●林 悦

党的十九届四中全会指出，必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系①。基础教育是人类在发展过程中为了获取更多学问而在前期所必须进行的知识教育。中国的基础教育包括学期教育、小学教育、初中阶段教育。基础教育均衡是指在一定的行政区域范围内均衡公共教育资源的分配，包括教育经费投入、办学场地与硬件设施、教师队伍配备等，使学校、区域、群体之间能够享有平等的学习机会和条件。基础教育均衡发展主要体现在三个方面：首先是受教育的机会均等。每个适龄儿童都应受到基础教育，在入学方面不应歧视外地儿童、特殊儿童。其次是教育资源均衡。国家、学校和社会组织应提供给适龄儿童数量相近、质量水平相当的教育条件、师资力量、课程体系、经费保障，每个儿童及少年能够得到的学习资源基本均等。第三是致力教育目标的相对平等。学校与老师应根据不同学生的特点做到因材施教，为学生创造多元化发展机会。

一、基础教育均衡发展政策的不足

（一）政策制定主体单一、资源充足度不够

首先是政策资源充足度仍然不够，资源分配不均衡。教育发展政府投入资金额度有限，资金分配不均衡，名校的“虹吸”效应影响显著，学校之间实力差距仍然较大，容易出现学校之间的“马太效应”。公办名校能够占有更多的教育资源与资金资源，保送生、推免生政策好，指标多，学生毕业去向较好，学校知名度提升，得到的教育资源和教育优惠政策更多，形成良性发展循环。例如，一些重点中学会从全市各小学中选拔一批品学兼优的学生保送入校学习。在全市小学分配名额的过程中，比较有名的公办小学占有明显优势，同时很多小学却没有被纳入保送生的范围内。

其次是普通公办学校和乡村学校基础配套建设依然不能满足学生需要，对高质量师资引进力度有限，毕业生去向一般，学校发展较慢，再次得到教育资源和优惠政策的可能性降低，造成学校之间差距进一步拉大。民办学校办学硬件设施较好，课程体系丰富，但学校收费相对较高，普通家庭负担困难。有些民办小学的收费达到每年每生4 万～6 万元，加上托管费、资料费、校服费等，六年小学需要总费用达到20 万～40 万元不等。因此，民办小学的入学对象范围主要集中在家庭条件宽裕、对就近入学分配结果不够满意、想要全天托管的学生或是有出国需求的学生。同时，近年来存在民办优质中学“掐尖”现象，民办优质中学通过“小升初”考试，将省内品学兼优的学生聚集起来，很多学习好的学生放弃了可以划片到公办中学的机会，参与民办学校“实验班”、“基地班”的选拔，选择到民办中学就读，整体生源优势逐步向民办优质学校倾斜，公办中学生源质量不同程度下降。

（二）政策评估体系不健全，缺乏对评价的长程关注

基础教育评估体系和监控体系有待进一步完善。首先，基础教育的评价指标不仅要关注学生的学业成绩，同时要关注学生的学科思想方法、身体素质和体育成绩、品德与人文修养、心理健康、创新成果等。其次，评价主体单一，缺乏教育全程评价。基础教育评价多是教育部门对于学校、班级和教师的评价，缺乏研究机构、学术机构、咨询公司等外部评估机构评价，家长和学生意见的调查不足。教育全程评价的长效机制有待进一步完善，对于教育过程事前、事中、事后全过程评价仍然不足。第三，评价范围仍需进一步扩大。幼儿园数量多，办园质量参差不齐，这是教育评价的重点难点之一。教育部门对公办幼儿园和规模较大的部分民办幼儿园评价严格，定期进行对“示范幼儿园”“一级幼儿园”和“二级幼儿园”的评价。但是仍有很多民办幼儿园的办园质量未得到相应评价与监管。第四，评价结果如何改进缺乏监控。对于基础教育评价结果公布后学校如何进行相应改进，应有具体、可操作性的意见反馈。同时，如何科学看待家长和学生评价，做到既吸取合理建议，又避免非理性的建议对教师和学校造成不必要的影响。当前，政府层面（市、县区）应探索架构起“基础教育质量综合评价体系”和“以校为本的教育质量综合评价体系”的基本框架，力争以更为有效的教育评价方式，提升基础教育事业育人质量。

（三）对特殊儿童投入资源相对缺乏，教育关注度仍需提高

各级政府部门对特殊儿童和特殊教育学校投入的资金资源、优惠政策与师资力量相对缺乏，特殊学校和普通学校的融合教育发展滞后。听力、智力、脑瘫、孤独症、肢体和精神残疾儿童应具有和正常儿童同等的基础教育权利。当前，教育领域存在特殊儿童进入普通小学学习跟不上，特殊儿童家长不愿意让孩子进入特殊教育学校学习，普通儿童家长抵触和特殊儿童同班，部分特殊儿童在课堂上需要辅助等教育问题。针对此类问题的特殊群体融合教育模式尚在探索，保障特殊儿童受教育的权益以及如何帮助他们发展的公共政策与社会关注度仍需提高。例如特殊儿童的陪读制度，影子老师的配备，如何制定适合特殊儿童的个性化方案，如何帮助孩子选择适合他们的学校等。

