同时，应保持自身的“掌舵”能力，获取更多的合法性支持。社会治理是政府治理与市场治理之外的第三条道路，促进治理主体权力的配置与制衡，同时确保社会既充满活力又和谐有序。当下中国正处于社会转型的关键阶段，从“政府质量”转向“社会质量”是社会治理从传统模式向新模式转型的行动逻辑，也是新时代的重要现实命题。

三、推进国家治理进程中政策工具谱系重构的发生机理

在政策工具的知识视野中，一系列政策工具的组合是公共政策及其运行的表现形式。我国国家治理进程中的政策工具选择与应用呈现出特定趋势，并且在特定政策环境下进行，工具选择与应用的方法体系为认识和推进国家治理提供了一个知识生产和输出的可能场域。

（一）政策工具谱系重构的工具趋势：从传统政策工具到新政策工具

现代社会环境已经发生了“质”的变迁，公共事务治理呈现复杂化态势，“整体性社会”的政府管理无法适应当今异质化、碎片化不断强化的社会变革现实。现代政府职能转变要求多元社会主体发挥自身资源优势合作共治，实现治理方式现代化。现代国家治理要求建设“善治”意义上的现代政府，公共事务治理成效依靠政府与市场、社会之间的相互影响和良性互动。在多元组织共存背景下，国家与社会之间的网络关系倒逼政府职能的转变。从治理共同体的解释范式来看，政策工具谱系重构经常以集合、组群的方式出现，强调政府、市场与社会之间的良性互动、沟通与协调，实质在于公共利益和认同之上的合作，最大限度地发挥多元工具组合的整体效能。按照转变政府职能的要求，依照市场决定论，运用“产权制度”对资源确权赋能，运用市场机制实现资源的动态配置，引入市场机制和工商管理技术，尤其是绩效评估、凭单制、全面质量管理、标杆管理等政策工具提高政府的治理效能。在全球治理体系深刻变革的大背景下，加快政府职能转变，创新政府服务方式，离不开公共物品和服务供给方式与实现机制，调整宏观政策工具的运用，积极创新并应用新政策工具。

政策工具谱系重构是一个建立在信息化基础上的管制类层面、市场化技术层面、社会化层面多重政策工具综合选择与应用的包容性过程。从政策工具的作用主体来看，管制类工具依托政府、市场化工具依托市场、社会化工具依托社会，三者组成有效互动的治理共同体，是开辟解决政策问题、增进公共利益的系统性的路径依归。以政策工具的作用主体为分类标准，管制类工具、市场化工具、社会化工具是当前可资利用的政策工具（工具箱）的三类主要工具。管制类工具主要依靠政府的行政管制，政府居于治理模式的中心位置，运用行政力量，以行政指令方式对社会进行直接性干涉，包括管制与放松管制、政府供应、法律法规等。市场化工具是政府尊重市场规律，以市场为导向，利用经济、竞争等市场有效配置资源的手段来提供公共服务的方式，如补贴、政府采购、合同外包、特许经营、绩效管理、标杆管理等；社会化工具试图利用公民力量，通过非传统的治理方式，促进政策目标的实现。这类工具主要包括信息规劝、家庭和社区、社会组织、教育培训、自愿协议等。在国家治理总体性目标之下，政策工具谱系重构是一个深度探索并发掘消除政策失范现象的工具创新。

（二）政策工具谱系重构的理性基础：多元理性的共生共存

理性是社会科学的基本概念，被视作行为分析的起点[13]，贯穿于自希腊时代以来的整部西方哲学史。作为公共政策分析的一个重要路径，政策工具研究的核心是如何将政策意图转变为管理行为、将政策理想转变为政策现实[14]。在政策科学的复合理性时代，政策工具谱系重构是一个多元理性共生共存的过程，遵循这一哲学思维，政策工具谱系重构应该体现多元理性协调统一的原则，兼顾社会发展、个人权利保护以及社会公平等社会多元价值需要，发挥伦理精神和道德精神在国家治理中的内核作用，实现政策目标导向下的开放和动态组合。从理性的角度来看，现代社会手段强悍的工具理性和赖以界定行动目标的价值理性之间存在着某种张力，在现代公共治理范式引领政府治理、市场治理和社会治理三个子系统并驾齐驱的年代，工具理性是人们基于功利目的而创造、选择、使用工具的经验和能力；价值理性是人们对自身实践活动价值与意义的自觉把握[15]。在工具理性横肆的现代社会，为找寻价值理性的客观基础，作为“第三种理性”的制度理性以整体观的视野、自我节制的心态，求取多元理性之间恰如其分的最佳状态，成为跨越工具理性和价值理性之间鸿沟的桥梁。

