浅谈中国建立技术移民制度的必要性和可行性

2020-02-27沈妍

江苏警官学院学报 2020年6期

沈妍

·公安管理研究·

沈妍

中国建立技术移民制度不仅可以促进国际间人才流动和我国经济发展，还可以积极参与全球移民治理。我国已经具备法律政策基础，具有统一的移民管理机构，并有国外相对完善的技术移民制度可以借鉴。应在制度建立过程中因地制宜，不断调整创新出入境管理政策，加快推进相关立法，进一步完善外国人永久居留制度，以符合中国国情。

技术移民；移民管理；出入境管理

《国家中长期人才发展规划纲要》提出，培养高层次创新型科技人才是人才队伍建设的重点，应通过海外高层次人才引进计划、实施更加开放的人才政策等举措吸引海外高层次人才和急需紧缺专门人才。2016年6月，中国正式加入国际移民组织，作为成员国，中国有责任和义务深化国际移民领域合作、参与全球移民治理。此外，随着创新驱动、引智引才等发展战略深入推进以及外国人在华居住数量持续增多，外国人在华管理工作需要创新和突破。本文中所述技术移民为高技能移民，即拥有较高知识文化水平、薪酬高于社会平均水平、在一定时期内或永久改变常住国的人群。

一、建立中国技术移民制度的必要性

第一，各主要发达国家在人才争夺方面已经抢占先机，同时不断调整出入境政策和移民计划以吸引本国所需人才。例如，加拿大移民部推行了以紧缺职业为先决条件的资格审核规定，移民部每年列出和调整紧缺职业列表，并设立和调整申请额度；[1]政策核心倾向于语言好、年纪轻、高学历、能找到工作、能成为加拿大优质人口的申请者。美国移民政策增加对低技术移民的限制，继续向科学、技术、工程等领域人才和在美投资创业者倾斜；[2]其技术类移民签证的配额设在12万至25万人之间，并且每年会依照就业市场需求进行调整。[3]2017年8月，特朗普政府宣布了移民改革促进就业法案，其核心内容是减少合法移民数量，采取与加拿大类似的“择优积分制”，通过英文水平、教育程度、工作技能等择优选择移民。[4]改革后的移民制度更加有利于有英语沟通及财务能力的人，此类高技术移民对美国经济发展将起到有效推动作用。澳大利亚实行的技术移民政策重点优先挑选最适合澳大利亚经济发展的雇主和州、领地政府担保类技术移民。[5]在澳大利亚内政部官网介绍中，技术移民项目旨在吸引对澳大利亚经济作出重大贡献的移民，并填补澳大利亚劳动力短缺职位。[6]这种“需求—驱动”型的技术移民政策能够确保澳大利亚获得最紧缺而且最具职业前景的高素质技术人才，提供当地无法提供的技术和劳动力，以及带来投资和促进区域内消费。《2020年世界移民年报》数据显示，2019年全世界有2.72亿国际移民。目前，国际移民居住最多的国家是美国，约4700万人；其次是德国和俄罗斯，人数约1200万。从国际移民的出生地看，印度是最大的移民输出国，有1600万人移民海外；中国位居第三，为1000万人。大量人才向海外移民对中国人口结构的影响暂时并不明显，但毫无疑问，人才流失对中国发展有着不利影响。国家统计局数据显示，2019年中国65岁及以上人口为1.76亿人，占总人口的12.57%。[7]按照联合国的标准，中国正步入老龄化社会，人口红利正在消失。作为世界第一人口大国，中国还不是国际人才大国。改革开放近四十年，中国向国外移民数量剧增，使得中国成为人口净迁出国家。面对优质人口流失，中国应进一步采取有效措施，建立适宜的技术移民制度，在国际人才争夺战中赢得一席之地，利用技术移民红利推动国内经济发展，拉动内需，破解消费不足的局面。

