蒲新微

内容提要 制度化建设是确保群众参与社区治理走向规范、有序、高效的重要渠道。社会治理的现实需求和应对重大公共事件的实践逻辑充分表明，群众具有参与社区治理的重要潜力和制度化建设要求。目前群众参与社区治理存在制度体系不细致、制度渠道不畅通、法制化程度不高、组织协作性不足等问题。坚持和完善群众参与社会治理的制度化建设，重点在群众、关键在基层、保障在环境。通过制度化建设实现群众参与社区治理的通畅化、规范化、常态化，是构建基层社会治理新格局的基础条件，也是增强社会治理能力、实现国家治理能力现代化的重要途径。

群众参与社区治理是新时代增强社会发展活力、打造共建共治共享格局和满足人民群众根本利益需求的重要途径，也是提升社会治理水平和优化社会治理方式的重要手段。群众在参与社区治理过程中具有主体能动性、利益相关性等特点，如果群众的参与过程过于松散和随意，势必会影响社区治理水平和降低社区治理活力。党的十九大提出，要坚持和完善基层群众自治制度，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。党的十九届四中全会进一步指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。这就从制度层面明确了群众参与基层社会治理的合理性及必要性。而坚持共建共治共享社会治理制度的关键在于，从现实层面打通群众参与社区治理的有效渠道，构建起规范有序的表达和参与机制。探索建设科学合理的基层群众参与制度，既是对群众有效参与社区治理需求的积极回应，也是充分发挥人民群众的共同体意识、为国家治理注入更多社会资源和活力的内在要求。

群众参与社区治理的制度化需求

(一)群众参与社区治理的制度化建设是确保群众规范有序参与社会治理的前提

社区是群众表达利益诉求、参与社会治理最便捷、最直接的平台，群众参与的社区治理内容往往关乎着百姓最切身的利益。所以，群众参与社区治理既有必要性，也有可行性。但是，如果缺乏规范、有序的制度体系，带有自发性、随意性的群众参与偏好和决策选择可能导致盲目、低效甚至杂乱，轻则出现利益表达不畅、意见不统一、资源无形浪费、群治效果不佳等情况，重则导致制度效力被消解甚至出现危害公共利益和国家利益的群体性行为。在人人可参与的公共意志中，每一个参与者都代表一方意见或一种态度，如果没有规范的体系，“人类的分工不可避免地引起个人之间的分歧，同时智力和道德也会以同样的比例产生分歧，它们要想共同产生影响，就必须通过同等的和永久的原则来不断提防和阻止不协调的情况发生”①。因此，完善群众参与社区治理的制度化渠道能够有效避免公众寻求松散的非制度化利益表达方式，确保群众积极、有序、规范、稳定地参与社区治理。

(二)群众参与社区治理的制度化建设是建成社区联动共同体的需要

动员群众广泛参与社区治理的一个重要途径是在社区主导下建成联动共同体，而制度则是维系联动共同体的纽带。一方面，联动共同体可以成为联系基层组织、上级政府和群众的重要媒介。由基层工作人员和群众代表组成的联动共同体便于将群众的利益诉求进行整合，通过规范化的渠道传达给社区居委会和上级政府，在政府和群众之间发挥决策参与的桥梁作用，实现政府、社会和群众之间的合力，减少群众参与的涣散和无序。另一方面，制度规范可以促进社区由地域性共同体向组织性社会共同体转变，形成可以调动群众积极性的载体。现代意义上的社区不同于传统的社区，它是聚居在一定范围内的人民所组成的社会共同体，“在真实的集体的条件下，各个个人在自己的联合中并通过这种联合获得自由”②。所以，群众在社区中可以超越首属的邻里关系，而上升为一种恒定的密切关系，形成有组织的共同体单元，有效地参与社区治理，最终发挥以点带面、以面带体的效应。