在哲学史上，理性被表述为“主体所独有的支配自然客体，把握其规律的能力，具有使主体能动性得到张扬和肯定的特质”[16]。“凸性组合”与“机制均衡”是政府与市场作用发挥的呈现，政府在现代公共治理范式之下扮演着“元治理”的角色。“每一个主体都有一整套价值坐标体系，不同价值主体之间在价值关系上不可能彼此重合或代替，其中每一个坐标原点就是一‘元’具体的价值系统”[17]。不同治理主体会对同一社会问题作出迥异的价值评判和理性考量，多元理性在反映民主、自由、开放良性状态的同时，又以冲突与矛盾的态势呈现在公众面前，推进多元理性的共生共存。主体性是理性的本质特征，正是由于理性主体呈现出独特的利益诉求、理性追求与价值理念，经济发展、社会转型、文化交流、舆论开放等多重因素的交互影响形塑了公共理性。在各种文化背景与意识形态的价值之下，现代政府不再把效率和秩序作为社会治理的最高目标，社会公平与正义成为治理理念的主流，治理与实现现代政府的回应性和责任性。多元理性的碰撞、交融、矛盾与冲突的共生共存，带来国家治理过程中政策工具选择与应用的“不同声音”和“差异性反响”，推进多元治道的实现。

（三）政策工具谱系重构的范式跨越：政策网络的深度耦合

要深刻把握“政策工具”的理论旨趣，就需辨析其谱系，增强改革的系统性、整体性、协同性，使国家治理各个次级系统相互促进、相得益彰，形成治理的总体效应。国家治理是国家对公共事务进行调控、引导和支配，通过治理资源和利益协商的互动，通过“善治”实现国家治理的优良性和有效性。推进国家治理体系和治理能力现代化承载着构建和完成现代性的价值使命，政策工具作为国家治理的技术工具，应以政府治理为主导，与市场治理、社会治理相协同，在帮助实现市场和社会不断走向自由、民主、发展的同时，重构一套完备的政策工具谱系。在国家治理体系内部建立边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体互动协同机制，增强政策工具设计的前瞻性以及宏观服务能力，在增进治理的科学性、有效性与合理性的同时，也秉承“价值合理性”的目标，政府治理、市场治理和社会治理之间具有交集联系。在政策网络中，治理是合作网络的权威，这是一个多元的、相互的、上下互动的过程。从理想与现实的统一来看，政策工具谱系重构应该是一种更为高级的政策工具设计、选择及应用，只有政府、市场和社会三者理性互动，才能有效地整合和满足社会的需求。

在政策工具谱系重构过程中，政策主体的相互关系呈现出政策网络解释途径的范式跨越。国家治理场域上的政策工具谱系重构，必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段，并且它们之间的相互依赖性随着彼此间的互动而变化，政策工具谱系重构之后的治理主体利用各自资源，寻求实现各自利益和目标的相互影响、相互作用，推动国家和社会行动者在政策过程中的相互依赖和互动。在现代国家治理进程中，自由个体的联合行动促进政策共同体的建构，最终形成一套解决政策问题的政策方案，政策工具则镶嵌于开放和透明的治理结构之中，为公民参与提供了有效途径，政策工具发生的深刻变迁影响着国家治理的逻辑建构。政府作为在政策网络中具有“驾驭”（steering）能力的主体，灵活地运用各种治理工具，影响和协调其他主体的行为，发挥“领航”（goal-oriented）的作用，实现对目标群体行为的改变，达到预期目的[18]。现实中，公共议题的解决立足于确立认同和共同的目标，并通过建立合作、协商、伙伴关系等方式进行，不再对社会公共事务实行单一向度的管理。随着政策网络治理样态的呈现，政策工具之抱负的施展离不开以现代政府为核心的多元主体共同承担社会公共事务的治理责任。

四、推进国家治理体系和治理能力现代化的政策工具路径

面对政策工具谱系重构的目标定位、路径和机制等基本问题，应立足于推进国家治理体系和治理能力现代化的高度审视。为推进政策工具谱系重构，必须通过制度化的理性力量，以及强化工具的优化配置和创新，最大限度地推进政府、市场和社会的多元共治之道。

（一）建构动态监督机制，确保国家治理的政策产出

公共政策发挥着政府对经济社会发展宏观调控的杠杆作用，任何一项政策工具都依靠政策执行者付诸实践，然而，公共政策执行者的认知缺陷、有限理性、执行性质人格化等问题，成为影响政府职能转变充分性的潜在压力和困扰。为推动国家治理场域上政策工具谱系的重构，应建构起政策工具实践的动态监督机制。“评估—反馈”环节是动态监督机制的精髓所在，评估环节即行政绩效评估，这一机制是针对政策工具实践进行即时科学的评估，以及强有力的涵盖政策过程、政策产出、公众满意度等多个指标的政府绩效评估制度，定期对政府及其工作人员进行科学的绩效评估；反馈环节主要是把行政绩效评估结果与选任、任用、用人相结合，与个人奖惩、业务成就、收入报酬相结合，对因滥用职权、权力寻租等行为偏离政策价值的政策执行者进行行政问责。在机制建构中，除了继续强化对政策工具实践中的招投标、合同外包、特许经营和项目融资等市场运作方式的监管，还要通过推行权力清单和责任清单，规范政策执行者行为，保障公共政策的执行力和公信力。动态监督机制是激励、约束、督促政策执行者恪守行政伦理、不偏离新时代“坚持以人民为中心”的核心价值伦理，促使其提升个人素质、增强工作能力的有力手段。

