朱启友

（安徽师范大学法学院，安徽芜湖241000）

作为我国公务员管理的基本依据以及机关干部人事管理中的第一部综合性基础性法律，《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起实施并取得了明显成效：公务员管理方面基本形成了有法可依的局面，公务员队伍结构持续得到优化，公务员素质能力得到明显提升。［1］进入新时代，《中华人民共和国公务员法》（以下简称2005年版《公务员法》）中的一些管理规定的适应性和针对性明显滞后，2017年3月国家正式启动修法工作，2018年12月底，修订草案经由十三届全国人大常委会第七次会议审议通过后予以公布。《公务员法》的修订与实施标志着我国公务员管理进入“制度优化”新阶段。与2005年版《公务员法》相比较，2019年6月1日实施的新修订的《中华人民共和国公务员法》（以下简称新《公务员法》）呈现出四个新特点：更加强调中国共产党领导的政治性，更强调与党规国法相衔接与协调，从继承与发展辩证联系的角度推进管理法治化，从监督约束与激励保障相统一的角度提高管理科学化水平。这四个特点集中体现了公务员管理应坚持政治性、法治化与科学化相统一的时代要求。

一、突出政治要求，加强党对公务员工作的领导

这是新《公务员法》的最大特色。党的十九大报告指出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。十九届三中全会强调，坚持党管干部原则，“加强党对公务员队伍的集中统一领导”，这是实现党的统一领导的根本组织保证，是中国公务员制度建立与发展的政治前提，也是中国公务员制度区别于西方文官制度的重要方面。［2］突出政治标准，加强党对公务员工作的统一领导这一原则要求集中体现在新《公务员法》总则与各章节内容的调整和丰富上。

（一）总则方面

（1）第一条在公务员法立法目的中，新《公务员法》将原来“建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能”的表述，修改为“促进公务员正确履职尽责，建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”。此处的变化有二：第一，首次提出好干部标准——“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”，需要把落实好干部标准贯穿到公务员管理的全过程和各个环节。第二，强调高素质的同时，首次提出“专业化”［3］75的要求，明确了公务员队伍的职能专业性。

（2）第二条在公务员的定义中，新《公务员法》增加了一款“公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆”，［3］75它凸显了公务员的政治属性和身份。

（3）第四条在公务员管理工作的指导思想方面，新《公务员法》增加了“坚持中国共产党领导”“科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”，并用“贯彻新时代中国共产党的组织路线”取代原来的“贯彻中国共产党的干部路线和方针”［3］76表述。指导思想实现了与时俱进，必须长期坚持。

（4）第七条在公务员任用原则中，新《公务员法》将“坚持任人唯贤、德才兼备”扩展为“坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派”，首次强调了“突出政治标准”［3］77。

（二）各章节方面

（1）第二章第十三条公务员基本条件的第三项增加了“拥护中国共产党领导和社会主义制度”的新要求，第四项将“具有良好的品行”扩展为“具有良好的政治素质和道德品行”。在第十四条公务员应当履行的义务中，新《公务员法》增加了“忠于宪法”“自觉接受中国共产党领导”“忠于国家”“忠于人民”“带头践行社会主义核心价值观”等新要求［3］78-79。

（2）第四章录用部分第二十六条增加两款禁止性规定，其中一款就是“被开除中国共产党党籍的”人员不得录用为公务员。

（3）第五章第三十五条在重点考核“工作实绩”的基础上增加了对“政治素质”的考核，强调考核工作中坚持政治素质和工作实绩并重，并且考核的内容与培训内容是密切联系的，提高政治素质的新要求也被写入在职培训的目标任务中（新《公务员法》第十章第六十七条）。

（4）第九章“监督与惩戒”第五十九条第一款，原来的内容是，不得“散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动”（2005年版第五十三条），新《公务员法》在“国家”之外，增加了“宪法”“中国共产党”，第三款也是新增的内容，要求公务员不得“挑拨、破坏民族关系”，不得“参加民族分裂活动或者组织、利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定”。新增的这些要求都是公务员必须遵守的纪律。

总之，从《公务员法》修订的根本遵循到具体规定的修改完善，从总则内容到各个章节若干表述的调整，集中体现了坚持和加强党对公务员管理工作的领导这一最大特色，充分明确了我国对公务员政治性、先进性、专业性和示范性的要求，必将有力促进公务员队伍的政治建设、思想建设和能力建设。［4］