(三)群众参与社区治理的制度化建设是构建基层社会治理新格局的基础

社区是社会的细胞，社区治理是社会治理的基础。制度化不仅能理顺社区治理关系，还能架构社会治理格局。传统的社区治理机制由政府主导，自上而下地提供政策指导和物质供给，社区社会组织的发育和居民互助的动员明显不足，在遇到重大的突发性事件时，这种重社区包办、轻民众参与，重物质供给、轻细化服务的治理格局就暴露出结构性困境，亟需建构一种稳定的、规范的、民众可顺利参与的制度体系。制度化的意义既体现在对参与者行为的约束和规范上，也表现在对行为主体的角色、责任、权力与权利的确定上，更呈现在群众参与社会治理的宽度、角度和力度上。群众参与的制度化水平直接影响群众的参与意愿、参与效果以及群众参与的可持续性。党的十九届四中全会明确提出构建基层社会治理新格局，这种新格局“新”在群众参与的广泛性，“新”在治理方式的多元性，“新”在上下联动的互动性，“新”在通过合作、协商、伙伴关系，确立共同目标，实施对公共事务的管理。作为基层社会治理重要组成部分的社区治理应重视和发挥群众的作用，鼓励群众参与社区公共事务和决策，促进居民自治与社区治理良性互动，这将有利于基层社会治理新格局的实现。因此，为群众参与社区治理提供制度化渠道，既可以保障群众在社区治理中的主体地位，也是构建共建共治共享的基层社会治理新格局的基础。

(四)群众参与社区治理的制度化建设是实现国家治理能力现代化的应有之义

社会治理是国家治理的重要方面。加强和创新社会治理是完善国家治理体系和推进国家治理能力现代化的必由之路。改革开放以来，我国通过社会管理取得了重大成绩，但是进入新时代，社会管理遇到了新情况、新问题，迫切需要从传统社会管理向现代社会治理转变。社会治理的重心在社区，社区治理的能力强，社会治理的基础就扎实。欲提升社区的治理能力必须完善群众参与社区治理的渠道，因为群众才是社区的真正主人，而群众参与社区建设需要有明确的制度来支撑，只有完善群众参与的制度化渠道，才可能实现群众参与社区事务的规范化、程序化、有序化。中国特色社会主义具有独特的制度优势，把制度建设贯彻到社区治理体系中，有助于把优越的制度转化为社会治理和国家治理的效能。用制度建设来保障社会治理体制的创新和基层社会治理新格局的建设，既是创新社会治理的需要，也是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，更是推进国家治理能力现代化的题中应有之义。

群众参与社区治理的制度化建设困境

社区治理是当前我国基层社会治理的重要依托，群众参与社区治理是近年来党和国家坚持和完善共建共治共享的社会治理体制的重要方面。但由于我国社区治理启动较晚，保障群众参与的制度供给不足，在具体实践中存在诸多难题需要予以破解。

(一)群众参与社区治理的制度体系不细致

1.制度设计较为宏观、笼统，精细化程度不够。在健全国家治理体系、实现国家治理能力现代化的方略中，党和国家提出以社区为依托，建立群众参与社区治理的社会治理格局，通过制度化建设打通群众参与社会治理的渠道。一些地区积极响应号召，参照国家指导思想、对标总体设计方案陆续制定了各有侧重的居民委员会工作条例等政策法规，明确了群众参与社区治理的方针。但总体而言，这些规定赋予公民的权利过于抽象、笼统，缺乏关于参与方式、参与渠道、参与流程等方面的细化内容和具有可操作性的安排，导致制度设计停留在泛泛而论的层面。

2.制度规章流于形式，实际使用率不高。多数社区关于群众参与基层治理的制度规定形式大于内容。制度的不健全、参与的不规范、群众意愿的不统一等因素导致社区不敢也不愿让群众过多参与，而群众参与意识淡薄又制约了群策群力机制的形成，二者之间的矛盾使得群众参与制度成为一种“隐形制度”。

3.群众参与社区治理的程序未能实现制度化。由于缺乏具体明确的制度规定，群众参与局限于个体性、随机性层面。常规的百姓参与程序基本上沿着“走进社区(电话联系社区)—社区工作人员接待—表达利益诉求—等待回应”的单向路径进行，导致群众反映的问题都是和自身利益相关且必须通过社区来解决的，而关涉居民整体利益的问题则较少。偶有社区开发网络小程序来推动群众的参与，但这种做法尚停留在零星实践中，未得到广泛推广。缺乏制度的有效保障，导致群众参与社区治理遇到各种障碍和限制，群众参与的积极性、有效性难以保证，难以推动社区治理的创新和社区建设的深层次发展。

