上官丕亮

“在紧急状态下采取的非常措施，通常要对公民的权利和自由不同程度地加以限制。”①2020年春节前后，武汉突发新型冠状病毒感染肺炎疫情后，武汉乃至全国各地先后采取了隔离、限行、限出、禁入，封城、封路、封街、封区、封村乃至封屋，以及停工、停业、停课等各种紧急又严格的非常措施，这些措施在实质上都是在突发公共卫生事件这一紧急状态下对公民基本权利的限制。这些非常措施有效地防控了疫情，但其对公民基本权利限制的合法性、必要性、适度性也引发了一些争议。无疑，紧急状态下公民基本权利的限制问题，值得我们进一步研究。

一、基本权利限制的准确界定

关于基本权利的限制，学界有不同的认识，有“外在限制说”和“内在限制说”两种学说。两种学说都认为，公共利益是基本权利的限制。但“外在限制说”认为，公共利益是外在于基本权利的限制；而“内在限制说”认为，基本权利本身是有边界的，公共利益是存在于基本权利自身中的自我限制。②后来，有学者将基本权利的限制分为外在限制和内在限制两种类型，认为外在限制是指国家基于公共利益的需要而对公民基本权利加以限制，内在限制是指基本权利所有者应当自我约束，行使基本权利时不得滥用基本权利。①杨海坤、上官丕亮、陆永胜：《宪法基本理论》，中国民主法制出版社2007年版，第148 页。

一个概念如果有多种含义，显然不利于问题的讨论，概念的含义应该明确、单一。笔者认为，基本权利的限制，仅指基本权利的外在限制，即指国家公权力基于公共利益的需要而依法对公民基本权利的限制。这是因为我国宪法和法律关于基本权利限制的规定就体现这一含义。宪法第13 条第3 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《立法法》第8 条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律；第80 条规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。可以说，基本权利的限制，就是国家公权力依法对基本权利的减损。至于所谓基本权利的“内在限制”，实质上是基本权利的界限问题，也可以说是基本权利的社会义务。正如1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第29 条第（一）项宣告的“人人对社会负有义务，因为只有在社会中他的个性才可能得到自由和充分的发展。”

国内许多学者把我国宪法第51 条②宪法第51 条规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。视为我国公民基本权利的限制条款或者公民基本权利限制的总原则。③王进文：《宪法基本权利限制条款权利保障功能之解释与适用》，《华东政法大学学报》2018年第5 期。笔者认为，固然当公民行使自由和权利时，如果发生了损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利的情形，国家公权力会对公民的有关基本权利加以限制（包括惩罚），无疑宪法第51 条与基本权利限制有关联，甚至可以视为国家公权力限制公民基本权利的一个宪法依据，但它不是对基本权利限制的直接规定，不宜把它视为基本权利的限制条款。其原因很简单：有时公民没有损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利时，国家公权力也会限制公民的基本权利。如国家合法征收或征用公民的私有财产，就是对公民财产权的限制。可以肯定地说，我国宪法虽有个别条款对有关基本权利的限制作了规定④如宪法第40 条规定：中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。，但没有一个关于基本权利限制的概括性条款。

对比一下外国宪法有关基本权利限制的规定可知，如《德意志联邦共和国基本法》第19 条规定：“一、凡基本权利依本基本法规定得以法律限制者，该法律应具有一般性，且不得仅适用于特定事件，除此该法律并应具体列举其条文指出其所限制之基本权利。二、基本权利之实质内容绝不能受侵害。三、基本权利亦适用于国内法人，但以依其性质得适用者为限。四、任何人之权利受官署侵害时，得提起诉讼。如别无其他管辖机关时，得向普通法院起诉，但第十条第二项后段之规定不因此而受影响。”该条是德国基本法所规定的基本权利的限制条款。

既然我国宪法第51 条不是对基本权利限制的规定，那它属于什么？我们可以把宪法第51 条看作是基本权利的界限或者基本权利的社会义务的规定，或者说是关于公民基本权利行使原则的规定。

二、紧急状态下公民基本权利限制的法律依据

关于公民基本权利的限制，可分为正常状态下的限制和紧急状态下的限制。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8 条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要……”；《治安管理处罚法》第87 条规定：“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查……”；《监狱法》第47 条规定：“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留”等，这些都是在正常状态下国家公权力机关对公民基本权利限制的规定。