二、在保持连续性稳定性的基础上推动创新发展

2005年版《公务员法》实施以来，根据实际工作的需要，党和政府立足于既有公务员制度框架，制定了一系列公务员法配套法规：全面推进党和国家机构改革，不断创新组织人事制度，在干部选拔任用等方面已产生了许多比较成熟的政策规定和重大改革成果。新《公务员法》需要将上述新变化新规定上升为法律加以确认和巩固，从而确保公务员法的权威性、稳定性、连续性。同时，新《公务员法》坚持问题导向和开放思维，在公务员的进口、流程、出口三个环节上作出一些新安排新部署，展现出创新性、发展性、进步性的一面。在保持连续性、稳定性的基础上推动创新发展，是新《公务员法》的又一特点。最能体现这个特点的是，在试点工作取得积极成效的基础上，新《公务员法》对公务员职务与职级并行制度的新安排与新突破。

（一）总体制度框架的“不变”与“变”

在总章节数上，新《公务员法》与2005年版《公务员法》一样都是十八章。框架主干仍然是公务员的条件、义务与权利，录用、考核与培训制度，交流与回避制度，工资、福利与保险制度，辞职与辞退制度，申诉与控告制度，职位聘任制度等。立足于既有制度框架，因时而变，因需而变，相对于2005年版《公务员法》，新《公务员法》一共作了70多处修改。整体架构方面，将第三章标题《职务与级别》调整为《职务、职级与级别》，将第六章标题《职务任免》调整为《职务、职级任免》，将第七章标题《职务升降》修订为《职务、职级升降》，将第九章标题《惩戒》修订为《监督与惩戒》。在法条变化上，法条数由107条扩展到113条，增加6条（第九条、第四十九条、第五十五条、第五十七条、第五十八条、第一百零九条），条文顺序调整2条（1），个别文字修改16条，实质性修改49条。

（二）确认和巩固改革成果

1.确认和巩固党和国家机构改革的成果

（1）“消防救援人员”进入公务员队伍。在人民警察、海关、驻外外交机构等几类特殊类型的公务员衔级的设置方面，增加“消防救援人员”（新《公务员法》第二十二条）。（2）对违反离职管理规定而从事营利性活动的公务员，处罚的实施机关由“工商行政管理部门”调整为“市场监管部门”（新《公务员法》第一百零七条）。（3）制定公务员录用体检项目、标准和具体实施办法的机构，由“中央公务员主管部门会同国务院卫生行政部门”调整为“中央公务员主管部门会同国务院卫生健康行政部门”（新《公务员法》第三十一条）。

2.确认和巩固深化干部选拔任用制度改革、公务员管理制度改革等成果

（1）“竞争上岗”不见踪影，“社会选拔”收缩范围。新《公务员法》第四十七条删除了“竞争上岗”的规定，并将“社会选拔”适用范围仅限于“厅局级正职以下”的领导职务，排除了相当层次的职级范围。（2）用“优秀年轻公务员”取代“后备领导人员”（新《公务员法》第六十七条）。（3）“公开遴选”入法。首先将“公开遴选”作为新增的一款写入第七十一条，明确了其法律地位，它已成为基层公务员进入上一级机关的常规方式。其次是第一百零六条第五项中删除了“竞争上岗、公开选拔”，增加了“公开遴选”，意在保障公开遴选工作的公平公正性。（4）将公务员“退休金”调整为“养老金”，养老、医疗等与社会保险相衔接。新《公务员法》第九十四条将原来的“退休金”调整为“养老金”；将2005年版《公务员法》第七十九条提升至新《公务员法》总则第十一条且删除了“退休金”的表述（养老金代替退休金且包括在保险之内）；第八十三条将2005年版《公务员法》第七十七条第一款修改为“公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇”，语言简洁，语意也涵盖了原来第一款和第二款“建立社会保险制度”“享受伤残待遇”两项内容；将第二款修改为“公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”［3］105。