4.制度运行规范化程度不足。社区治理具有所涉问题复杂、参与主体广泛的特点，为了避免意见不统一而导致矛盾难以化解的问题，需要基层社区建立规范的运行程序。然而，目前的基层社区在回应上级各部门政策文件和完成各种指派任务等日常工作方面已经应接不暇，无力顾及该如何通过制度要求科学有效地解决百姓问题，因而在制度执行过程中往往依据自身认知而做出简单判断，从而导致群众的利益表达无法得到有效回应。此外，群众参与社区治理的主要方式是参与社区公共事务的决策、管理和监督。既有的制度体系仅对社区居委会作为基层性群众自治组织的地位进行了规定，对其自治领域、自治权利和自治性质均没有明确的限定和阐释，致使群众在参与社区治理时对“自我服务、自我管理”缺乏明确的认知界限。

(二)群众参与社区治理的制度渠道不畅通

合理顺畅的民意表达及利益协调渠道是保障公民权利、推动群众积极参与社区治理的必要条件。基层选举、民意调查、民主监督、社区听证会是目前群众可以选择的参与社区治理的主要制度渠道。但是,这些制度化渠道在现实中存在运行不畅的问题，与群众的有效参与之间存在鸿沟。基层选举中的违规操作屡见不鲜，却没有相应的监督机制；民意调查过于随意，信度和效度均大打折扣；民主监督意识淡薄，不能发挥应有的作用；社区听证会虽然被赋予保障公众权益的职能，但实际效用并不尽如人意。政府的顶层设计指明了群众参与社区治理的方向，但现实中群众实际参与社区治理的程度却非常有限。制度性渠道的不畅导致群众只能按照自己的想法各行其是。由于群众参与缺乏明确的制度导引，难以保障群众参与的畅通性和合法性，严重影响了群众参与的积极性，更遑论有效性。因此，畅通群众参与的制度化渠道是实现群众有效参与社区治理的关键。

(三)群众参与社区治理的法制化程度不高

有法律保驾护航，制度才能充分发挥规范性作用。当前，国家有关群众参与社区治理的法律规章和政策文件一般偏向全局性和指导性，对群众参与的具体权利和责任、参与途径、参与内容以及参与权利被侵害时的保障方法等方面的规定都不够清晰。缺少法律保障，群众在表达利益诉求和参与社区建设过程中就会存在芥蒂心理。同时，群众参与社区事务的机制也有较大的模糊性。社区居委会作为管理机构往往自行决定社区大小事务，而居民代表大会更多地听从社区居委会的决策，群众的权利被边缘化，群众在参与社区治理时不懂法、不用法的现象比较突出，导致很多基层部门仍然是人治的决策方式比较盛行，这种决策人角度的、自上而下的决策方式容易走向权力导向和利益导向。正如亚当·斯密所说：“毫无疑问，每个人生来首先和主要关心自己；而且，因为他比任何其他人更适合关心自己，所以他如果这样做的话是适当的和正确的。因此每个人更加深切地关心同自己直接相关的，而且对任何其他人有关的事。”③缺少法律同步的制度建设为基层社区从自身利益角度考虑问题提供了空间，这与社区治理所需的民主法治情境相背离，可能压制群众参与社区治理的积极性，从而导致制度规定与参与行为之间出现脱离。

(四)群众参与社区治理的组织协作性不足

客观而言，目前的群众参与整体上仍处于“低组织化”“低制度化”阶段。低制度化或低组织化必然造成群众参与的混乱和随意，继而影响群众参与治理的效果。群众参与社区治理的组织化路径包括参与社区组织和自组织。就自组织而言，在目前的制度环境中，社区自组织本身发育不良，其性质、构成、功能仍存在争议，机构不完善、管理欠佳、自律性差等问题比较突出，这使得社区自组织难以获得群众的认同感和信任感，因而难以吸引社区群众的广泛加入。而社区组织经过近三十年的发展，能够提供相对成熟的参与平台，但群众在参与过程中存在与社区工作人员以及参与群众之间信任度低、默契少、协作差的问题，缺乏沟通和整合不力严重阻碍了群众参与社会治理的深度。缺乏组织化的支撑，群众参与社区治理就会缺少协作精神，只能在自我利益的驱动下各行其是。