第二，技术移民对移入国的经济贡献非常突出。吸引移民，尤其是高技能移民，已经成为北美、欧洲、澳洲等国提升国家经济竞争力的一项重要发展战略。如果没有移民，1990—2014年，美国经济增长将下降15个百分点；[8]在7个顶级癌症研究中心中，有42%的研究人员在国外出生；[9]2016年，移民为美国GDP增加了约2万亿美元，[10]移民创建了占总量1/4的高科技公司。[11]来自英国《英中时报》的消息显示，每7家英国企业中就有一家属于移民；共有来自155个不同国家的移民在英国创办了企业，创业者总人数接近50万。[12]中国对国外人才的吸引力越来越大，高速发展的经济是吸引外籍人士来华居住的最主要原因。在2014年英国汇丰银行发布的“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中，中国总排名第三（瑞士第一，新加坡第二），超过了美国、英国、法国、日本等发达国家。第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月，在中国居住的外籍人员为59万余人。2019年在沪工作外国人数量为21.5万，在华外国人数量已突破90万，来华外国人入出境9767.5万人次；而2009年，这一数字是4372.7万人次，外国人入出境人次相比十年前上涨了123.37%。与此同时，由于中国高速发展的经济能够提供更好的投资、创业以及工作、生活环境，越来越多移居国外的中国人及出国留学人员选择回国发展。来自教育部的数据显示，2009年，中国出国留学人数为22.93万人，回国发展人数为10.83万人，留学生回国比例47.23%；到2018年，这一比例已经上涨至78.45%。中国对留学生的吸引力逐步增强。国际往来频繁，居住的国际人口增加，中国政府在外国人服务与出入境管理方面的压力也逐步增大。因为缺乏有效监督，不少外国人在华处于就业灰色地带。正视国际人口对当地经济服务贡献率，鼓励技术移民，创造条件留住人才，将在华居住外国人纳入阳光下管理，向符合条件的外国人颁发就业签证，对于在中美贸易摩擦及受新冠疫情影响全球经济下行趋势下创造新的经济增长点、拉动创新、增加税收、减少非法居留和非法就业都有着积极影响。

第三，中国已经正式加入国际移民组织，这有利于中国充分利用国际移民组织的平台和经验，增强与各国移民管理的合作和经验交流，健全完善技术移民管理和服务体制，提升移民管理能力，建立技术人才移民制度，更好地应对在华外国人服务管理挑战。与此同时，在国际移民组织框架下开展各种双边及多边合作，参与全球移民规则制定，有利于维护中国利益，在各种不同领域发出中国声音。

二、建立中国技术移民制度的可行性

第一，已经具备建立技术移民制度的基础。相关部门先后修订并出台了一系列出入境法律法规，为技术移民及外国人管理奠定了法律基础。2013年7月1日，《中华人民共和国出境入境管理法》正式生效，为实施人才签证制度提供了法律依据，为符合条件的外国人才、投资者停留居留便利提供了法律授权。我国进一步完善了外国人永久居留身份证（“绿卡”）制度，放宽了对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人申请中国绿卡的要求。出境入境管理法的出台，实现了出境入境管理由分散立法向统一立法的重大转变，初步构建了以出境入境管理法为核心的出境入境管理法律制度体系。

第二，成立了统一的移民管理机构。2018年4月2日，国家移民管理局（中华人民共和国出入境管理局）组建成立，其主要职责是负责全国移民管理工作，管理全国出入境边防检查机构、边境管理机构各项工作，指导管理各省、自治区、直辖市公安机关出入境管理机构业务工作。[13]为服务国家开放发展战略，进一步贯彻落实关于放管服改革要求，国家移民管理局逐步推出一系列措施，以鼓励、支持、便利外籍人才、外国优秀青年和外籍华人来华在华创新创业、投资兴业、学习工作，并取得了良好的社会效果。