二、基础教育均衡发展政策不足的原因分析

（一）政策对象对基础教育的思想认识存在偏差

政策对象往往存在观念偏差，导致政策执行不顺畅。“只有上好大学才能成功”“上好大学需要上好的小学和中学，打好基础”“教育应该从幼儿园阶段就开始了”，家长往往对教育的思想观念存在不科学、不合理之处。过度追捧名校、热门学校，家长为了子女教育，不惜花重金买学区房，导致热门学校附近的房子，包括老破旧小区，溢价严重。家长找关系、找指标，帮助子女择校，甚至在取消“大班额”的政策背景下，通过转学等方式将子女“塞”进名校。不尊重子女的学习意愿，为了让子女考特长生，强迫放弃感兴趣的项目，学习自身并不感兴趣的艺术项目，造成子女休息不足，抵触情绪严重，影响身心成长。无视子女成绩和个体特点，把子女安排到生源好的学校，往往使学生学习兴趣下降，长期跟不上，自我效能感降低，最终导致学习的习得性无助，甚至产生厌学、退学现象。

（二）政策制定过程中社会参与力量未能完全调动

政策制定是公共政策过程的首要步骤，由以下五个程序构成。第一个程序是确认政策所涉及的问题，其次设置有关议程。第二个程序是对政策方案进行规划，再让政策合法化。最后，把政策变为法律。在政策的制定过程中需要公众的参与，并作为符合民众意愿以及合法化的保障②。

在政策制定过程中，公民参政议政意识不强烈。政策主体均是当地各级党委、人大、政府、教育局等部门，多数公民没有意识到自身在政策制定中可以发挥的作用，习惯做政策的执行者或在政策发布后才开始表达意见。群众不知道通过哪些渠道可以反映问题及参与政策的制定过程，基础教育社会组织、公众、新闻媒体等在政策制定的过程中参与度和互动度很低。基础教育政策举办听证会数量不足，媒体宣传不够，公民获取的信息量与反馈意见接纳度较低。当政策制定出台后，很多群众才开始反映政策的不合理之处，造成政策执行过程不顺畅。

（三）现行教育政策对基础教育教师的激励机制不合理

随着国家经济发展水平不断稳步提升，教师的工资水平有所上涨，但现行教育政策对于教师的激励程度有限。教师的工资和绩效津贴都与职称密切挂钩，很多一线教师由于单位职称指标限制，常年评不上高级职称，待遇往往难以得到提升，在课题申报、论文撰写、参与比赛等方面也受到限制。当前的职称制度并未真正实现“评聘分离”，高级职称犹如教师职业生涯的一座“独木桥”，认为评职称无望的教师和评上了高级职称的教师常有“歇歇脚、喘口气”的心态，近几年准备参评高级职称的教师成为单位工作的积极分子。但当这些教师发现努力多年之后目标仍然遥遥无期时，工作积极性就会受到挫败，产生习得性无助感，甚至诱发职业倦怠感③。同时，对于教师的精神激励与愿景激励不足也导致教师工作积极性受到影响。

三、完善基础教育均衡发展政策的思考

基础教育均衡发展能够为城市建设打好发展基础。高质量的基础教育能够更好地激发全市基础教育办学动力，满足人民日益增长的美好生活需要。河南省委常委、郑州市委书记徐立毅曾经指出，要深入贯彻习近平总书记关于教育工作的重要讲话精神，落实全国、全省教育大会部署，加快推进教育现代化，把“教育存量”做强，把“教育增量”做优，高质量建设“美好教育”，努力办好人民满意的教育④。

（一）持续增加基础教育财政投入，建立健全教育均等化机制

每年教育经费预算和决算情况及明细应向社会公众公开，接受公众监督和实时监测。通过市教育局官方网站、报纸、广播、宣传栏等方式，让群众知晓教育经费收入支出的具体情况，并组织专业评估机构对教育经费使用的效率和科学性进行评估，及时根据教育评估的反馈结果做出调整。同时，积极拓宽经费筹集渠道，发展民办教育，贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，鼓励民间资本进入基础教育领域。在符合国家法律、法规和政策的总体要求下，鼓励大胆尝试和积极探索有利于增加教育投入、优化教育资源配置、扩大教育规模、满足社会需求的各种办学模式。支持公民个人或社会组织自筹资金独立办学或联合办学，鼓励公、民办学校进行合作。政府委托民办学校承担部分基础教育任务，要根据受委托民办学校接受基础教育学生的数量和当地公办中小学的生均教育经费标准，拨给相应的教育经费。厘清民办学校的审批、管理权限，建立负面管理清单，把审批权限放到位，规范招生政策，破解县（市）及区级民办学校的发展瓶颈。