群众参与社区治理的制度化建设路径

群众参与社区治理具有必然性、全局性、战略性。在现实中暴露出的由于制度缺失而导致的群众参与不力问题表明，将制度化建设贯穿到群众参与进程中是构建共建共治共享社会治理格局的核心保障，是确保群策充分性和群治有效性的重要前提。因此，要客观认识群众参与社区治理的制度性建设要求，着力破解阻碍制度建设的内生性和外压性障碍，为实现群众参与社区治理的通畅化、规范化、常态化找到可行出路。

(一)重点在群众：突出能动意识，内化群治观念，形成固本共识

从内因来看，群众不能主动地、经常性地参与公共事务的治理，其根本原因在于常态性社会治理中的群众参与意识不强。一方面，群众未意识到自己在社区治理中的能动作用，社区也没有相应的激励机制促进群众能动作用的发挥；另一方面，群治理念尚未走进民众内心，目前的治理实践也没有凸显出群众参与的重大意义。所谓“群学”，被引入中国之初就包含共生共治的涵义。“群学者何？用科学之律令,察民群之变端,以明即往,测将来也。肄言何？发专科之旨趣,充功用之所施,而示之所以治之方也。”④而“治”是“在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”⑤。群治不仅体现出社会运行从国家管理到社会治理的路径转变，而且突出了社会成员的主人翁地位、个体能动性和社会责任感。群众参与社会治理，意味着每个合法居民都有权利自由地表达立场、意见和建议，能够公平地采取维护个人利益和公共利益的行动。

但是，长期以来，广大群众已经形成了根深蒂固的国家管理和国家治理的思维惯性，社会协同意识淡薄，致使在参与社区治理过程中，除关乎自身利益的事情外，绝大部分群众都表现出旁观者心态。因此，要想从群众参与基层建设角度打好社会治理的基础，必须强化群众的社会参与意识，这也是建设社区治理制度体系的前提，群众政治素养的高低、参与意识的强弱、参与能力的大小对制度效用的发挥和社会治理的成效起到基础性甚至决定性作用。

因此，一方面，政府要引导群众转变思想，强化群众参与社会治理是长远之计和固本之策这一导向，让群众能够表达利益诉求，愿意发表治理意见，通过权力下放、媒介宣传、激励引导等方式为群众制度化参与社区治理创造条件和空间。同时，要加大对“枫桥经验”这种上下联动效果较好的典型案例的宣传，以此来营造共建共治共享的社会舆论和氛围，改变以往吸纳群众参与社会治理能力不足的状态。另一方面，基层社区和群众自身要转变观念，将参与社区治理内化为一种主体责任，这样才能促进群众主体意识的确立、精英才智的发挥和群众主体地位的实现，不断提升参与社区治理的积极性。

(二)关键在基层：确保制度体系健全、制度运行规范、制度监管有效

建立精细化、可操作化、规范化的制度体系对于加强群众的社会治理参与力度和从长远角度减轻基层工作负担至关重要，这也是目前能够操作和推进的步骤，且这一点必须在基层完成。所以，在国家明确的方针指导下，基层要全力做好制度建设，这是确保群众能够参与治理的基础和依据。

1.确保制度体系健全。要对群众参与社区治理的资格和权益、可参与的内容和程度、可参与的方式和程序、可参与的组织和协作方式等进行明确规定，做到群众在参与过程中的每一环节都有据可依。同时，要不断拓宽群众参与社区治理的范围和途径，除了参与选举、听证以及社会调查等活动之外，还要制定社区群众建议征集制度、群众参与反馈机制、群众参与社会安全和服务供给机制，强化网格化管理和互助功能，发挥群团组织和行业协会的协同作用，创建社区与物业的协同机制，利用互联网推行群众网络参与等。惟其如此，才能使群众参与社区治理的政策落到实处。

