◎于海清

引言：近年来，我国持续深化外汇领域改革开放，深入推进“放管服”改革，服务实体经济高质量发展。在深化外汇领域改革开放的同时，也要不断完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架，以“了解客户、了解业务、尽职审查”为内容的展业三原则，是我国外汇管理监管原则的集中体现。本文对国际上原则监管的国际经验做法进行了归纳总结，结合我国展业三原则存在的问题，提出政策建议。

一、金融机构展业监管的国际经验

从国际监管实践看，金融展业原则成为国际上通用的监管规则，巴塞尔银行监管委员会、金融行动特别工作组等国际监管合作组织也相继发布相关规则或者指引。早在1988 年，巴塞尔银行监管委员会发布了《关于防止犯罪分子利用银行系统洗钱的原则声明》，提出了金融机构反洗钱的四条基本要求：识别客户身份、报告可疑交易、加强与执法机关合作和建立内控制度的规定。国际上主要国家也结合自身银行业特点引入展业原则，对银行业落实展业原则制定了相关配套制度和案例指引。

1.明确开展对客户的尽职调查。巴塞尔银行监管委员会提出，银行应建立一个系统化的程序，识别和核实客户及任何受益所有人，在建立银行业务关系或进行任何交易之前，银行就应全部完成客户的身份识别及确认工作。德国《反洗钱法》对判定银行是否履行尽职调查义务有明确的法定标准，包括：客户身份识别、查明业务目的、核实经济受益人、核实政要身份、监控义务和必要时查明资产来源、识别实际控制人身份、保存记录等，并要求定期更新客户资料。

2.完善对风险的识别、验证和预测。巴塞尔银行监管委员会提出，银行应该对客户的所有相关风险有一个透彻的了解，记录并定期更新风险水平和性质。在评估客户风险时，银行应确定所有相关的危险因素，如地理位置和交易活动，银行产品和服务的使用模式，建立标准和确定高风险客户。英国《2003 年反洗钱条例》规定，英国的监管机构也对客户尽职调查做出原则性规定，要求金融机构根据当地法律及相关监管规定，加强对客户风险的识别，建立银行自身内部风险控制体系。

3.建立可疑交易报告制度。英国根据《1986 年毒品贩运犯罪法》规定，建立了可疑交易报告制度（Suspicious Activity Report System），并在反洗钱领域应用，规定在英国所有的金融机构必须向金融情报中心提供可疑交易报告，修改完善报告标准，不断完善修改《金融业反洗钱指引》，改进客户身份识别程序，提出针对不同业务类型的可疑交易监测指标。加强向报告机构的信息反馈，加强对可疑交易报告的评估和检查，定期发布风险提示，提高报告质量。

4.加强科技和信息系统建设。巴塞尔银行监管委员会提出，金融机构要建立适当的交易监控系统，能够向高级管理层提供准确的交易信息。在编制客户的个人资料时，银行应纳入由客户提供的更新、全面、准确的客户信息。监控系统使用的参数必须基于国内和国际上处理和预防洗钱和恐怖融资的现有规则和制度要求。银行要采用IT 监控系统开发人员提供的标准参数，参数设置必须反映和兼顾银行自身的风险状况。

5. 加强交易背景相关的档案资料保管。金融行动特别工作组提出，金融机构要将必要的国内和国际交易记录至少保存5 年，以便利监管部门调取所需要的信息，法律应当要求金融机构保存交易记录和通过客户尽职调查措施获取的信息记录。英国《2003 年反洗钱条例》中，要求从事“相关业务”的机构和人员应履行反洗钱的义务，制订识别和验证新客户身份的程序，在业务关系终止后的5 年内，保存关于识别客户身份的证据和所有的交易记录。

6.完善信息共享机制。英国金融情报中心与多家机构签订了合作协议，允许其在保密要求下接入访问可疑交易报告数据库。鼓励充分使用数据库，如税务和海关部门可以利用可疑交易报告数据库，开展逃税和税务欺诈调查；就业和退休保障部门利用数据库开展养老金和福利申请欺诈调查。英国金融情报中心同时提供专业性的指导，根据各使用单位的具体要求，开发数据库使用模块和工具，提高数据库的使用效率。

二、我国外汇管理领域“展业三原则”存在的问题

1. 进一步完善具体明确的配套制度或指引。近年来，我国结合展业三原则出台了和完善了相关制度和指引，但由于缺乏外汇领域的制度顶层设计，对展业三原则的内涵、外延以及审核对象、审核原则、审核措施、可疑报告制度、银行内控机制、后续监督执法措施等缺乏明确界定。

2. 金融机构配套的内控制度不健全。部分金融机构未细化相关操作规程，展业三原则仅停留在框架阶段，对于展业三原则理解不到位，规定只侧重表面一致性，不能达到实现实质性审核要求。在实际执行和落实过程中，内控制度不健全，无法有效贯彻和落实。部分银行外汇业务岗位轮换频繁，岗前培训不能有效到位，难以达到尽职审查要求。

3.进一步明确指向标准和罚则。金融机构是否尽职履行展业三原则缺少判别依据，处罚标准不明确。没有按照考核结果进行差别化监管，从检查频率、处罚力度上进行区别对待，对外汇业务的开展和规模上进行差别管理。信息系统支持力度不够，仍未实现事后监测核查指导事前提示预警的转变，对银行事前了解业务真实性的参考价值有待进一步挖掘和共享。

三、政策建议

1. 进一步加强与展业原则配套的细化措施和制度安排。从外汇管理和监管角度出发，围绕展业三原则制定有针对性的细化规定。构建标准体系和相关指引，对尽职调查的标准、身份识别标准、银行行为准则、风险防范等进行详细说明，展业三原则要涵盖外汇业务的事前、事中、事后的各个环节。健全金融机构的内部管理机制，强化银行的自律机制和制度保障，并明确处罚措施，为监督和检查提供依据。

2.加强科技和信息系统建设。进一步完善各条线外汇业务系统功能，强化事中、事后监管系统，构建全流程的动态监测非监测监管体系，进一步完善对金融机构执行外汇管理政策的合规性和风险性评估。强化数据资源管理。探索建立大数据应用场景，发挥数据在外汇决策支持、风险防控、主体监控、异常识别等方面的作用。支持外汇数据分析和信息共享机制建设，提高数据资源的利用效率。丰富数据分析应用和产品种类，促进数据分析成果共享，扩展数据服务的应用范围和领域。

3.引导金融机构进一步完善与展业原则相配套的内控制度。金融机构要加强内控制度合规性管理，认真落实展业原则，完善客户身份识别，强化银行真实性、合规性审核责任。金融机构严格按照《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》要求，对客户的可疑外汇交易向外汇局进行报告。加强对业务背景资料的档案管理，便于调阅取证关于识别客户身份的证据和所有的交易记录。加强对外汇业务岗位和新到岗位人员的业务培训。

4. 引导金融机构加强风险识别与管理。切实加强各项规章制度和内控制度的执行力度，有效控制合规性风险。按照交易前准备、交易的实现、确认、资金清算、往来账核对、会计和财务控制等步骤严格识别和控制外汇交易中的操作风险。坚持处理好贸易投资便利化与防范跨境资本流动风险的关系，强化重点和关键领域风险防范，严防虚假欺骗性交易，做好事前事中事后全覆盖的真实性审核。加强对外汇风险的内部审计，及时评估本行在外汇风险控制方面的差距，确保各项风险管理政策和程序得到有效执行。