（三）进入、管理与退出三个环节的创新

1.进入环节

（1）报考条件变化。新《公务员法》第十二条第三项由“一个拥护”（“拥护中华人民共和国宪法”）变成“三个拥护”，增加“拥护中国共产党领导和社会主义制度”；第四项将“具有良好的品行”改为“具有良好的政治素质和道德品行”，内容更具体；第五项着眼于身心健康的要求，将“具有正常履行职责的身体条件”修改为“具有正常履行职责的身体条件和心理素质”。第二十六条在禁止报考的人员类型中增加了两种：“曾被开除中国共产党党籍且未重新加入”和“正被列为失信联合惩戒对象”。（2）修改考试内容设置。考试内容的设置原来的依据是“公务员应当具备的基本能力”和“不同职位类别”，新《公务员法》第三十条增加了一个“不同层级机关”。（3）删除初任法官、初任检察官可公开选拔产生的内容，增加“行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员”等四类特殊类型公务员须通过国家统一法律职业资格考试相关规定（新《公务员法》第二十五条）。（4）增加公示期要求与延长试用期。新录用公务员“公示期不少于五个工作日”（新《公务员法》第三十二条）。延长聘任制公务员的试用期：由原来规定的“一个月至六个月”调整为“一个月至十二个月”（新《公务员法》第一百零三条）。（5）新增了对录用考试中不正当行为作出惩戒的规定（新《公务员法》第一百零九条）。

2.管理环节

重点集中在晋升与罚降制度、奖励与惩处制度、使用与培育制度等方面。（1）晋升与罚降。在平时考核和定期考核之外增加“专项考核”，且“定期考核以平时考核、专项考核为基础”（新《公务员法》第三十六条）；增加设置考核指标新要求：“考核指标根据不同职位类别、不同层级机关分别设置”（新《公务员法》第三十五条）。在坚持逐级晋升的同时，调整对破格提拔或越级晋升的要求，将“越一级晋升职务”的限定修改为“越级晋升”（新《公务员法》第四十五条）。（2）奖励与惩处。除了五十七条、五十八条以外，第五十九条新增两种违纪违法行为（第三项“参加民族分裂活动、利用宗教活动破坏团结稳定”和第十五项“违纪违法的网络传播”），并将“不担当，不作为”“违反家庭美德”等列入不得违反的纪律行为，对公务员的行为管理扩展到日常生活领域。第六十五条第一款中，将“处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人”调整为“处分期满后自动解除”，减少了机关的工作事务量。（3）使用与培育。交流方式减少一种，且挂职锻炼的名称与目的发生变化。首先，在三种交流方式中删除“挂职锻炼”，挂职锻炼地位下降。其次是“挂职锻炼”的名称被“挂职”所代替，且挂职的目的由原来的“培养锻炼公务员的需要”，变成了“工作需要”（新《公务员法》第七十二条）。任职回避方面，第七十四条新增“不得在近亲企业担任领导成员”的规定。扩大地域回避的主体范围。第七十五条将公务员地域回避的主体由原来的“乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导”，扩大到“设区的市级机关及其有关部门”的主要领导。

3.退出环节

对于被辞退的公务员除了给予书面辞退决定以外，第九十条还增加新要求，“并应当告知辞退依据和理由”。第一百零七条第一款扩大了离职回避主体范围，在“原系领导成员”之外增加了“县处级以上领导职务的公务员”，防止期权腐败。

（四）最重要的制度创新：在试点工作取得积极成效基础上实行公务员职务与职级并行制度

（1）改“非领导职务”为“职级”，明确“国家实行公务员职务与职级并行制度”（新《公务员法》第十七条），并重新设置了职级类型和序列。第十九条将厅局级职务以下公务员的职级序列设置为四等十二级，与原来的非领导职务序列相比增加了4个层级。（2）明确职务、职级应当对应相应的级别，将对应关系“由国务院规定”修改为“由国家规定”，并对职级与级别晋升的原则、条件和程序等作出原则规定（新《公务员法》第二十一条、第四十九条、第五十条）。（3）明确基于工作需要和职务与职级之间的对应关系，职务与职级之间可以“同步走”“单步走”，对于“符合规定资格条件的，还可以晋升领导职务或者职级”；也可以相互“转任”和“兼任”（新《公务员法》第二十一条）。这进一步畅通了领导职务与职级之间的交流渠道。

总之，职级实质上成为职务晋升之外新的晋升通道；职级阶梯由原先的8级扩展为12级，进一步拓宽了基层上升通道，有助于打破“天花板效应”；职级的提升也保证了待遇的增长，促使基层公务员更加安心做好本职工作，这一切的改变都有利于公务员制度走上一条更加专业化的发展道路。

三、更加强调激励保障与监督约束相结合

针对新时代公务员管理工作面临的一些新情况新问题，新《公务员法》明确了监督在从严管理公务员中的重要地位，新增禁止性纪律规定，严管链条更加完整。与此同时，新《公务员法》着眼于关心关爱，加强正向激励，除了将非领导职务修改为职级、建立健全公务员职务与职级并行制度以外，在考核评价、保险待遇、奖励情形与原则、权利救济等方面都调整或增加了相关内容，以期充分调动和激发公务员工作的积极性和创造性。