2.确保制度运行规范。一方面，在制度制定中要做到公开透明。将制度制定的依据、标准、结果全面真实地公开，广泛征求所涉对象的真实意见，用简单易懂、可操作性强、具有实际指导价值的制度规范来指导群众的参与，这样不仅能够充分反映群众需求、激励群众参与，也能避免暗箱操作，还能在制度源头上获得群众的认可和支持，更能确保制度效力的长久发挥。另一方面，在制度执行中要做到规范有序。为了确保制度顺畅推进并发挥效力，要对参与群众进行充分的制度宣传、解释和培训，密切关注民众关心的热点、难点问题，加强与公众的互动和交流，通过紧密协作、有力制约、高效运行来激发群众的参与热情，确保群众参与社区治理的制度化渠道畅通。

3.确保制度监管有效。基层组织建设要想抓得好，监管反馈不可或缺。群众参与社区治理要解决的问题都是涉及群众切身利益的真问题，用制度化手段促进群众参与的目的也是为了更好地服务于民，所以，在群策群治过程中要贯彻民众的反馈机制，“当执行监测的是地位平等的人而非顶头上司时，监测就会变得容易、自然和更有效”⑥。所以，要发挥群众的监督作用，就要增强对话与沟通，建立互联互通互督机制。同时，还要用一些易被接受、被认同的举措激励群众发挥监督作用。“如果大的团体中不存在有效的激励惩罚机制，那么成员不会有足够的自觉性和动力为促进整体利益增加而付诸努力，个体成员在通常情况下会采取搭便车的策略。”⑦“如果人们适当地被激励——并且是深度的激励——提高能力就成了自身的迫切需求。”⑧如果说从社会管理走向社会治理的过程是改革探索逐步深入的过程，是不断认识客观现象、发现社会问题、探讨解决方案的过程，那么，基层社区通过制度化建设来推动群众参与社区治理就是不断完善治理机制、形成规范程序、推进社会进步的过程。

(三)保障在环境：建立联动机制、创造信任空间、强化法律保护

1.联动机制可确保群众参与顺畅。党的十九届四中全会指出，在体制机制建设方面，要形成问题联治、工作联动、平安联创的社会治安防控机制，形成上下联动的公共安全应急管理体制和完善处理人民内部矛盾的联动工作体系，健全联系广泛、服务群众的群团工作体系；在实践路径方面，要推动社会治理和服务重心向基层下移、推进居民自治良性互动；把民意、民智、民力、民生贯穿到党治国理政全部工作中。⑨因此，中国的改革路径是通过互联机制打通各方主体之间的关系，“只有各个机构能够得到充分的接触，形成牢固的关系，才能形成规范体系”⑩，才能形成合力并确保群众表达诉求和参与治理的路径通畅。只有建立清晰的联动框架和权责关系，才能有效化解目前各基层社区存在的人员不足、履职不力、渠道不宽、机制不畅等问题。此外，还应充分利用目前的网格管理条件，发挥互联网时代群众工作机制，经过阶段性的联动构建过程，最终形成群策群力的群治格局。

2.信任环境可确保群众积极参与。群众参与社会治理意愿不强，一个重要原因在于社会信任的缺失。在通过制度化渠道完善社会治理结构的过程中，无论所倡导的制度保障多么关键、多么重要，如果在制度制定过程中忽视群众的知情权和参与权，那就很难获得群众信任；在制度执行过程中，无论所建构的制度多么细致、多么健全，如果在实施过程中做不到公开透明，缺少可信空间，那也只能是虚设，群众不可能积极介入；在制度完善过程中，无论制度运行效力如何，如果得不到群众的监督和检验，那就可能出现偏颇，从而失去群众信任。所以，就群众参与基层社区治理的制度化建设而言，制度的指导者是政府，制度的实践者是基层社区，制度的参与者和覆盖对象是广大群众，制度的服务对象是所有民众。欲通过制度化渠道促进群众积极参与社区治理，不仅需要在制度体系本身下工夫，还需要把制度的信服力和参与的诚信度作为重要着力点，将打造信任这一软环境放在突出位置。社区是经由地缘关系和血缘关系形成的，信任是建立在互惠原则和公民义务原则基础上的，只有让群众充分体会到制度的可靠可信才能促进群众参与。