第三，国外相对完善的技术移民制度为中国提供了经验。在美国职业类移民申请中，第一类优先职业移民是为在科学、艺术、教育、商业和体育等领域拥有杰出才能的外籍人士提供移民途经。[14]美国政府于1990年在《美国移民归化法案》中创立了职业移民第五优先类别，鼓励外国投资者通过投资获得美国永久居留权。[15]经过一百多年的发展，美国移民制度严谨，技术移民申请种类多样，对申请者要求严苛，移民政策灵活，移民配额并非一成不变，而是会根据国家利益与社会实际情况进行调整。加拿大技术移民有联邦独立技术移民和魁北克技术移民两类，移民部门通过加拿大移民快速通道[16]对申请者进行筛选，大大提高了技术移民的申请审理速度。快速通道评分涉及技能、教育程度、语言能力、工作经验、其他因素等五方面内容，满足拥有加拿大学位或证书、有工作职位、有省提名或领土内提名这几个附加因素即可加分。[17]澳大利亚技术移民与加拿大类似，申请人通过移民评估表格对自己进行评估，超过67分即有望获取移民签证邀请函，评估内容包括申请人年龄、英语语言能力、工作经验、学历、澳洲留学经历、特殊教育背景（符合表格专业可加分）、其他因素等。[18]与美国相比，加拿大、澳大利亚移民门槛相对较低，但都采取了积分制，对申请者进行择优录取。综上所述，技术移民对申请者年龄、语言能力、学历、专业背景、工作经验等都有相对较高的要求，通过评分系统从申请者中甄选出最优秀的人才为己所用。

第四，中国已经逐步降低外国人永久居留身份证审批门槛，同时推出多项出入境政策措施服务经济社会发展。2019年8月1日，《外国人永久居留证件便利化改革方案》正式实施，其中包括扩大外国人才申请永久居留对象范围、放宽签发长期签证和居留许可的对象范围、拓宽外国人才引进对象范围、提高外国人服务管理水平等措施。[19]这些措施在推动外籍人才在华工作合法化、吸引国际高层次人才方面起到了积极作用，同时为技术移民制度化积累了实践经验。2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，方案中提到，对人才个人所得税最高征收15%，实施更加便利的免签入境政策，实行外商投资准入负面清单，进一步缩小外商投资审批范围，对外籍人员工作许可实行负面清单管理，以更大力度推进对外开放。方案内容充分体现了中国支持全球经济一体化、构建人类命运共同体的决心。

三、建立技术移民制度的障碍

第一，移民管理机构职能相对分散，外国人签证、居留、就业均由不同部门进行管理。《中华人民共和国出境入境管理法》第4条规定，公安部、外交部按照各自职责分别负责外国人停留居留管理、签发外国人出入境鉴证、实施出入境边防检查等出境入境事务的管理。由国家移民管理局下辖的不同部门分别负责不同类型的出入境事务管理，或委托授权公安机关设立的出入境管理机构负责。为保证移民管理工作顺畅高效运行，应进一步理顺部门关系，健全部门间协调配合机制。《外国人在中国就业管理规定》规定，政府直接出资聘请的外籍专业技术和管理人员持由外国专家局签发的《外国专家证》就业；中央级用人单位、无行业主管部门的用人单位聘用外国人需到劳动行政部门发证机关提出申请和办理就业许可手续；获准来中国就业的外国人需到中国驻外使领馆申请职业签证。[20]外国人入境、居留、就业、管理先后牵涉到外交部、公安部、教育部、文化部、人力资源社会保障部、商务部等部委及外国专家局，负责具体实施的部门有驻外使领馆、公安出入境、边防、地方劳动部门、基层派出所、街道办事处，多头管理影响信息共享，降低了行政效率。

第二，出入境管理配套法规有待加快制定。现行出入境管理法对外国人入境出境、签证、停留居留、永久居留、出入境边防检查等方面作出原则性规定，具体配套实施细则在陆续出台中，如《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》《外国人在中国就业管理规定》已经先后出台或更新[21]，《外国人永久居留管理条例》《出境入境边防检查条例》[22]等配套法规仍在酝酿中。

第三，外国人永久居留身份证申请人群范围有待进一步扩大。2020年初，司法部公布的《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》取消了原有永久居留5-10年的有效期，未提到居留申请审批所需程序和监督体系。笔者以为，应在保留永久居留有效期限，从严审批、提高申请门槛，规定取得永久居留身份人员责任义务，建立违法违规人员黑名单、严防通过假结婚取得居留身份的基础上，政府可适当扩大外国人永久居留身份证申请人群范围，鼓励符合条件的技术人才和投资移民，完善亲属移民和归侨永久居留申请制度。