（一）充实完善监督链条相关规定，体现从严管理公务员的要求

1.健全严管链条

（1）明确监督在从严管理公务员中的重要地位。新《公务员法》将第九章的章名《惩戒》调整为《监督与惩戒》，并新增了第五十七条“机关监督”和第五十八条“自觉接受监督”两条规定。（2）领导职务晋升程序方面新增一个“动议”环节。领导职务晋升程序方面，2005年版《公务员法》规定的是民主推荐、组织考察、讨论决定、履行任职手续等四个环节。新《公务员法》在四环节基础上增加一个“动议”环节，作为初始环节和前置程序，使得领导职务晋升的程序更为透明规范、链条更为完整完善。（3）明确职务、职级实行动态调整、能上能下新原则，“对不适宜或者不胜任现任职务、职级的，应当进行调整”（新《公务员法》第五十条），体现了中央关于领导干部能上能下有关规定的精神。

2.纪律约束更加严明

（1）新增两种违纪违法行为，并将“不担当，不作为”等列入不得违反的纪律行为。新《公务员法》第五十九条在原来16种违纪违法行为基础上增加了2条，分别是“（三）挑拨、破坏民族关系，参加民族分裂活动或者组织、利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定”“（十五）违反有关规定参与禁止的网络传播行为或者网络活动”。修改完善了7条，包括增加禁止“散布有损宪法权威、中国共产党声誉的言论”“组织或者参加旨在反对宪法、中国共产党领导的集会、游行、示威等活动”等规定；在“玩忽职守、贻误工作”之前增加“不担当，不作为”，并将其列入不得违反的纪律行为；在职业道德、社会公德之外增加对家庭美德的要求；等等。（2）新增了对“录用聘任中舞弊情形”的惩戒。新《公务员法》第一百零九条属于新增内容，对公务员在录用、聘任等工作中存在作弊、扰乱秩序等违纪违法行为的法律责任问题作出相应规定。

3.重点监督措施更具有针对性

（1）加强源头把控，在公务员录用条件上新增两类人员不得录用为公务员的规定。（2）健全公务员回避制度。第一，扩大地域回避的主体范围。新《公务员法》第七十五条将公务员地域回避的主体由原来的“乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导”，扩大到“设区的市级机关及其有关部门”的主要领导。第二，新《公务员法》第七十四条新增一种任职回避情形，并将之作为第二款：“公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员”，这体现了对“关键少数”严格管理的要求。第三，新《公务员法》第一百零七条第一款将公务员离职后从业限制（离职回避）的主体在“原系领导成员”之外增加了“县处级以上领导职务的公务员”，这样扩大了离职回避对象的范围，体现了对“关键少数”公务员从严管理的要求，对有效遏制利益输送，防止期权腐败有着积极意义。

（二）完善激励保障机制

1.增加“专项考核”新方式和设置考核指标新要求，改进考核评价机制

新《公务员法》第三十六条在平时考核和定期考核之外新增第三种考核方式——专项考核，并将之与“平时考核”一起列为“定期考核”的基础，凸显了“专业化”的要求；在第三十五条新增有关考核指标设置的内容，“考核指标根据不同职位类别、不同层级机关分别设置”，从而解决一个标准包打天下的问题。

2.进一步健全奖励机制

（1）增加一条奖励原则。奖励原则在“坚持物质奖励与精神奖励相结合、以精神奖励为主”的基础上，增加“坚持定期奖励与及时奖励相结合”，突出奖励的时效性。（2）新增“勇于担当”为奖励的重要情形。新《公务员法》第五十二条将原来的第一项“忠于职守，积极工作，成绩显著的”，修改为“忠于职守，积极工作，勇于担当，工作实绩显著的”。（3）新增对参与重大工作、做出重大突出贡献的公务员的表彰条款。即“按照国家规定，可以向参与特定时期、特定领域重大工作的公务员颁发纪念证书或者纪念章”（新《公务员法》第五十五条），这有利于提升公务员的职业荣誉感，激发做事动力。

