政府投资项目工程造价控制存在的问题及建议

2020-03-10王丽君

工程技术研究 2020年2期

王丽君

（武汉光谷建设投资有限公司，湖北武汉 430205）

政府投资项目主要是指基于政府主导，满足公众需求，利用国有资产或融资方式而建设的投资建设项目，其具有一定的行政、公用及公有性。当前，各地政府在道路、桥梁、保障性住房与供电项目建设中，提高了资金投入量，所以政府投资项目建设中，采取有效措施加强造价控制很有必要，这对提高政府投资效益，加强建设资金管理具有深远意义。

1 工程造价控制概述

1.1 内涵

工程造价控制主要指在工程造价允许范围内，建设项目整体流程中，规划、控制并监管建设资金，通过相关技术纠正并改进项目建设中存在的偏差与错误预估等，以此实现项目投资建设目标。在此基础上，确保整个项目建设过程中，合理使用人力、物力与财力等资源，并保证工程竣工结算符合预算审定要求，同时提高项目最大化投资收益。工程造价控制包含前期可行性研究，还有招投标、投资决策、设计、施工及竣工等环节的造价控制。

1.2 造价控制方法

现阶段，项目实际施工中，工程造价控制方法主要包含以下几个方面：（1）总投资估算控制。其主要指项目建设建议书及可行性研究等环节的估算。项目及施工技术扩大性初步设计阶段测算即为设计概算，投标阶段则是投标报价，施工图纸设计阶段测算属于施工图预算，最终结算就是结算价。建设项目结算价要符合项目扩初设计获得的总投资估算额度要求。（2）工程量清单控制方法。工程造价包含分部分项、措施项目、其他项目、规费与税金等部分费用。这些费用中，税金与规费因是固定的无法控制，因此此部分造价控制中，分部分项、措施项目及其他项目等费用是造价控制的重点。（3）限额设计。其主要指确定总投资概算、建材与建设档次后，根据以往经验，限额设计项目施工图纸、措施方案与设备材料方案，在此基础上进行工程造价控制。其中，施工图设计中要综合考虑用钢量与建设外部造型引起的投资变化。（4）变更与签证次数的减小。项目建设造价控制中，现场签证及工程变更是非常重要的。项目建设单位报告不均衡情况下，通过现场签证增加工程量与工程变更从源头增加项目内容设计，以提高项目整体投资额度。因此，工程量清单制定过程中，要重视可能发生现场签证及设计变更的地方，加强建设管理，尽量减小现场签证及工程变更频率。（5）突破材料招标。公开招标是材料价格确定的有效途径，现行招投标法中，明确提出项目评标时，不能修改商务标部分。但在公开招标竞争谈判中其是能够被修改的，充分体现了其应用优势。（6）多级审核。其要求在项目完成竣工后，建设单位要提供三份结算资料，并交由代建、监理与审计等单位造价工程师同时进行“背对背”审核，提供审核意见。甲方负责汇总分析三方审核意见，找出不同并分析其出现的原因，在此基础上确定项目最终结算价格。

2 政府投资建设工程的特殊性

增幅投资建设工程中，资金来源以财政拨付为主。众多投资建设项目因国家直接拨付建设资金，导致建设单位不重视甚至忽略项目造价管理，甚至有的管理人员认为国家建设项目资金来源于国家拨款，项目管理不会对个人利益造成影响，所以资金效益问题无所谓，项目建设机构也没有针对工程造价设立专门的管理部门。另外，有的单位虽然设立了工程造价管理部门，但也不能充分发挥其职能作用，无法全面开展工程造价管理工作。政府投资项目中，限时实施与完成是重要目标与考核要素，实际施工中强调进度，追赶工期，不重视工程造价管理，使得项目质量难以提高，增加了项目成本，严重浪费了资金与资源。现阶段，国家引领政府投资建设项目向市场化方向发展，计划经济体制的影响依然存在，项目造价管理实施效果令人担忧。一定程度上，政府招投标制的实施，促使市场机制充分发挥其作用，市场规则依然难逃行政指令取代的命运。

3 政府投资工程造价控制存在的问题

3.1 设计要求不严

政府投资项目造价控制中，设计问题的主要表现：（1）未严格依照限额进行设计，忽略了造价指标，设计方案的经济性不强，投资成本变大。（2）设计前，实际调查与地质勘查不到位，实施时增加现场签证及措施费用；设计中，结合实际实施考虑不充分，设计不够合理，浪费了资源。（3）因设计行业约束与竞争机制不完善，过度追求经济效益，盲目根据委托方意见进行设计，使得设计缺乏科学与经济性。另外，因当前没有建立完善的考核与问责机制，设计单位行为得不到有效的约束，对造价管理与控制造成了严重的影响。建设单位为了节省成本，人为缩减设计费用及设计时间与时序，频繁发生项目变更与签证问题，这是引起“造价失控”的重要因素。