四、建立技术移民制度的几点建议

第一，将出入境管理这一中央事权收归国家移民管理局统一行使，统筹签证发放、出入境管理，外国人在华住宿登记、就业、居留、管理等事务由专门的移民管理机构承担；建立更为完善的出入境信息大平台，对出入境人员进行等级分类，建立外国人在华档案，对其签证申请、在华停留时间及轨迹、有无违法犯罪记录进行登记上传，做到对外国人在华情况底数清、状况明，从而进一步提高管理服务水平、消除安全隐患。这有利于各地及时共享出入境人员的信息，加强出入境事务的管理，从而维护国家边境安全和法律尊严。

第二，加快推进相关立法，同时推动社会力量介入外国人在华服务事务。新版出入境管理法及外国人入出境管理条例中的便利措施更为丰富，服务属性更为明显，凸显了政府引进人才、服务社会发展的诚意。我国要尽快研究制定与其相配套的规章条例，应更加注重境内外国人服务管理，充分发挥社会组织、志愿者等社会力量的作用。目前，国家移民管理局已经开始探索在外国人较集中地区建立移民事务服务中心（站点），为常住外国人提供政策咨询、居留旅行、法律援助、语言文化等工作学习生活便利服务，让更多外国技术人才取得永久居留身份后有归属感，才能更好地助力中国经济发展。

第三，进一步完善外国人永久居留制度，同时明确此类人员在华责任、义务。永久居留仅限于有效期限内的居住权，医疗、教育等方面应自费承担。我国应建立与其配套的公共服务制度，消除技术移民的后顾之忧，可借鉴移民积分制，将技术人才纳入居留管理之内，提高移民对经济的贡献率。对于达不到永久居留门槛的人群以及三非外国人，建议通过增加移民制积分或部分减免签证费用鼓励外国人主动申报，对于拒绝申报的从严查处、递解出境，从而降低风险，消除社会不稳定因素。

建立技术移民制度是为了促进人才流动和经济发展，助力实现中国梦。在制度建立过程中还需要因地制宜，参考中国具体国情，不断调整创新外国人在华管理政策措施、管理方式、工作模式，做到外国移民既不超出城市承载力，又能服务于我国社会经济发展。

On the Necessity and Feasibility of Establishing High-Skilled Migration System in China

SHEN Yan

The establishment of skilled migration system in China can not only promote the international flow of talents and China's economic development, but also actively participate in global migration governance. China already has the Legal Policy Foundation, has the unified migration management organization, and has the overseas relatively perfect technical migration system to be drawn lessons from. In the process of establishing the system, we should adjust and innovate the entry-exit management policy, speed up the relevant legislation, and further improve the system of permanent residence of foreigners, so as to meet China's national conditions.

skilled migration; migration management; entry and exit management

[1]柳玉臻：《加拿大移民政策发展历史与变动趋势分析（1867—2015）》，《加拿大发展报告（2015）》，社会科学文献出版社2015年版，第153页。

[2]刘宗坤、郑金连：《全球人才竞争与美国人才移民政策的新趋势》，《中国国际移民报告（2018）》，社会科学文献出版社2018年版，第14页。

[3]罗杨：《美国技术移民政策综述》，《华侨华人历史研究》2014年第3期。

[4]https://www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2017/08/02/trump-gop-senators-to-introduce-bill-to-slash-legal-immigration-levels/?utm_term=.c662ad67a907.

[5]仪周杰：《澳大利亚引进海外人才经验对我国的启示》，《决策探索（下）》2018年第12期。

[6]https://immi.homeaffairs.gov.au/what-we-do/skilled-migration-program.

[7]国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html.

[8]Citi Research (2018).

[9]http://news.sina.com.cn/pl/2016-07-02/doc-ifxtsatn7953166.shtml.

[10]Blau and Mackie, eds., ”The Economic and Fiscal Consequences of Immigration.”

[11]王辉耀、苗绿：《2015中国国际移民报告》，《光明日报》2015年4月8日。

[12]《移民企业占英国企业1/7 对英国经济贡献大》，http://www.chinanews.com/hr/2014/03-06/5916832.shtml.

[13]https://www.nia.gov.cn/n741430/n741506/index.html.

[14]https://www.uscis.gov/working-united-states/permanent-workers/employment-based-immigration-second-preference-eb-2.

[15]https://www.uscis.gov/eb-5.

[16]Express Entry，简称EE系统，是加拿大2015年1月1日开始实行的用于吸纳技术移民的新的移民筛选系统。