■ 徐江红

（合肥工业大学）

1 内部审计职能定位的发展

从国际来看，内部审计最早产生于西方工业革命之后，最初是为了对财务账目进行验证，1941年国际内部审计师协会正式成立，内部审计才开始真正发展起来，而且内部审计活动开始由单纯的财务账目审计倾向于管理审计。2011年国际内部审计师协会(IIA)发布的新版的《国际内部审计专业实务框架》中，将内部审计定义为一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。从国内来看，我国的内部审计在改革开放之后应运而生。2003年，中国内部审计协会发布《内部审计准则》，定义内部审计是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。内部审计的职能定位决定了内部审计的服务内容，决定了内部审计的运行模式，因此理清内审的职能定位是其促进组织目标实现的关键。

国外内部审计的发展经历了财务审计、经营审计、管理审计、风险导向审计等四个阶段，内审职能实现了从监督、评价向监督、确认、咨询的转变，职能的扩展源自经济社会发展的需要。

我国内部审计自1978年改革开放到党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，开启了从无到有的序幕。从《中华人民共和国审计法》的出台到内部审计由行政监管向行业自律转型，内部审计经过了从构建到规范的历程。党的十八大标识着社会主义市场经济进入新时代，党和国家对内审工作提出了新的更高要求，内部审计不仅要适应经济发展的需求，而且要适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，势必要顺应国家和经济社会发展形势，优化和调整内部审计职能定位。

2 内部审计职能定位中存在的问题

（1）内部审计独立性有待提升。内部审计因隶属于单位内部，服务单位，往往不能独立于经济活动和控制系统，存在走过场、流于形式等现象，相对于国家审计、社会审计其独立性存在一定的局限性。

（2）内部审计覆盖范围存在局限性。现阶段内部审计多局限于财务审计、工程审计等常规审计。自20世纪60年代进入管理审计阶段以来，国际上的内部审计扩展到单位所有活动，但是我国内审多数还局限于财务审计、工程审计。发展今天，风险管理和内部控制审计显得尤为重要，《审计署关于内部审计工作的规定》中要求开展的内部控制、风险管理等审计，许多单位还处在起步阶段，甚至没有开展。

（3）内部审计缺少对业务链全过程的监督。事后监督为主的内部审计，在审计业务中占大多数。比如：工程全过程跟踪审计以施工阶段跟踪审计为主，对立项、勘察、招标等前期工作以及项目使用绩效等后期工作的审计甚少。内控建设的审计也是重事后审计、轻监管和绩效评价。内控制度是审计的依据，如果做不到源头有理有据，审计程序再规范，也达不到单位和国家的治理需求。

（4）内部审计的目标定位不明确。内部审计的服务于国家和单位，审计人员要明确为什么审计，为谁审计的问题。审计人员在审计业务中有时存在只谋一域、不谋全局的情况，轻则会将审计工作推向被动局面，重则会与国家政策导向相违背。

3 新时代背景下内部审计职能定位的建议

（1）内部审计应保持独立性的自身定位。内部审计的职能从一开始就要求内部审计必须拥有充分的独立性，只有独立才能在审计过程中更加公平、公正地发表审计意见。内审机构虽然隶属于单位内部，但是内部审计可以独立于被审计的经济业务、控制系统等组织活动。为了更好地实现内部审计的独立性，首先，应设置独立的内部审计机构，并在单位党组织或行政主要负责人的直接领导下开展工作。第二，保障审计独立性的发挥。提高内部审计的地位，将内部审计的职权落到实处，只有赋予内审机构应有的权限，才能让内审的独立性不因单位内部权力的制约而打折扣，让内部审计的监督、评价、建议不是一纸空文。第三，内审人员要保持独立的思想意识。打铁还需自身硬，加强内审人员的自身建设是保持独立性的关键。因此，要将思想政治教育纳入内审人员自身建设的内容，提高内审人员的政治站位；同时，加强审计职业道德教育，做到依法审计，廉洁从业，时刻保持内部审计的独立性定位。

（2）内部审计应有业务全覆盖的职责定位。随着业务的多元化和管理的精细化，单纯的财务审计已经不能满足管理的需要，也不能充分发挥审计的职能。因此，内部审计应采取全面覆盖、关注重点的整体思路，对财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理相关的业务进行监督、评价和建议。为适应业务全覆盖的要求，一方面，审计人员要加强审计职业培训、提高计算机审计的能力、多涉猎其他行业知识，满足审计全覆盖和业务多元化的需要；另一方面，在审计资源受限的情况下，对于不涉密的审计业务，可以委托中介机构审计，内审人员进行审计全程监管、复核审计工作底稿及审计报告，控制审计质量。

（3）内部审计应有以内控监督为抓手方法定位。没有规矩不成方圆。L.B.索耶在《内部审计的发展》一文中给内部审计做出的定义为：“在一个组织内部对各种经营活动与控制系统的独立评价，以确定既定的政策和程序是否贯彻，建立的标准是否遵循，资源的利用是否经济有效，以及单位的目标是否达到。”因此，内部审计应以政策、程序、标准的贯彻和执行为抓手。一方面，从源头着手，检查内控制度是否健全、规范，是否有利于组织目标的实现。在制度建设阶段，内部审计虽然不参与制度设计，但是可以提出在制度中加入某些必要的控制，在业务管理关键流程中嵌入内审环节，优化制度源头，把权力关进制度的牢笼，监督制度的设计。制度是审计的依据，理顺了制度，才能在事前建立正确的标准，并一以贯之地执行，减少事后的纠错。另一方面，要抓下游，监督政策和方针是否落实到位，内部制度是否有效执行。因此，应推动内部控制审计、切实加强风险防控。定期或不定期地检查单位层面的内部控制情况，并选取预算、收支、资产、建设项目等重点业务的内控执行情况进行审计。最后，还可以在财务收支审计、经济责任审计等常规审计中融入内控审计，采用一项审计两份报告或在审计报告中增加内控审计内容的方式，有效实现内控监督。

（4）内部审计应有服务国家和单位治理需要的目标定位。内部审计要提高政治站位，明确内部审计是为国家和单位的事业发展服务，要着眼全局。内审的目标要与单位内部所有的管理部门协调一致，要满足国家和单位治理的需要。因此，审计人员，在单位层面上，不仅应了解单位的发展规划、目标战略，还应加强与纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他内部监督力量的协作配合，建立共享、共商、协作的工作机制；在国家层面上，应及时了解和掌握大政方针，将内审工作的重点与国家的发展目标保持一致，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的作用，为国家和单位的治理服务。

改革开放时期，内部审计因市场经济的需要应运而生，经历了从无到有的过程。如今，社会主义市场经济进入新时代，内部审计同样要顺应新时代的经济社会发展和国家治理需要，提高内部审计机构的独立性、实现审计全覆盖的新要求、以内控监督为抓手、以服务国家和单位为目标，促使内部审计工作满足国家和单位治理的需要，为优化单位的管理体系和治理结构，为维护国家经济安全、推进廉政建设保驾护航。