3.2 施工现场缺乏监管力度

（1）施工设备与材料进入施工现场后，没有进行严格的监管，使得低价、品质差的设备与材料应用于施工中，一过保修期就发生质量问题，增加重复建设概率。比如某安置小区，选用劣质水管，一段时间后管网发生漏水及水压低等问题，对居民生活带来了严重的影响，政府只能重复建设全部管网。（2）项目设计变更。受利益驱使、施工单位现场监管不到位或专业知识不足，项目建设中出现一些不必要的变更，不利于整个项目造价管理。比如土方换填，只是小部分土方不符合要求，但却变更为换填大面积土方，由此增加了工程造价。（3）受项目现场周边环境变化影响，如红线外土方大范围短时间堆载，造成增加本项目基坑支护费用或超出红线外增加清运土方量，需项目开工前提前监管，政府各职能管理部门也需共同联动。

3.3 不注重项目合同管理

（1）政府投资项目中，合同管理还比较落后，有的政府投资项目合同条款不够严谨，以此使得双方对合同条款内容不能达成共识，不利于顺利开展项目施工。（2）有的合同条款不符合招标文件，原因在于招标代理机构负责代理编制招标文件，项目施工合同大多是由建设单位合同管理人拟定。针对项目要求，招标代理机构与建设单位出现不同的理解，最终导致合同条款内容与招标文件出现差异。（3）合同条款具有一定的不公平性，没有明确约束条款内容，承包商缺乏约束力，由此为政府部门带来了一定的投资损失。（4）合同管理人员缺乏责任心，合同签订时，没有仔细阅合同条款内容，引起很多矛盾。

3.4 项目缺乏严谨的结算

（1）项目结算人员没有深入了解预算定位与合同内容，出现了重复计量责任范围内施工方工作项目。（2）建设项目存在较多的施工变更，超出预算造价，没有获得审批，使得结算资料不完整。（3）合同选用固定总价合同方法，建设中包含很多甩项内容，结算时缺乏甩项签证资料。（4）监理没有严格把控施工竣工图，结算单位没有核对竣工图与施工现场，没有及时扣减甩项项目，以此引起结算规范性差、政府项目投资损失等。

3.5 缺乏规范的签证与补充协议

因缺乏完善的现场签证管理机制或执行不到位，使得签证资料不够规范，甚至出现虚假签证。此外，有的补充协议不符合招标文件与原合同条款规定，这也是引起项目投入增加的重要因素。比如某单位办公楼项目，招标文件规定新增变更项目要根据中标价及财政评审控制价同比降幅进行。项目公开招标中，中标企业实际下浮比为18.9%，而补充协议规定，根据财政评审，新增加项目合同价下浮控制在2%。

4 工程造价控制建议

4.1 设计阶段严格控制造价审查

（1）审查设计方案时，项目质量保障基础上，对设计方案经济性加大审查力度，综合对比方案，积极听取利于方案经济性提高的合理建议，以此保障设计方案的性价比。（2）改革设计费，应用固定费用与提成相结合的方法。当前，设计费有合理的计费形式，但也存在一些弊端，其使得设计单位对设计图纸技术性比较关注，设计经济性被忽略，保守的设计或针对性的保守设计，工程造价被有意太高。此种情况下，改革现有设计制度，有效设定激励机制，利用项目规模对基本设计费进行提取（与房建项目平方计费相似）再利用概算与定额造价间的差价作为基数，计取相应的提成。设计方收益与项目经济性融合起来，增强设计方节省项目成本的意识。

4.2 加大施工现场监管力度

（1）对施工设备与材料做好进场监管，保障进场材料与设备质量。甲供材料情况下，采购人员要公开招标，选择信誉好的厂家合作，提高材料与设备的采购性价比。（2）建设单位加强建设专业人才队伍，适当地实施专业代建制，项目施工现场加大监管力度，降低不必要设计变更概率，加强审查施工现场签证。部分必须进行的工程变更，要对其工程量与造价变化进行科学而合理地分析，获批后再变更设计方案。

4.3 加强管理合同内容

对于项目合同而言，合同内容、补充协议、工地经常性会议纪要及工作联系单等是对其的一种延伸与解释。施工单位要构建技术档案体系，对合同执行情况进行动态分析，结合分析结果针对性采取措施解决遇到的问题。对合同条款进行认真审查，这是合同管理的关键。重视合同法律属性，充分考虑各种可能性与细节问题，明确规定相关问题。一旦签订合同，就会成为双方坚守的最高原则，且合同各项条款关系着双方利益。

4.4 对项目结算加强管理

一方面，项目施工单位要严格依照上级部门要求的结算办法与管理规定进行项目结算。同时，以招投标文件及清单为根本，结合项目竣工图、现场签证与工程变更，明确现场工作量，特别是及时剔除未完成项目与施工工作量，未批准的重要设计变更、现场已确认的包干范围及不符合质量要求的项目，以防影响项目施工及造价控制。另外，对材料批价、所选税率与定额取费标准等项目造价资料也要进行逐一核对，保障项目竣工结算报告能准确而真实地展现工程造价。