宋 婧 张立辉

（1. 西南民族大学 西南民族研究院，四川·成都 610041；2. 大理大学 法学院，云南·大理 671003）

“中国是唯一拥有历史悠久的稳定疆域的国家”[1]。中华民族共同体是中国统一的多民族国家构建的产物，既是一个历史文化共同体，同时也是一个基于政治、法律、经济和地域等因素的利益共同体和命运共同体。党的十九大根据新时代新形势新任务将“铸牢中华民族共同体意识”这一习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容写入党章，从而确立起“中华民族共同体意识”的最高党内法规地位。2018年宪法修正案在序言中增加“实现中华民族伟大复兴”“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”的宪法主体地位，把“中华民族”作为一个完整的概念通过国家的根本法予以确立并赋予其最高的法律效力。“中华民族”入宪为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力的根本法保障，同时为统一多民族国家的基本国情提供了遵循的依据。中办、国办印发的《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》对如何具体落实中华民族共同体意识的铸建问题进行了全面部署[2]。此后“铸牢中华民族共同体意识”概念从学术话语上升为政治话语，逐渐进入马克思主义民族理论体系，成为新时代学术界广泛关注和探讨的课题。

一、民族国家建构视阈下中华民族共同体法治建设的理论

民族国家作为现代国家最具有统治性的国家形式，为现代早期的社会提供了一种社会一体化的方式。民族通常被认为具有“一个历史的命运共同体的前政治统一性”[3]，当代民族强调的是一种文化传统，现代国家是一种法权结构体系，是一套法律体系和法权结构[4]。为此建立在多民族基础上的国家包含了两种组织原则和两种共同体形式：一种是历史与文化的，它关注一个民族特有的文化与精神；另一种是政治的，它关注一套法权结构体系。它们共同组成了“民族国家”的外在形式与精神内核[5]。在人类历史发展的进程中，民族虽为现代国家提供社会一体化演变的形式和基础，但却未能彻底地适应国家的发展需求。民族国家建构强调民族作为历史文化——政治法律共同体的构建过程和民族认同的形成过程，现代民族国家需要从多民族内部走向一体化，并使其居民成为一个“民族”共同体的过程[6]。民族国家因存在国家领土范围的确定性和领土上生活的人民在族裔、文化和历史传统上存在的多样性，其建构整合包含了两方面内容：一是地域和司法行政资源的整合，在现代民主国家领土及疆域边界的形成和确立，国家法律制度和政治组织的建构；另一方面则是在国家疆域之内，已经繁衍生息、或经历迁徙定居的具有不同族裔文化背景差异的人口中间创造民族性和民族认同。而这两方面都需要国家运用法治方法实现对国家社会控制合法化和对民族政治权力统治合法化[7]。现代国家无论其内部是单一民族，抑或是多民族，都必须建构成为一个共同体。这种共同体应当是一个文化上的共同体，还是一个超出了其文化意义的具有一种政治含义外观的共同体。由此，协调族际关系就成为民族国家必须面对的一个问题，因为国内不同民族在历史记忆、文化背景、宗教信仰、生活方式等方面的差异以及利益诉求的分殊会导致族际之间存在着持续不断的张力。而国家协调族际关系的目标在于实现族际政治整合，亦即试图“运用国家政治权力来使国内不同族群在保持自身文化特色的同时实现政治一体化”[8]。从历史起源上看，1648年《威斯特伐利亚条约》的签订，第一次以国际法的方式确认了欧洲国家主权至上的现实主义国际关系原则，欧洲各国彼此承认为拥有完全主权、边界清晰、遵守共同外交准则的独立国家，为国家的政治、法律定位和国家之间的交往制定了一套游戏规则。这使得民族国家的概念不再是虚拟的，想象的共同体。此后，国际法确立的独立国家标准开始在西欧形成了民族——国家的国际体系，也成为现代民族——国家建构的起点。