（二）保障多元政策主体广泛参与，提高政策主体理性认识

在政策执行的过程中要提高政策主体的理性认识。公众对政策的理解认可程度与是否配合政策执行，是政策能否顺利实施的关键因素。对于现行政策的不理解、不信任以及对现有部分教育资源的不满意导致“择校热”等现象屡禁不止。应对当前家长关注的“小升初”“素质教育与高考”“民办学校招生，面试还是笔试”“特长生怎么培养”“就近入学的益处”“如何选择上公立学校还是民办学校”问题，政府部门可通过家长会、学校开放日、政策解答专题节目、新闻发布会等形式，结合政策解读、成功升学代表亲身经历分享、学校教师介绍教学情况，增强家长和学生对于政策和各学校的全面了解，认同宣传基础教育均衡发展的积极意义，打消家长的顾虑和担忧。此外，

（三）统筹教育硬件和师资力量配置，缩小城乡、校际差距

各级党委、政府和教育部门应在师资资源做出均衡统筹。具体来说：一是创新配置教师编制资源。没有稳定的教师队伍，就难以提高基础教育办学效果。实施全市基础教育编制资源统筹规划机制，根据基础教育生源分布、发展规划和学校布局对全市教师编制进行动态管理。“编制外教师”现象在薄弱地区和农村地区现象比较普遍。对于编制外教师，应保证其在岗期间工资水平福利待遇、晋升发展、教师培训机会均等。培养和强化服务教育的职业理想，切实保障教师工资水平，让教师感到生活有奔头，能够在职业中改善生活质量。对于长期占用编制但不在岗或从事其他工作的人员，要及时整顿清理，将占用的编制收回。深圳等发达城市已开始试点在公务员队伍和教师队伍中进行全员聘用制，推进机关事业单位编制改革，取消编制管理办法，各级党委、政府和教育部门根据学校实际情况进行师资配置，统一管理，保障在岗人员福利待遇。这也是未来编制改革的一个发展方向。二是调配优秀名校教师队伍到新建、普通学校进行中长期任教或交流指导，保留教师编制，其原有待遇不变，到其他学校传递先进的教育理念和教育方法，并以“名师工程”等项目作为抓手，给予名师经费保障，在规定期限内帮助新学校或普通学校带出一支高素质专业化的教师队伍。同时，实施校长等学校高级管理者校际间流动。一个好的团队，离不开好的领导班子。有魄力、有工作方法、有资源、有能力的高级管理者能够改变学校的发展面貌。

（四）乡村学校应利用好自身资源，走出一条特色发展的道路

乡村学校应探索具有自身特色的教育之魂。当前有很多乡村小学出现了学生越来越少，学校“空心化”现象，这一方面由于部分外来务工人员到城市打工时，会把子女带到城市入学，认为城市的学校教学质量好，学生课余活动丰富，眼界宽广。留在家乡的留守儿童部分辍学在家，因此导致乡村小学发展滞后，教师留不住，生源留不住，陷入恶性循环。如何提高乡村学校的办学质量，具体来说：一是拓宽乡村学校资金来源，不断提升学校硬件水平，条件允许的学校可以配备校车，实施寄宿制。二是树立良好校风，培养在校职工与学生艰苦奋斗、自强不息的价值观，提升精神面貌和学习劲头。三是积极运用互联网技术，发挥网络教育和人工智能优势，创立教育资源共享平台，创立更加开放灵活的教育体系。让乡村读书的学生能够享受到高质量的教育资源，通过网络得到名师的指导，提高学习成绩。华东师范大学副校长任友群指出，互联网技术可以消除信息鸿沟，进一步促进教育公平的实现。推进“宽带网络校校通”“教学资源班班通”“网络学习空间人人通”“数字教育资源公共服务平台”和“教育管理信息系统平台”建设，在开展语数英等基础学科教学的同时，开展多种艺术类、科学类、动手类课程，丰富乡村学校的课程体系。四是发挥乡村学校优势，开展特色教育。在传统观念中，人们往往认为“乡村教育没有的，城市教育有。乡村教育有的，城市教育会更好”。但乡村教育同样面临着重要的发展机遇。乡村学校可结合国家当前生态文明建设、发展现代农业、乡村振兴等大的发展战略，找到属于乡村学校的优势，开设特色教育，如从生态农业科技中找到学习的乐趣，把环境保护和新能源利用与学习结合起来，在户外拓展中培养学生坚忍不拔的精神等。通过这些方式树立学校品牌和学校自信，提振教职工和学生的精神力量与钻研精神。

注释：

①中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报. 新华社北京10月31日电［EB/OL］.新华网.2019- 10- 31

②阳建. 长沙市义务教育均衡发展政策研究——基于公共政策理论的视角[D].兰州大学硕士毕业论文.2017

③林悦.健全激励机制让干部“有动力”[J].人民论坛.2018（25）

④郑州市委书记徐立毅：建设人民满意的“ 美 好 教 育”［EB/OL］. 郑 州 文 明 网.2019- 08- 26