（二）强化工具优化配置，提供国家治理的方法支撑

针对特定政策问题对特定政策工具进行公共选择的过程是政策执行的本质，在这一过程中，必须强化政策工具的优化组合，制定出精确无误的规划设计，以期达到政策实质成效的最优。仅仅一种政策工具不足以应对政策问题的复杂性，任何一种工具都有其优劣之处，只有各取所长并相互配合，才能达到实际政策产出的最优。政策工具的优化配置是影响政府职能转变充分性的关键因素，因此强化政策工具优化配置是克服政策工具实践难题的必由之路，这种强化须从选择组合和协调配合方面入手。从选择组合来看，首先，政策主体必须准确把握各类政策工具的特点和适用范围，自如选择和组合政策工具；其次，形成政府、市场、社会间的联动治理机制，统筹全社会的政策目标，及时调整、补充、更新政策工具及组合；最后，完善政策工具组合的预测和评估体系，对政策工具组合进行定量评估和定性分析，增强政策工具优化组合的科学性。从协调配合来看，政策主体要在充分分析各种政策工具的应用条件和特征的前提下，综合考虑利益相关者的博弈、政策工具的内在属性和选择背景等多方因素，避免政策冲突现象，使政策工具之间的异质性得到互惠互补，增强不同政策工具之间的协调性，实现政策工具的协调促进式发展。

（三）推动政策工具创新，培育国家治理的技术活力

政策执行失败最重要的原因，“关键性的不是管理技巧而是执行的工具”[19]。政策工具创新能为国家治理体系和治理能力现代化提供不竭动力，是解决政策问题所面临技术障碍的重要途径。政府必须伴随着社会经济文化的不断发展，探索使用新政策工具。在政策工具创新中，现代政府管理者均可被视为一群社会设计者，任何一项政策工具的创新皆是社会设计的过程。这一过程有两项因素至关重要：其一是设计者之理性，即政策主体的管理动机、所推崇的管理思想及所采用的管理手段等；其二是设计中的社会互动，即政府管理过程中与政策目标群体或社会公众交流及共享经验的过程。西方政府改革和我国20世纪90年代以来的实践表明，政策工具创新的活力主要源于地方政府。有鉴于此，地方政府要为政策工具创新提供良好的制度环境，积极改进、完善传统工具，借鉴、吸收西方政策工具，并且结合自身实际大胆进行工具创新。政策主体理性追求公共利益，面对政策问题，以科学方法与手段履行应承担的职能，并且与社会公众就政策工具的创新进行积极互动，对新政策工具进行广泛的社会论证，增强政策工具的科学合法性。只有源源不断地创造新型有效的政策工具，破解公共政策实践的技术难题，才能培育国家治理的技术活力。

（四）完善社会参与机制，推动国家治理的交互主体性

现代公共治理与“放管服”的思想相吻合，多元化、民主化、合作化推动交互主体性的实现。在政策工具谱系重构过程中，现代公共治理是克服有限理性的基础框架，主体多元化、权力去中心化在提高公共政策科学民主性的同时，使政策相对人从公共政策中实现自身需求，推动了政府职能转变，是政策工具实施有效的必然要求。现代政府应积极完善政策实践中的社会参与机制，实现政府职能科学转变，通过加强顶层设计，继续完善公共决策中社会参与的相关法律规范。这就要求政府以法律形式建立公民参与、专家咨询等制度化的决策机制，在明确规定公民参与途径、程序和范围的基础上，以法律制度保证公民参与不受人为因素干扰，尤其是在涉及公共利益和国计民生的问题上，积极运用人工智能时代的技术手段广泛征求民意、汇聚民智。与此同时，发挥社会组织跨界协同功能，不断塑造公民的主体意识，增强公民参与能力，推动其有效地进入参与角色。社会组织是公民参与社会公共事务的重要组织实体，也是政府、市场和社会之间的跨界协同者，推进交互主体性的实现。鉴于我国社会组织发育程度偏低的国情，通过为社会组织的发展提供有利的政策环境，推动全社会有序参与政策过程，是现代化转型的重要压力和动力技术路径。

综上所述，推进国家治理体系和治理能力现代化勾勒了现代政府改革与治理的蓝图，通过分权、瘦身与增能促进市场与社会的发育，为政策工具谱系构注入了新的元素与活力。政策工具是国家治理的操作途径和技术手段，它的选择与应用直接影响到政府职能的实质产出和转变方向。在新时代国家治理场域上，探讨政策工具谱系重构，是国家治理语境下一个具有理论价值和实践意义的研究命题。从研究范式来看，政策工具谱系重构已经进入现代公共治理时代，政府职能转变能否顺利推进并实现政策目标，将影响甚至决定我国未来经济社会能否持续健康发展以及现代化进程。国家治理以政策工具的选择与应用为着力点，乃是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义，政策工具谱系重构对国家治理具有决定性影响。面对全面深化改革背景下呼之欲出的国家治理新模式，只有将国家治理和政策工具谱系重构有机统一起来，塑造政府与其他治理主体的结构性良好共治关系，实现“善治”的理想状态，才能促进人的现代化、全面发展和福祉，满足新时代人民日益增长的美好生活需要。