二、中华民族多元一体格局下的民族共同体法治建

自秦统一六国并建立中央集权的国家政权后，中国就一直处于王朝国家时代，既未形成民族概念，也不存在近代以来的民族概念所指称的稳定的人群共同体。1902年梁启超把西方的“民族”概念引入中国并创造了“中华民族”概念[9]，中国始有“民族”概念并开始了自己的民族国家构建历程。“统一的多民族国家”是民族自在的实体在漫长历史演进中的自觉，当代中国语境中的“中华民族共同体”包含着“中华民族”和“共同体”两个概念。其中“中华民族”一词是由历史悠久的“中华”和近世才出现的“民族”两词合成的。中华民族共同体作为与中华人民共和国这一民族国家相对应的、自觉的国族共同体，是多元一体的民族实体[10]，中华人民共和国就是中华民族的民族国家，中华民族共同体的建构与中华民族的国家构建相辅相成，并在民族国家构建实现之时完成，是民族国家构建的产物[11]。1921年7月1 日在苏联共产党指导下成立的中国共产党，自创立之时起就接受了苏联的民族理论。《中国共产党第二次全国代表大会宣言》 （1922年） 明确提出了蒙古、西藏、新疆的“异种民族”实行自治，然后“再联合成为中华联邦共和国”的主张[12]。1937年抗日战争全面爆发，中国共产党对统一多民族国家的多民族架构进行厘定，提出：“我们中国是一个拥有四万万五千万人口的国家，差不多占了全世界人口的四分之一。在这四万万五千万人口中，十分之九为汉人；此外还有回人、蒙人、藏人、满人、苗人、夷人、黎人等许多少数民族，组成近代的中华民族。中国是一个多民族的国家，中华民族是代表中国境内各民族之总称，四万万五千万人民是共同祖国的同胞，是生死存亡利害一致的”[13]。这一论述明确地将中国定位为一个多民族国家，在多民族国家之下是一个由“国族——民族”构建的双层国家结构形式。

1938 年10月，毛泽东在扩大的中国共产党六届六中全会上作《论新阶段》的重要报告时使用了“中华各族”这一概念，认为“中华各族”是由汉族和蒙古、回、藏、苗、瑶等各少数民族组成的，强调要“团结中华各族，一致对日”，要实行各民族一律平等，并提出了一系列体现民族平等的政策措施。1939年12月，毛泽东又在《中国革命和中国共产党》一文中对“中华民族”进行了论述：“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”，另一方面又说“中国……是一个伟大的民族国家”，在文中“中华民族”这一概念包含三个相互联系的基本内涵：中国是一个多民族的国家；“中华民族”是中国各民族的共同称谓；“中华民族”内部各民族一律平等[14]。自此毛泽东所确立的“中华民族”的基本内涵成为中国共产党和全国人民的共识，今天所使用的“中华民族”这一概念就是在其内涵上将中国定义为“中华人民共和国”，一个伟大的多民族国家。1949 年中华人民共和国成立后，中国共产党在新的国家结构和制度体制内，推进中华人民共和国这个国家民族下的“国内各民族”的构建，在民族学、社会学等各领域专家的推动下国家组织了对国内各民族的识别工作，落实民族区域自治制度。56 个民族识别确定，国家民族概念下的“中华民族”成为了与中华人民共和国相对应的一个政治法律民族共同体。国家政治共同体为中华民族的活动提供了坚实的政治屋顶和地理空间保障，中华民族成为国家政治共同体的活动主体，政治共同体的事实使得中华民族最终转型成为一个现代民族国家[15]。