3.逐步完善权益保障机制

（1）将经费保障条款由第十二章第七十九条移至第一章总则第十一条，更强调依法保障公务员薪酬待遇的稳定。（2）增加在法定工作日之外加班而“不能补休的按照国家规定给予补助”的规定（新《公务员法》第八十二条），体现了对公务员劳动报酬权的尊重。（3）新增将复核决定“以书面形式告知申请人”的内容，使得环节更加完整；新增“公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理”的规定（新《公务员法》第九十六条），有利于改善公务员的权利救济状况。（4）完善若干公务员申诉控告条款。除了上面提到的第九十六条新增内容以外，第九十五条增加一款：“受理公务员申诉的机关应当组成公务员申诉公正委员会，负责受理和审理公务员的申诉案件”，为公务员维护自身的合法权益提供了有效的组织保障。（5）新增对捏造事实，诬告、陷害他人的依法追责的规定：提出申诉控告时“应当尊重事实”“对捏造事实，诬告、陷害他人的，依法追究法律责任”（新《公务员法》第九十九条）。

四、注重与党规国法的衔接与协调，推动纪法贯通

公务员是属于行使公权力的公职人员，他们中的大多数人又是共产党员，因而既是国家监察的监督对象，也是党内监督的重点人群。为人民谋利益、为民族谋复兴的初心和使命决定了国家监察、党内监督和对公务员的严格监督“具有内在一致性，也具有高度互补性”。［5］

（一）法法衔接：新《公务员法》与《监察法》保持协调一致

1.监督的内容

新《公务员法》与《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的表述在内涵上是一致的。新《公务员法》第五十七条第一款将监督的内容概括为公务员的思想政治表现、履行职责情况、遵纪守法、作风表现等；而《监察法》第十一条第一项关于监督职责对应的内容为，对监察对象开展廉政教育，“对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。［6］6表述虽然不一样，但内涵是一致的，都是一种与公职人员身份相连的、与公权力行使相关的全面监督。

2.对监督中发现问题的处理

《监察法》五种处置方式是对新《公务员法》相关规定的具体化。新《公务员法》第五十七条第二款说的是监督中发现的问题属于一般违纪这种情形的处理：应当根据不同情况，“予以谈话提醒、批评教育”、责令作出检查、“诫勉、组织调整”以及政务处分。第三款说的是监督发现的问题涉嫌职务违法或犯罪的“应当依法移送监察机关处理”。两款规定比较笼统，可操作性不强。具体实践中应当参考《监察法》第十一条、第三十四条特别是第四十五条的规定。第四十五条共有两款，第一款根据监督调查结果对所立案件规定了五种处置方式：“对有职务违法行为但情节较轻的公职人员”，予以“谈话提醒、批评教育”、责令作检查，“或者予以诫勉”，即运用监督执纪的“第一种形态”来处理；依照法定程序对违法的公职人员作出六类政务处分决定；按照管理权限，对“不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员”，或直接作出问责决定，或者提出问责建议；对涉嫌职务犯罪的公职人员，监察机关将起诉意见书等一并移送检察院审查和提起公诉；对被调查人所在单位提出有法律效力的监察建议。这比公务员法内容更全面，实践指导性更强。第二款是对被调查人不存在违法犯罪行为的处理（“应当撤销案件，并通知被调查人所在单位”）。［6］17-18

3.新增“或者由监察机关依法给予政务处分”的规定，做好两种处分之间的衔接

首先是国家监察取代行政监察。2005年版《公务员法》第九十条第三款“行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理”。新《公务员法》第九十五条对此进行修改并将之列为第四款——“公务员对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服向监察机关申请复审、复核的，按照有关规定办理”。其次是法规列出两种处分，机关在两种选择之间执行其中一种。新《公务员法》第六十一条在“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分”（2005年版《公务员法》第五十五条）之后增加新内容，“或者由监察机关依法给予政务处分”。类似的修改还有新《公务员法》第九十八条和第一百零八条。

4.不能对同一违纪违法行为重复处分

新《公务员法》第六十一条增加一款内容，“对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分”。这是过罚相当法治精神的体现和要求。

