周守渠 周博俊

（1.中国石油天然气股份有限公司规划总院；2.中国石油工程建设公司北京分公司）

0 引言

我国现阶段工程建设企业主体为国有、合资与股份制、私营及个体等，其中国有工程建设企业是工程建设大型骨干企业的代表，也是工程技术与管理进步发展的主要推动者。对于工程造价管理来说，国有工程建设企业工程技术水平是计价依据消耗量取定的基础，其成本费用是计价依据费用标准取定的基础，特别是人工成本是计价依据（定额）人工费用制定的依据和标准。但是，国有工程建设企业人员工资制度与建筑业市场劳动力价格形成机制有较大区别，计价依据（定额）中人工费的人工单价与市场劳动力价格也有较大差距，这些对工程造价市场化改革造成了较大的阻力，特别是对计价依据（定额）人工费用的制定造成了较大的负面作用。为此，除用发展的角度看待国有工程建设企业人员工资制度与计价依据（定额）中人工费的人工单价外，在我国深化市场经济体制改革的今天，更应看到国有工程建设企业工资制度（定额人工费单价）是工程造价市场化改革的痛点。

1 工资制度总体改革目标

新中国建立初始，即建立了我国的工资制度，此后工资制度几经变革，从最初的与权力高度集中的计划经济体制相适应的工资制度，到改革开放时期与社会主义市场经济体制初级、过渡、深化阶段相适应的工资制度，经历了一个多元化的演变过程。在这一过程中，政府管制逐渐减弱，劳动力供需双方的自主选择权逐步扩大，市场化的因素显著增强。

目前我国形成了四种工资制度，即国有企业的准市场型工资制度、非国有企业的市场型工资制度、行政机关的政府主导型工资制度、事业单位的半政府主导型工资制度。在全面深化改革和市场在资源配置中起决定性作用的背景下，将要打破这四种工资制度，逐步形成工资制度的并轨和统一，消除四种工资制度差异，发挥市场在工资决定中的作用，并按照市场机制调节、企业自主分配、平等协商确定、政府监督指导，形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资机制，这是当前我国工资制度改革的总体目标。

2 工资制度和工程造价中人工费的演变、定额人工单价的取定

2.1 工资制度的演变

我国建国至20世纪70年代末及改革开放以来，与工程造价相关的工资制度演变及内容主要如下：

（1）计划经济时期的1956年工资制度，取消“工资分”实行直接货币工资标准，进一步改革工资等级制度，国家机关工作人员实行统一的职务升级工资制。

（2）1985年国家机关行政人员、专业技术人员均实行以职务工资为主要内容的结构工资制度的改革，按照工资的不同职能，分为基础工资、职务工资、工龄工资、奖励工资四个组成部分。

（3）1989年9月30日国务院批准，1990年1月1日国家统计局第1号令发布的工资总额由六个部分组成：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。

（4）1993年机关工作人员实行了职级工资制，按工资不同职级，分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分，其中，职务工资和级别工资是职级工资构成的主体。事业单位工作人员根据工作特点不同，实行五种不同类型的工资制度，以及地区津贴制度和奖金制度。

（5）2006年 7月起改革公务员工资制度，规范公务员收入分配秩序；同时，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度，合理调整机关事业单位离退休人员待遇。根据2006年1月起施行的公务员法，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。

（6）根据 2014年财政部《企业会计准则第 9号——职工薪酬》文件，职工薪酬是指企业为获得职工提供的服务或解除劳动关系而给予的各种形式的报酬或补偿，职工薪酬包括短期薪酬、离职后福利、辞退福利和其他长期职工福利，企业提供给职工配偶、子女、受赡养人、已故员工遗属及其他受益人等的福利也属于职工薪酬。

施工企业，特别是国有施工企业基本参照以上规定制定企业内部工资制度并实施。按照这一规定，施工企业人员收入分基本工资、业绩奖、津贴和补贴，其中基本工资所占比例较小，业绩奖、津贴和补贴占比较大。

2.2 工程造价中人工费的演变

主要梳理改革开放 40年来的人工费的演变过程，以政府部门发布的文件为主。人工费演变的相关过程见表1。

表1 人工费演变过程中的相关文件

2.3 定额人工单价取定

现行的定额人工单价取定主要是基于人工成本构成要素确定的，要素的确定有的基于建标〔2003〕206号《关于印发<建筑安装工程费用项目组成>的通知》文件中的人工费定义，有的基于建标〔2013〕44号《关于印发<建筑安装工程费用项目组成>的通知》文件中的人工费定义，基础数据来源于大型施工企业，多数来源于国有大型施工企业。由于国有施工企业人员收入中基本工资所占比例较小，这势必造成人工单价取值较小，远低于市场劳动力单价水平。