三、多民族国家视域下中华民族共同体建构的双重维度

中华民族是起源于中华大地，以中华文化为主要纽带，具有通用的语言文字和共同的文化心理素质的稳定的共同体。各民族的祖先在漫长的岁月中留下数以万计的生存遗迹，现今56个民族历经数千年的迁徙、繁衍形成了中华民族多源多流、源流交错的客观存在，多民族族源流传体现了中华文化的多元性。创造中华文化的各民族在近代经历了亡国灭种的危机，在救亡图存等内外压力下，“共休戚、共存亡、共荣辱、共命运”的情感和道义凝聚成为今天统一的中华民族。中华人民共和国宪法序言宣告：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”中国作为统一的多民族国家，中华民族作为一个历史共同体，各民族都参与了共同体的建设，现代民族国家共同体下的中华民族作为一个既一体又多元的复合民族历史文化共同体，也是中华民族与中国56个民族多元一体格局在国家建构下的政治法治共同体。费孝通先生将其总结为：中华民族与中国各民族之间的关系，就是中华民族共同体与地域性初级统一体“一”与“多”的共生共存关系。中华民族多元一体格局的形成过程，就是各民族交往交流交融的互动过程，是中华民族共同体经历的从自在阶段到自觉阶段的历史过程，也是各民族从地域性初级统一的‘多元’汇聚为中华民族共同体‘一体’的民族关系结构整合过程。中华民族多元组成一体，一体包括多元，‘多’和‘一’是不可分割的多元一体。共同体是由56 个小的初级统一体组合而成的，56个初级统一体作为“多元”要素的历史文化民族，每一个民族层级都有自身的生成根据，都有藉以存在的文化特性和心理基础[16]。2014年中央民族工作会议指出：“中华民族与国内各民族的关系，是哲学意义上整体与部分之间的关系，多元与一体具有内在统一性，中国境内56个民族是‘分子’，不是56 个民族的简单相加，不能简单地理解为好像是土豆同土豆口袋的关系，认为中华民族就是把各民族放在口袋里就行了。”

中华民族共同体作为当代民族国家的民族实体概念，包括了领土、主权、民族三个要素，其领土主权包括了在国家疆域内所有行政省区形成地域，在领土疆域内大杂居、小聚居分布的56个民族形成是历史民族单元，形成56个民族初级统一。中华民族共同体的内在结构是各单元民族经历多民族国家整合凝聚实现从地域民族初级统一“多元”到中华民族共同体“一体”的发展历程。“多元”的地域性凝聚中心和民族初级统一体的结合构成了汇聚为“一体”的中华民族共同体。多元一体的内在结构凸显了中华人民共和国的国家统一和中华民族共同体的一体多元。共同性和实体性特征，表明56个民族相互依存、相互联系，多元一体并育而不悖。

在多元一体格局下以56个民族文化的多样性和少数民族“大杂居，小聚居”的国情为背景，铸牢中华民族共同体意识的法治基础成为我国宪政架构和法治中国建设的基本考量。国家的政治属性从共同体的角度看，不是国家之下各族群的政治性，而是超越各种族群差异的国家民族的政治性，中华民族是国家政治共同体的活动主体。中华民族共同体“多元一体”的独特民族结构塑造了多民族国家制度体系，奠定了地区民族法律政策的根基，影响着民族关系的发展和民族国家的建构。如何实现“多元一体”的统一稳定，这是一个复杂的问题：一方面，多民族国家必须建立对中华民族共同体历史文化的积淀和现代国家建构的奋斗过程的认同，同时国家的政治制度、法律、治理有效性所构建的国家形象也是认同意识的基础；另一方面，历史上形成和存在的各个民族历史文化群体，需要国家政治制度和法律规定来确定56个民族的身份，这一身份也是国家民族共同体下的组成部分，并从多角度去维护每个民族(主要是少数民族） 的集体权利。现代国家最为重要的主权独立和国家统一是多民族国家建构的重要目标。主权是国家的核心，是国家统一的重要标志，在国家主权独立之后，保护各民族合法利益和民族的多元性历史文化，促进国家民族共同体的认同和凝聚力，使国家内部的不同民族、不同组织、不同的经济、文化、政治与社会行为都必须纳入到国家权威及其制度架构之下维护国家统一，在国家统一下容纳民族多样性，保护各民族合法利益，促进国家认同和社会凝聚力就是其重点[17]。新时代铸牢中华民族共同体意识的法治建设保障就是借助民族国家强大的政治制度保障，将国家主权、民族权利、自由人权纳入法律体系和国家政治生活当中，将分散的56个民族联合为一个中华民族共同体，同时依靠法治建设，增强公民身份权、民族归宿感，使“共同语言、共同地域、共同经济生活和共同心理素质”共同体意识得到持续强化，实现中华民族共同体由历史文化共同体到政治法律共同体的转型[18]。在中华民族共同体建构过程中，国家的使命和任务是在世界体系中争取民族国家的主权独立和在民族国家内部解决各民族的权利地位，维护国家疆域内的国家利益和各民族人民的整体利益；另一方面则是建立各民族多元的权利关系平等，即民族之间的关系及其在共同体中的政治、经济和文化权利保障等问题，最终成为中国国家统一的多民族共同体，完成现代民族国家的法治建设任务。