在世界上，许多国家的宪法和法律都对紧急状态以及紧急状态下公民基本权利的限制作了规定。《俄罗斯联邦宪法》第56 条第1 款、第2 款规定：在实行紧急状态的情况下，为了保障公民的安全和捍卫宪法制度，可以根据联邦宪法性法律，部分地限制权利与自由，并指出这种行动的范围和期限；在情况需要时，可以按照联邦宪法性法律规定的程序在俄罗斯联邦全境或其个别地区实行紧急状态。又如《土耳其共和国宪法》第121 条规定：“在依照宪法宣布紧急状态的情形下，公民在金钱、物质和劳务费方面所应承担的义务，如何在宪法第十五条的原则指导下限制和中止行使基本权利和自由，怎样采取和以什么样方式采取必要的应急措施，应授予政府官员何种权力，对官员的地位应做何种修正和紧急状态下的管理秩序，以及上述种种规定对各种紧急状态分别适用的范围，均由紧急状态法规定。”俄罗斯、土耳其、法国、美国、英国、德国、日本、印度等国都制定了《紧急状态法》或者类似的法律，对紧急状态及紧急状态下公民基本权利的限制等问题作出具体的规定。

在我国，紧急状态下限制公民基本权利也有宪法依据。2004年宪法修正案将宪法第67 条规定的全国人大常委会职权第二十项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，并相应地将宪法第80 条规定的中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定“发布戒严令”修改为“宣布进入紧急状态”；将宪法第89 条规定的国务院职权第十六项“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”修改为“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。虽然我国尚未制定《紧急状态法》，但实际上已有一些有关紧急状态的法律规定。“现行的防洪法、防震减灾法、传染病防治法等单行法律规定的措施，实际上也是在各种紧急状态下采取的不同的非常措施。”①详见时任全国人民代表大会常务委员会副委员长王兆国在2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》。

值得指出的是，2007年全国人大常委会制定《中华人民共和国突发事件应对法》时，把紧急状态的范围缩小了，缩小为应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，不再把现行的防洪法、防震减灾法、传染病防治法等法律所规定的措施视为“紧急状态期间采取的非常措施”，而是把“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”称之为“突发事件”。该法第69 条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”实际上，这是把外国宪法和法律通常所规定的以及原来学界所认为的“紧急状态”一分为二，即突发事件应急状态和紧急状态，同时也将原来通常划分的正常状态和紧急状态两类社会生活状态，变成为正常状态、突发事件应急状态和紧急状态三类。

基于学界的通常认识以及表达的方便，笔者在此仍将突发事件应急状态视为紧急状态的重要组成部分。也就是说，所谓紧急状态是指由于突然发生重大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件，对人民生命财产安全、国家安全、社会公共安全、公共卫生安全或者社会秩序等已经造成严重危害或者构成重大威胁，而不得不紧急采取非常措施予以专门应对的社会生活状态。紧急状态大致可为自然灾害紧急状态、事故灾难紧急状态、公共卫生紧急状态、社会安全紧急状态等类型。

我国现行法律对于紧急状态下公民基本权利的限制已有一些规定，可以说有了初步的法律依据。就规定的法律法规及其所规定的内容而言，大致可以分为五大类。

（一）综合类的基本权利限制规定

目前我国对紧急状态及紧急状态公民基本权利的限制作出一般性规定的法律，只有2007年全国人大常委会制定的《中华人民共和国突发事件应对法》。该法第12 条规定“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产”；第52 条第1 款规定“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资……”。

（二）公共卫生事件类的基本权利限制规定

根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》第2 条的规定，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。我国现行法律法规就突发公共卫生事件发生后对公民的隐私权、人身自由、劳动权、受教育权、文化活动自由、财产权等基本权利的限制已有一些规定。《中华人民共和国传染病防治法》第12 条第1 款规定：在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。其第41 条第1款规定：对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施。其第42 条第1 款规定：传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；停工、停业、停课；封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；封闭可能造成传染病扩散的场所。其第45 条第1 款规定：传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。又如，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》第33 条规定：根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。《中华人民共和国国境卫生检疫法》第6 条规定：在国外或者国内有检疫传染病大流行的时候，国务院可以下令封锁有关的国境或者采取其他紧急措施。