3.法律保护保证群众参与有序。群众参与社会治理需要法律保驾护航。群众参与社区治理制度化建设中的法制保障不仅包括群众参与社区治理的合法性问题，也包括制度内容本身的合法性问题，还包括在监管过程中的法律效力问题。因此，要出台有关群众参与社区治理的适用性、规范性较强的法律法规和具体细则，尽可能完善群众参与社区治理的制度细节，为群众的利益表达、有序参与提供切实的法制保障，确保制度有法可依，这样才能做到在法律保护下用制度管权，靠制度管人。

群众参与社区治理的制度化建设要求不仅合逻辑之理和事实之理，而且在我国应对重大公共事件中得到了检验。以应对重大突发公共卫生事件为例，在2003年抗击“非典”过程中，社区党员和社区工作者不仅承担了消毒、隔离、服务和保障等具体工作，而且发挥了稳定人心、减轻政府负担等重要作用，使社区参与成为社会各界关注的焦点。同样，综观此次抗击新冠肺炎疫情的实践逻辑，社区群众在发挥联防联控方面发挥了巨大的作用。病毒的传播具有猛烈性和不确定性，当传播速度和抗击力度之间的不对称矛盾凸显时，党中央和国务院果断作出发挥基层社区和人民群众作用的正确抉择，把针对病毒的“治—控—防”路径中的参与主体从“政府+医护”扩大到“政府+医护+群众”。即广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，全面构筑群防群治的严密防线，落实加强社区基层防控能力建设，织密织牢第一道防线，实施地毯式覆盖、无死角的网格化管理，实行首诊负责制、首访负责制，以基层社区为单位落实群众在防控疫情方面的任务，确立基层社区和群众在群防群治方面的具体应对方案。全国各地纷纷在第一道防线上采取网络式密布监管，群众要么有组织地参与到社区工作中，要么自发组成志愿巡逻队和外卖队，要么通过社区给患者及医护人员运送口罩、医疗器材及生活物资。通过把防控的着力点放在社区，依托社区组织发挥上下联动作用形成以社区、居住区为单元做到疫情排控广覆盖时，群众的广泛参与效应真正凸显了出来，不仅减轻了社区工作人员的负担，成为政府部门和抗疫前线重要的后方坚实力量，而且有效地掐断了疫情广泛传播的渠道。这一生动实践表明，群众具有参与社区治理的潜能，群众参与社区治理的直接通道是社区组织，所以，如果能充分发挥社区的组织协同作用并挖掘群众的积极参与力量，将对防控疫情发挥巨大作用。

但不可否认，由于缺少通畅的渠道，缺失制度化保障，在防控初期，群众参与抗疫工作遇到程序混乱、效力弱化、信任危机等问题。此外，非疫情时期的群众主动参与社区治理明显不足。所以，从两次重大公共事件中社区和群众参与的效用来看，增强群众日常生活中的共同体意识和社区治理参与意愿，建立规范化的制度程序，变应急性手段为常态化举措是下一步加强社区治理能力建设的重点内容。只有为基层群众构建完善的制度化参与渠道，才能切实实现基层社区治理结构升级转型，才能充分尊重民意、汇集民智、凝聚民力，才能顺利实现社会治理能力和国家治理能力的现代化。

群众参与社区治理的制度化建设不是一蹴而就的事情，目前亟需而且能够推进的是将制度进行细化，提高群众参与意识，确立法制保障，下一步则应在长效机制方面下工夫，以创造信任环境为前提，以创新参与方式为重点，以制度实时完善为手段，确保形成稳固有序的社会治理新格局。

①转引自涂尔干《社会分工论》，渠敬东译，生活·读书·新知三联书店2017年版，第317页。

②《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1972年版，第84页。

③[英]亚当·斯密：《道德情操论》，商务印书馆2008年版，第101～102页。

④严复：《严复集》，中华书局1986年版，第126页。

⑤俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第270～271页。

⑥[美]沃尔特·W.鲍威尔：《基于信任的管理形式》，中国城市出版社2003年版，第63页。

⑦[美]奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，格致出版社2011年版，第6页。

⑧[美]彼得·德鲁克：《非营利组织的管理》，机械工业出版社2015年版，第127页。

⑨参见《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社2019年版。

⑩[法]埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠敬东译，生活·读书·新知三联书店2017年版，第328页。