四、铸牢中华民族共同体意识的法治保障

（一） 《宪法》确立国家结构形式维护中华民族共同体的一体和国家统一

法律是治国之重器，良法是善治之前提。良善的法治价值是全面依法治国的精神源泉和基本前提。以民族共同体意识对现行涉及民族关系的法律法规进行全面价值优化与深度价值提升，对于实现国家和民族治理的法治化、现代化具有至关重要的意义。在多民族国家，多元文化与现代社会价值碰撞，民族认同、民族意识与民族文化已不足以承担国家民族共同体的稳定基础。为此哈贝马斯为多民族格局下国家民族统一体建构开出药方，即宪法爱国主义。在哈贝马斯的宪法爱国主义理论中，宪法的规范性内容能够整合多元社会和多民族国家。他认为，如果多元文化社会是一个民主法治国家，那么为了维持多元解决共同体问题就需要提供一种制度结构形式和政治公共空间，民主法治国家的表现就是宪法及其宪法秩序，即“宪法爱国主义”[3]。他说：“在多元社会中，宪法表达的是一种形式上的共识，公民们愿意用这样一些原则来指导他们的共同生活。这些原则，可以使作为一个族裔或文化群体的成员，作为公民（即一个政治共同体的成员） 都应该能够得到对其完整人格的同等保护和同等尊重。”[19]宪法爱国主义下的民主政治模式确立了以宪法和法律确立的国家政体和公民身份，使得民族国家逐渐摆脱对民族观念的依赖，构造出的公民认同感成为民族国家共同体的结构形式和统一基础。

中国作为一个典型的多民族国家，多民族国家的宪政体制和国家结构可为各民族提供平等参政议政的条件和机会，协调各民族在国家政权中的关系[20]。1949年中华人民共和国的建立，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了新中国的国体和政体。1954年《中华人民共和国宪法》第三条“中华人民共和国是统一的多民族国家”，开启了当代中国民族国家建设的新纪元。1982年《宪法》 序言开篇即指出：“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统”“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”不仅明确了中国作为多民族国家的历史国情，更是为之后社会主义建设的法治国家进程奠定了基础。现行《宪法》第一章确立了中国作为统一多民族国家的单一制国家结构，单一制的国家结构确定了中国只有一部《宪法》，只有一个中央政府，地方各级政府接受中央政府的统一领导。单一制的国家结构传统，在法治的维度上通过宪法和法律形成中华民族共同体内部各民族对以宪法为核心的国家法律体系的认同和遵从。2018年十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，在《宪法》序言第7、第8和第10自然段增加了“中华民族”的概念，“中华民族”写入宪法，这是从国家根本法的高度确立了“中华民族”的宪法地位，更是明确了中华民族作为全国各族人民或56个民族的共同体主体地位。党的十九大把“铸牢中华民族共同体意识”写入党章，从而确立起“中华民族共同体意识”的最高党内法规地位。

在依法治国与依法执政相互统一的当今中国社会，确立中华民族共同体意识的宪法法律地位，实现对党、国家和中华民族的认同是每一位公民应尽的宪法义务[21]。铸牢中华民族共同体意识，在实质上就是培育各民族人民对中华民族共同体的认同意识。这一认同意识不仅是一个政治宣示和政策规定，而且具有宪法上的合法性依据。依靠宪法确立国家的结构形式和中华民族共同体的统一是法治中国建设的核心内容和根本保障。单一制国家结构下确立中华民族共同体不仅是一个文化精神的共同体，也是一个有着共同的宪法价值、法律价值、政治价值以及法治目标的政治共同体和法律共同体。在中华人民共同体单一制的国家结构下，国家根本法《宪法》和法律体系下形成的对中华民族共同体和56个民族，需要确定以宪法为核心的统一国家法律体系的认同，中华民族共同体内部各民族群众对宪法和法律的认同高于对民族风俗习惯的认同。宪法和法律处于五个认同体系对伟大祖国和中华民族的国家民族认同的最高位置，具有最高法律效力。