（三）自然灾害类的基本权利限制规定

我国法律对自然灾害类紧急状态下公民的人身自由、财产权，以及包括食物权在内的基本生活水准权等基本权利的限制作了一些规定。1997年《中华人民共和国防震减灾法》第32 条规定：严重破坏性地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序，国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府，可以在地震灾区实行下列紧急应急措施：交通管制；对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配；临时征用房屋、运输工具和通信设备等；需要采取的其他紧急应急措施。《中华人民共和国防洪法》第45 条规定：在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。国务院《破坏性地震应急条例》第20 条、第25 条、第35 条规定：“在临震应急期，有关地方人民政府有权在本行政区域内紧急调用物资、设备、人员和占用场地，任何组织或者个人都不得阻拦。”“交通、铁路、民航等部门应当尽快恢复被损毁的道路、铁路、水港、空港和有关设施，并优先保证抢险救援人员、物资的运输和灾民的疏散。其他部门有交通运输工具的，应当无条件服从抗震救灾指挥部的征用或者调用。”“因严重破坏性地震应急的需要，可以在灾区实行特别管制措施。”《地质灾害防治条例》第32条第1 款规定：根据地质灾害应急处理的需要，县级以上人民政府应当紧急调集人员，调用物资、交通工具和相关的设施、设备；必要时，可以根据需要在抢险救灾区域范围内采取交通管制等措施。《气象灾害防御条例》第36 条规定：县级以上地方人民政府、有关部门应当根据气象灾害发生情况，依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定及时采取应急处置措施；情况紧急时，及时动员、组织受到灾害威胁的人员转移、疏散，开展自救互救。《自然灾害救助条例》第15 条规定：在自然灾害救助应急期间，县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构可以在本行政区域内紧急征用物资、设备、交通运输工具和场地，自然灾害救助应急工作结束后应当及时归还，并按照国家有关规定给予补偿。

（四）事故灾难类的基本权利限制规定

我国对事故灾害类紧急状态下公民的人身自由、财产权等基本权利的限制也有一些规定。《中华人民共和国消防法》第45 条第2 款规定，火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要，有权决定下列事项：使用各种水源；截断电力、可燃气体和可燃液体的输送，限制用火用电；划定警戒区，实行局部交通管制；利用临近建筑物和有关设施；为了抢救人员和重要物资，防止火势蔓延，拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等；调动供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护等有关单位协助灭火救援。《核电厂核事故应急管理条例》第27 条规定：因核事故应急响应需要，可以实行地区封锁。省、自治区、直辖市行政区域内的地区封锁，由省、自治区、直辖市人民政府决定；跨省、自治区、直辖市的地区封锁，以及导致中断干线交通或者封锁国境的地区封锁，由国务院决定。其第36 条第1 款规定：因核电厂核事故应急响应需要，执行核事故应急响应行动的行政机关有权征用非用于核事故应急响应的设备、器材和其他物资。

（五）社会安全事件类的基本权利限制规定

对于严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的社会安全事件发生后的公民基本权利限制问题，我国有关法律作了较详细的规定。《中华人民共和国戒严法》第2 条、第4 条明确规定：“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”“戒严期间，为保证戒严的实施和维护社会治安秩序，国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。”该法第13 条还对公民的集会游行示威自由、劳动权、受教育权、言论自由、出版自由、通信自由、人身自由等基本权利的限制作了明确规定：“戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施，并可以制定具体实施办法：（一）禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；（二）禁止罢工、罢市、罢课；（三）实行新闻管制；（四）实行通讯、邮政、电信管制；（五）实行出境入境管制；（六）禁止任何反对戒严的活动。”《中华人民共和国突发事件应对法》第50 条规定：社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动。《中华人民共和国反恐怖主义法》第61 条第1 款规定：“恐怖事件发生后，负责应对处置的反恐怖主义工作领导机构可以决定由有关部门和单位采取下列一项或者多项应对处置措施：组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；封锁现场和周边道路，查验现场人员的身份证件，在有关场所附近设置临时警戒线；在特定区域内实施空域、海（水）域管制，对特定区域内的交通运输工具进行检查；在特定区域内实施互联网、无线电、通讯管制；在特定区域内或者针对特定人员实施出境入境管制；禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动……”。其第63 条第2 款还明确规定：“在恐怖事件的应对处置过程中，除新闻媒体经负责发布信息的反恐怖主义工作领导机构批准外，不得报道、传播现场应对处置的工作人员、人质身份信息和应对处置行动情况。”上述都是对公民的人身自由、通信自由、集会自由、言论自由等基本权利限制的规定。