3 存在的问题与矛盾

一是，工资制度改革落后于市场经济快速发展。

改革初期，市场经济从萌芽到初步建立，在这个时期原有的计划经济工资体制占主导地位，市场机制处于辅助地位，矛盾初步显现，市场人工单价略高于体制单价。改革中期，市场经济体制形成，在这个时期原有的计划经济工资体制与市场机制并存，矛盾产生并形成对立，市场人工单价明显高于体制单价。改革成熟期，市场经济体制完善，在这个时期原有的计划经济工资体制占辅助地位，市场机制占主导地位，矛盾进一步加深。

二是，定额人工单价的确定严重依赖工资制度。

现行定额人工单价的确定基本是遵循国家工资体系，特别是主要依据大型国有施工企业，即以大型施工企业岗位工资和津贴，以及福利取定。形成的定额人工单价从组成上讲不全，从价格上讲较低，严重低于施工人员实际薪酬。

三是，造价体系的人工单价与市场人工单价存在较大差距。

造价体系的人工单价与市场人工单价存在较大差距，这一矛盾现状是造价专业人员共知的，也是各级领导和非专业人员经常提出疑问的地方。对这一矛盾现状造价专业人员可以给出种种解释，比如不含各种规费（单位上缴的保险、公积金等）、定额以量补价、工程取费补价等等。但是，这都不能解释国家改革开放、发展社会主义市场经济、深化市场经济体制改革等这 40年改革发展之成果与状况的矛盾；同时，定额人工单价多年不变存在与劳动力市场价格实时动态变化相矛盾的问题。某定额人工单价与市场价格的对比情况见表2。

表2 某定额人工单价与市场价格对比

四是，地区工资差别与人员流向相反。

（1）国家工资体系

按国家“全国工资地区类别划分”分为十一类工资区、十类工资区、九类工资区、八类工资区、七类工资区、六类工资区、五类工资区，十一类工资区为新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、青海省、西藏自治区、海南省大部及四川省、云南省、甘肃省、内蒙古自治区的偏远地区，以下类推，六类、五类工资区为中东部发达地区。一般工资标准是以六类、五类工资区为基础，随类别增加而增加。按这个思路推导，东北、西北、西南等偏远地区工资高于东部、沿海地区。

（2）人员流向

改革开放后，人们打破了传统观念，不再守家待业，而是走出去，到有发展的地区去寻找机会。对于建筑业来说，20世纪80年代和90年代，江苏、安徽、河南等地的建筑大军北上、西进，占据了东北、西北大部分建筑市场；21世纪，逐步演变成为西北、东北农民工，年轻人流向东南沿海地区。造成这种总体流向的根本原因是经济杠杆起到的作用，人员流动方向是收入多的地区。

通过对国家工资体系、人员流向的分析来看，两者之间存在明显矛盾，即：对于建筑业来说，按国家工资体系规定的地区，工资高低差别与人员实际收入高低造成的流动方向在总体上刚好相反。

4 问题与矛盾的分析

一是，成本定价机制与市场定价机制具有本质的不同。

计价依据人工单价的制定长期以来主要以大型国有骨干施工企业工资标准为依据制定，我国大型国有骨干施工企业虽然经历了 40年的改革开放发展历程，但企业工资标准制定还保留着较多的计划经济因素，并起着重要的主导作用。在这种状况下，计价依据人工单价的制定本质上具有明显的计划经济成本定价机制。同时，这一成本定价机制的结果又与实际成本存在较大差异，与市场劳动力价格比较明显偏低，其根本原因在于两种定价机制的本质不同。

二是，计价依据以量补价的延续。

现阶段，主要计价依据存在不同程度以量补价现象，即以定额中的人工含量的增加弥补人工单价不足的情况。这种情况在20世纪90年代尤为突出，21世纪初开始有识之士认识到了计价依据以量补价问题的严重性和危害性，采取了积极的解决措施，对主要计价依据定额中的人工含量进行了下调。但是，计价依据以量补价问题仍普遍存在，只是程度不同、矛盾有所缓解而已。并且，计价依据以量补价的问题还将在一定时期内继续存在，是解决人工单价偏低、阻碍工程造价深化改革的一大阻力。