（二） 民族区域自治制度保障民族文化多元和各民族权利平等

自治是伴随着人类社会各种联合体的产生而产生的现象，国家统一是实施民族自治的前提。我国宪法和民族区域自治法以根本大法和法律的形式确立民族区域自治制度，依法赋予各少数民族自治权，对少数民族人民予以特别的法律保护，体现了中国特色社会主义进步文明的民族政策法律价值取向。习近平总书记在2014年中央民族工作会议上指出：“实践证明，民族区域自治制度符合我国国情，在维护国家统一、领土完整，加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用。”民族区域自治制度是中华民族共同体增强凝聚力和保障民族权利平等的政治制度表现形式，主要体现在民族区域自治制度的“两个结合”，第一个“结合”是坚持统一和自治相结合；第二个“结合”是民族自治与区域自治相结合，自治与统一是相辅相成、不可割裂的辩证关系。自治是统一的多民族大团结大融合之下的自治，而不是自我封闭、与世隔绝的自治，更不是企图独立、分离、分裂的自治。在法治的维度上，构建中华民族共同体的制度表现形式，就是通过立法和制度建设，形成中华民族共同体内部各民族对国家宪法和法律的认同，形成对国家政治制度的认同[22]。

民族区域自治制度和相关法律法规的运行以聚居的少数民族为对象，以一定的聚居地区为基础而建立。作为在国家统一领土范围内的民族区域自治，自治机关自治权的运行在空间上就限定于国家疆域范围之内，其权利行使的范围上也受到上级机关的监督。自治权的享有是一种由国家主导并且是由上至下的赋权行动的结果，保障民族地区的不同民族在民族区域自治的制度设计下享有自治权利。法律规定的自治权包含政治、经济、文化等等社会生活诸多领域，自治权的行使和国家各项民族政策的落实，不仅为民族地区的经济社会发展提供了有力助推，更是实现了中华民族在政治法律共同体建构的整合功能，民族区域自治制度所内蕴的关系结构架通了民族与国家、民族与民族、民族与公民之间的权力和权利保障通道。2019年10月23日中办、国办印发的《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》要求：“全面贯彻落实宪法和民族区域自治法，依法保障各民族公民合法权益，坚决依法打击破坏民族团结和制造民族分裂的违法犯罪行为。”创新和发展民族区域自治制度，构建中华民族共同体的制度承载形式，是新时代中华民族共同体法治建构的重要任务和目标。当下民族区域自治制度已经形成了以宪法为依据，以民族区域自治法为核心，各基本法调整民族关系的条款和民族自治条例、单行条例相并存的法律法规体系。这一法律法规体系形构了民族与国家、民族与民族、民族与公民之间权利或权力关系结构，制度和相关法律法规的运行保障了“汉族和少数民族”“各少数民族之间”“少数民族内部”之间权力和权利平等，成为形成平等团结互助和谐的民族关系和中华民族共同体凝聚力的法律支撑，为中华民族共同体的国家、民族、公民三主体提供了制度框架[23]。

五、结语

法治作为全面依法治国的总目标下国家民族事务治理的基本方式，将铸牢民族共同体意识融入整个法治体系，对全面依法治国具有不可替代的重大现实意义。为此，应当深入探讨将民族共同体意识全面融入法律法规的路径、方式与方法，通过立法、修法来推进民族共同体意识的铸造与固化。根据宪法规范，把民族共同体意识全面贯彻到民族区域自制制度和民族法律法规体系之中，通过健全和完善国家治理法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制，形成科学完备、法治为基础的国家治理体系，运用法治思维和法治方式实现国家治理，处理民族问题，是实现国家稳定统一，确认保障各民族权利的真谛。党的十九大以来，习近平新时代中国特色社会主义民族工作新思想新理念新战略中标志性的要素体现在：民族一体与多元的统一，民族命运共同体，共同的民族文化与民族记忆，民族平等、民族团结，中华民族伟大复兴等。在新时代推进中华民族共同体的法治建构，以宪法权威涵摄中华民族共同体意识构建，在宪法理念中融入民族共同体意识，铸牢中华民族共同体的法治基础，以民族区域自治制度保障各民族权利是铸牢民族共同体意识的治本之策。通过推进中华民族共同体的宪法化和创新发展完善民族区域自治制度，实现单一制国家结构下中华民族共同体的主权独立国家统一，保障民族自治权利平等，是依法治国的基本要求，也是现代民族国家法治建构的目标。