（二）纪法贯通：新《公务员法》与《中国共产党纪律处分条例》等党内法规的衔接与配套

1.新增两种违纪违法行为

“按照《中国共产党纪律处分条例》的相关表述”，新《公务员法》第五十九条在原来基础上增加了两种违纪违法行为，分别是“（三）挑拨、破坏民族关系，参加民族分裂活动或者组织、利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定”“（十五）违反有关规定参与禁止的网络传播行为或者网络活动”。首先，与“（三）”规定直接相衔接的是《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第六十条与第六十一条——对违反党和国家民族政策或宗教政策，从事、参与挑拨破坏民族关系宗教关系制造事端或者参加民族分裂活动的人员，视情节轻重给予相应的党纪处分。［7］26-27《公务员法（修订草案）》第五十九条原来的说法是不得“违反国家的民族和宗教政策，破坏民族团结和社会稳定”。此表述在审议中出现分歧，有人认为此表述过于笼统易造成误读，很可能导致出现公务员不敢依法对民族和宗教事务进行管理的局面。经过研究，委员会“建议按照《中国共产党纪律处分条例》的相关表述”进行修改，因而才有了现在“（三）”的这种表述。［8］其次，“（十五）”新增加的是对“违纪参与网络传播”等行为的处罚。《党纪处分条例》第四十五条、第四十六条对党员网络行为提出了更严格要求，对通过网络等方式公开发表反对或违背四项基本原则，反对或违背党的改革开放决策，诬蔑党和国家领导人以及英雄模范，诋毁或歪曲党史国史军史，或者其他有严重政治问题的演讲、声明、文章等的，视情节轻重，给予警告以至开除党籍等处分。［7］20-21处于网络时代的公务员同党员一样都需要从严规范自身的网络行为。

2.从事或参与营利性活动、兼职

党规国法均设置“违反有关规定”的前置条件。公务员必须廉洁从政、廉洁用权。新《公务员法》第五十九条第十六项规定，公务员不得“违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。“违反有关规定”属于新增加的表述。《党纪处分条例》第九十四条也有这样的前置条件。为什么都要加上此前置条件？首先，“有关规定”主要是指现行有效的与营利活动、兼职行为有直接关联的法律法规、党内法规和规范性文件。其次，加上“违反有关规定”的目的在于对违规从事或参与营利性活动、违规兼职行为的外延作严格的限制，是为了更好地防止将公务员或党员干部一些日常的经济行为混同于违法从事或参与营利性活动，把任何的兼职行为都视作不符合规定的，防止某些地方或机构在具体执行此规定过程中层层加码，人为扩大，从而背离了立法的初衷和法治的轨道。［9］

3.对不担当、不作为的公职人员进行党纪处分是纪在法前的要求

新《公务员法》第五十九条规定公务员应当遵纪守法，不得有18种禁止性行为，其中第四项将“玩忽职守，贻误工作”扩展为“不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作”，以此来激励公务员主动作为干事创业。哪些行为属于不担当不作为？对此，《党纪处分条例》第一百一十六条从损害群众利益方面作出了较详细规定。主要有5点，包括群众工作简单粗暴，造成不良影响的；作风浮夸，欺上瞒下，好大喜功，弄虚作假，损害群众利益的等。对于不担当不作为行为的处罚，《党纪处分条例》规定，对直接责任者和领导责任者，若情节较重的，处以警告或严重警告；情节严重的，处以撤销党内职务或留党察看。［7］47-48对于部分不担当、不作为的公务员或党员干部进行党纪处分是纪在法前的要求，是抓早抓小的重要体现。

4.共有七处将“遵守纪律”（“违纪”）修改为“遵纪守法”（“违纪违法”）

改动的地方分别是新《公务员法》第五十二条、第五十九条（有两处）、第六十三条（有两处）、第六十五条、第八十八条。作出这样修改的原因，不仅仅是一般公务员的行为在违纪的同时也可能违法犯罪，更是国家监察体制和反腐败体制重大改变的反映。纪委监委合署办公以后，纪委的执纪审查和监委的执法调查同步进行，且监委的“调查结果可依法作为证据运用于司法审判”，既坚持纪在法前、纪严于法，又推进纪法相连纪法贯通。所以，十九大之后，中纪委和国家监委在落马官员的通报措辞中，将之前“涉嫌严重违纪”的说法变更为“涉嫌严重违纪违法”，将“接受组织调查”变更为“接受纪律审查和监察调查”。新旧《公务员法》话语转换之间，纪委监委通报措辞的变化之处，皆体现了纪委党内监督、监委国家监察、公务员遵纪守法的内在一致性与高度互补性。

注释

（1）条文顺序调整2条。其一，2005年版《公务员法》第十二章第七十九条，在新《公务员法》中被前移成第一章“总则”第十一条。其二，2005年版《公务员法》第一百零三条和第一百零四条在新《公务员法》中，分别变成了第一百一十条和第一百零八条，次序发生了颠倒。