三、紧急状态下公民基本权利限制应遵循的基本原则

紧急状态并非无法律，对公民基本权利的限制也并非无限度。即使是在紧急状态下，对公民基本权利的限制也必须遵循一些基本原则。

（一）合法原则

“如何在紧急状态时期始终坚持依法办事的原则，是衡量一个社会法治化水平的标志。”①莫纪宏：《完善紧急状态立法保障公民的宪法和法律权利》，《中国司法》2004年第6 期。紧急状态下对公民基本权利的限制应当有法律依据，依照法律的规定来进行。《世界人权宣言》第29 条第2 款规定：“人人在行使他的权利和自由时，只受法律所确定的限制，确定此种限制的唯一目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重，并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”各国宪法也类似的规定，如《罗马尼亚宪法》第49 条第1 款规定：“只有通过法律，并且只有因某些情况需要，才能对行使某些权利实行限制，这些情况为保卫祖国安全、秩序、公共卫生和道德，以及公民权利和自由，进行刑法教育；防止自然灾害或某一十分严重的灾害带来后果。”

我国对紧急状态下公民基本权利限制应遵循的合法原则也有一些规定。《中华人民共和国突发事件应对法》第48 条规定：突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。《中华人民共和国戒严法》第5 条明确规定：戒严地区内的人民政府应当依照本法采取必要的措施，尽快恢复正常社会秩序，保障人民的生命和财产安全以及基本生活必需品的供应。

2020年春节前后新型冠状病毒感染肺炎疫情的防控期间，一些地方私自设卡拦截、断路堵路、阻断交通、禁止疫情重点地区人员入城入住、乱扔所征用宿舍的学生财物、在家打麻将被扇耳光、聚众打牌被绑起来连成串“游街示众”、村民因没有戴口罩被捆绑在墙上等，这些限制公民基本权利的做法没有法律依据，甚至侵害公民基本权利，从而引发争议。正因为如此，中共中央总书记习近平2月5日在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时特别强调“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”②《全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》2020年2月6日第1 版。

值得注意的是，“保护公民的基本权利不是仅仅保护本国公民的基本权利，还应保护外国公民的基本权利。”③上官丕亮：《“一带一路”建设中的宪法问题》，《苏州大学学报（法学版）》2017年第3 期。相应地，紧急状态下对基本权利的限制，当然包括对在中国境内的外国人基本权利的限制，同样也应当遵循合法原则。

（二）比例原则

紧急状态下对公民基本权利的限制，不仅应当合法，还应合乎比例。“比例原则，即紧急权力的行使要遵循必要性、妥当性、最小损害性准则”④曹康泰：《为确立紧急状态制度提供宪法依据》，载本书编写组：《宪法和宪法修正案辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第237 页。。也就是说，对公民基本权利的限制的确是必要的，而且是适度的，应当与紧急状态的危害程度相适应，最大程度地减少对公民基本权利的克减，更不能由此废止了有关基本权利。甚至，国际人权公约和有些国家的宪法明确规定，即使在紧急状态下某些基本权利也不能限制。《公民权利和政治权利国际公约》第4 条规定“克减的程度以紧急情势所严格需要者为限”，紧急状态下不得克减生命权、不受酷刑权、不受奴役权、罪刑法定、人格尊严、思想自由、良心自由和宗教信仰自由。《克罗地亚宪法》第17 条规定“在战争状态或共和国的独立和统一受到直接威胁时，以及在巨大的自然灾害时期，由宪法保障的某些自由和权利可以被限制。对此要由克罗地亚议会以全体代表三分之二的多数票作出决定，如果克罗地亚议会不能召开会议，则由共和国总统作出决定。”“限制的范围必须同破坏的性质相适应，而后果不能造成公民的不平等，不论其种族、肤色、性别、语言、宗教、民族或社会来源如何。”“在对国家的生死存亡有直接危险的关头也不能限制实施本宪法关于生命权、关于禁止虐待、粗暴或侮辱性的行为或处罚、关于受处罚的案件和处罚的法律确定性，以及关于思想、良心和信仰自由的条款。”《德国基本法》第19 条第2 款规定“基本权利的本质内容, 在任何情形下都不能被侵犯。”《罗马尼亚宪法》第49 条第2 款也明确规定“限制的程度必须以既定的情况为准，不能废止权利和自由。”

目前我国虽然对紧急状态下对公民基本权利的限制应遵循比例原则没有作出明文规定，但也有类似的规定。《中华人民共和国突发事件应对法》第11 条第1 款规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

对于2020年春节前后新型冠状病毒感染肺炎疫情的防控工作中，一些地方为防止疫情扩散采取了对外地人员“一律劝返”、对被隔离居民“锁死家门”等“一刀切”、违反比例原则的“硬隔离”措施，全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟指出：“这些措施超出必要和限度，影响公民的合法权益和经济社会的正常运行，既不合法，也不合理。”“依法防控疫情，关键就是采取的疫情防控举措，必须主体适格、手段合法、措施适度。”“所谓措施适度，就是采取的疫情防控措施一定要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施，不得超出必要限度。”①《全国人大常委会法工委有关部门负责人就依法统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中一些涉法问题答记者问》，中国人大网，www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml.