三是，基础数据严重失真和缺失。

按照基础定额（劳动定额、机械使用量定额、材料消耗量定额）、预算定额、概算定额计价依据管理体系，基础定额是计价依据的基础。基础定额在20世纪80年代初最后一次大规模修订之后，再没有进行较大规模的修编。虽然进行了几次调整并颁布执行，但只是在原有基础上的微调，没有本质变化。这种状况与工程建设中的施工技术发展、设备材料制造与供货条件存在较大脱节，个别严重的更是相差甚远。可以说，在30多年的变迁中，由于种种原因，现阶段基础定额数据严重失真和缺失，在现有的基础定额基础上编制的其他计价依据已经是空中楼阁。

四是，多方利益兼顾的矛盾体。

现有的全国统一性、地区性、行业性的预算定额和概算定额等计价依据是市场价格的一种拟合。不论是预算定额，还是概算定额等计价依据，其存在都有其合理性，这正是多年来计价依据编制中所坚守的原则。在计价依据编制中有一个重要的环节，即计价依据水平的确定。在这个环节中，会通过与原计价依据、市场价格、已完工程结算等等进行对比分析，最终确定被各方所接受的新编计价依据。新编计价依据同样存在用工量多于实际、人工单价低于市场价等等问题，是多方利益兼顾的矛盾体。

五是，缺乏市场机制导向和市场经济理念。

改革开放40年来，市场经济逐步成熟，相应的机制与制度逐步建立和完善。反观计价依据人工单价问题，20世纪 80年代开始与市场产生差距，30多年来一直没有得到解决，反而随着市场经济的发展和劳动力成本的增加使得矛盾越来越突出。深化工程造价管理工作市场经济改革由两个因素决定，一是机制与制度建设，二是人们思想与理念的转变。因此，造成这种局面的根本问题是缺乏市场机制导向和市场经济理念，这正是与市场差异的根源。

5 改革建议

一是，彻底改变人工单价制定机制。

（1）坚持以市场定价为导向，建立计价依据人工单价定价机制。在当前深化市场经济改革时期，对于工程造价管理工作最主要的是理念的转变，即以市场机制为导向，制定适应市场经济发展的定价机制，制定与市场劳动力价格一致的计价依据人工单价。

（2）坚持实事求是，建立全成本定价基础机制。从计价依据人工单价与市场价格差距较大，且总体工程造价被各方接受、施工企业人员有较好的收入来反推，计价依据人工单价低于市场价格的原因不外乎两个方面，即：在制定计价依据人工单价时，一是人工成本费用内容不全，二是人工成本费用取定偏低。因此，下一步计价依据人工单价制定中坚持实事求是，建立全成本定价基础机制，杜绝文字游戏和数字游戏。

二是，规范薪资结构和组成。

规范薪资结构和组成是计价依据人工单价制定的基础，明确计价依据人工单价中包括什么，不包括什么，才能统一各省市自治区、行业计价依据人工单价制定标准。如，建标〔2013〕44号《建筑安装工程费用项目组成》文件，由于种种原因，各省市自治区、行业有的执行，有的没有执行。

三是，人工单价水平与市场及劳动力水平接轨。

市场经济社会有其自身的规律，特别是深化市场经济改革的今天，市场经济体制与制度日趋完善，因此，计价依据人工单价水平与市场及劳动力水平接轨势在必行。在今后的计价依据人工单价制定上，分技术工种、分技术熟练程度、分地区、分时间，将彻底改变一个标准执行几年，甚至十几年的历史局面。

四是，重新测定计价依据消耗量。

从现行主要基础定额、预算定额、概算定额人工用量来看，这些都与实际用量存在较大差距，即基础定额、预算定额、概算定额人工用量失真性较大。若以失真的人工用量和真实的市场人工单价编制计价依据，会造成更坏的局面。因此，重新测定、编制基础定额（劳动定额、机械使用量定额、材料消耗量定额），是解决计价依据人工单价与市场人工单价矛盾的基础。重新测定、编制基础定额并在此基础上编制计价依据工作量巨大，可分步实施。

6 结束语

计价依据人工单价市场化制定机制的建立工作势在必行，这一问题迟迟得不到解决的主要原因是：理念没有转变和没有摒弃传统依据现行工资制度制定人工单价的原则。这正是工程造价市场化改革的痛点。只有完全遵循市场定价机制原则，才能彻底解决计价依据人工单价与市场人工单价的矛盾。