总之，即使在紧急状态下对公民基本权利的限制也应当遵循比例原则，不能超出必要的限度。正如韩大元所指出的“在限制或克减基本权利的时候，需要严格遵循比例原则，进行利益衡量，以确保宪法维护秩序与保障人权的价值能够得到实现。” “限制或克减基本权利的目的只能在于维护公共利益，克减到何种程度要视紧急状态的情势而定，不得超过紧急状态情势需要过度地限制甚至剥夺基本权利的行使。”②韩大元：《论紧急状态下公民基本权利的限制与保障》，《学习与探索》2005年第4 期。

（三）救济原则

如果有关国家机关对紧急状态下公民基本权利的限制，对公民的合法权益造成了损害，那么公民在紧急状态结束后就应当有权获得救济，要求补偿、赔偿（合法的限制，应给予补偿；不合法、不合乎比例原则的限制，应给予赔偿），乃至向法院提起诉讼。我国已有好几部法律作了相关规定，特别是对紧急状态下公民私有财产权被征收征用而受损时的补偿和赔偿问题作了原则性规定。《中华人民共和国突发事件应对法》第12 条规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产；被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还；财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。《中华人民共和国传染病防治法》第12 条第2 款规定：卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。其第45 条第2 款规定：紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。《中华人民共和国防洪法》第7 条第3 款规定：“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。”其第45 条第2 款规定：“依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”《中华人民共和国反恐怖主义法》第78 条明确规定：“公安机关、国家安全机关、中国人民解放军、中国人民武装警察部队因履行反恐怖主义职责的紧急需要，根据国家有关规定，可以征用单位和个人的财产。任务完成后应当及时归还或者恢复原状，并依照规定支付相应费用；造成损失的，应当补偿。”“因开展反恐怖主义工作对有关单位和个人的合法权益造成损害的，应当依法给予赔偿、补偿。有关单位和个人有权依法请求赔偿、补偿。”

2020年春节前后新型冠状病毒感染肺炎疫情发生后，为防控疫情，据国务院联防联控机制3月8日召开的新闻发布会介绍，国家卫健委从全国已调集346 支医疗队、4.26 万名医务人员驰援湖北。①邱超奕：《支援湖北女性医务人员达2.8 万人》，《人民日报》2020年3月9日第2 版。另外，各地特别是武汉还征用了民营医院、酒店、场馆、学校等场所，用于集中收治疑似病例、轻症患者或者隔离观察密切接触者。对于造成的损失，国家（包括各地政府）在疫情结束后都应当主动依法给予合理的补偿，权益受损的公民个人和企事业组织也有权要求补偿；对于违法限制基本权利而造成的损失，有权要求赔偿。

四、结语

目前我国虽有《中华人民共和国突发事件应对法》以及一些单行法律法规对紧急状态及紧急状态下公民基本权利的限制作了一些规定，但规定得不全面、不系统，仍有些“名不正，言不顺”。这次2020年春节前后新型冠状病毒肺炎疫情发生后，武汉等地实际上是进入了紧急状态，但没有称为、更没有宣布进入紧急状态，这也是导致一些地方国家机关开始不知如何作为以及对一些公民基本权利的限制引发争议的重要原因。为此，笔者建议，我国应当尽快制定《中华人民共和国紧急状态法》，在《中华人民共和国突发事件应对法》的基础上升级为一部紧急状态的基本法律，对各种类别、各种等级的紧急状态以及各类各等级紧急状态下公民基本权利的限制作出全面系统的规定，以更好地应对各类突发的紧急状态，更好地保障公民的各项基本权利，对公民基本权利的限制进行必要的限制。同时，建议全国人大常委会和地方各级人大常委会加强对现有法律、法规、规章及其他规范性文件关于各类紧急状态规定的合法性合宪性审查，确保各种有关紧急状态下对公民基本权利的限制符合宪法精神。