李冬冰

0 引言

2016年人民银行发布对金融助力脱贫攻坚实施意见的文件，对金融精准扶贫工作进行全面部署。要求各金融机构针对不同的贫困地区，提出目前金融扶贫存在的问题，在此基础上有针对性地解决问题，并对金融产品进行创新、对金融服务范围、模式进行拓展，有力提升金融精准脱贫的效率[1]。习近平总书记在2017年全国金融工作会议上的讲话，重点指出了“要建设普惠金融体系，加强对‘三农’和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，鼓励发展绿色金融，为接下来绿色金融更好的推进精准扶贫、建立长期发展关系指明了方向[2]。青海省作为生态大省，具有丰富的自然资源，自然资源的不充分利用，是青海省贫困的主要原因之一。一方面绿色金融能够优化配置资源，实现青海地区的绿色发展。另一方面，青海省对于绿色产业、绿色金融和精准扶贫的需求不断扩大，使得绿色金融支持青海省脱贫攻坚之路变得有迹可循。

1 青海省绿色金融发展现状

1.1 绿色信贷发展现状

自2013年以来，青海省大力发展绿色信贷，2017年绿色信贷覆盖率已经达到34.42%，在省内各部门的努力下绿色信贷余额逐年增加，2018年9月份绿色信贷余额从760.7亿元增加到近1900亿元。青海省绿色信贷支持方向包括循环经济、低碳经济等绿色项目，其中重点支持三江源国家重大生态保护工程建设，加快了青海省绿色发展、低碳发展、循环发展的步伐[3]。

2017年以来，青海银监局印发了《关于进一步深化绿色信贷“五大机制”建设的通知》，推动银行业制定绿色信贷相关工作计划，加强机构人才培育，加大对信贷公司的治理，推动信贷公司产品的创新研发；对绿色发展成果进行展出，鼓励各银行机构相互分享借鉴成果，学习成功的经验；举办绿色信贷培训班，帮助银行人员理清绿色信贷基本要素意义。与此同时，在银行业内广泛实施一种长效机制，目的是为了加大考核力度，推动绿色信贷高效、快速的发展。目前研发推出了“羚动时贷”“有机循环贷”等20多种绿色信贷产品，发展绿色信贷逐渐成为了全省银行业的一种主动、自觉的行为。

1.2 绿色保险发展现状

据中央财经大学绿色金融管理学院数据统计，截至2019年6月底，青海省绿色保险主要分为3类，分别为：环境污染强制责任保险、藏系羊牦牛降雪量气象指数保险、森林保险。

2013年青海省环保厅、青海监管局制定印发《青海省环境污染强制责任保险试点工作实施方案》，首批试点范围包括12家相比较来说在有色和金属矿采选、重金属冶炼、废弃物处置等高环境污染风险领域的企业。2015年第二批环责险试点公布，与第一批不同的是，以市场化为运作方式，允许相关中介机构参入进来。

2017年青海省完成了农业保险的一大创新，为高寒牧区牛羊投保了“藏系羊牦牛降雪量气象指数保险”。该保险只需根据气象部门发布的数据就可以进行理赔，速度快，并且具有普惠性。至2019年末，保险区域从1个县扩大到28个县，承保牛羊数达到1476.52万头，累计向农牧民赔付1124万元，实现全省纯牧业县全覆盖。

从2011年森林保险承保面积的30万亩，到2012年的300万亩，再到2013年的1500万亩，青海省林业保险实现了从无到有、从局部试点到全面覆盖的阶梯性增长，到2013年青海省已有六州两市29个县（市）7个林场参与森林保险。2017年森林保险计划投保面积2855.07万亩，直至2019年，森林保险面积达到3716.6万亩，是试点初期的12倍，实现了质的飞跃。

1.3 其他绿色金融业务发展现状

2018年12月3日，青海省首次发行绿色债券，发行总额为1.7亿元，是期限为3年的固定利率债券，此次绿色金融债券的发行标志着青海省绿色金融债券发行零的突破，探索了绿色债券发展的青海模式。2019年4月青海省第一次面向全国债券间市场发行债券，债券规模为15亿元，是青海省绿色债券发行的又一大突破。其他绿色投资项目刚开始起步，像是PPP绿色融资、绿色基金等[4]。

2 青海省绿色金融扶贫模式

2.1 发放小额贷款

为了让建档立卡的贫困户增加就业、有经济来源，2014年12月国家发布了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，明确为建档立卡贫困户量身定制贷款产品，根据信用评级合理制定贷款比率，重点帮助有就业意向以及创业潜力的贫困户，对符合条件的贫困户给予贴息支持等一系列优惠政策。省内的涉农机构大力推动省“530”扶贫小额贷款，其中农商行、农信社和农业银行参与力度最大。到2020年为止，针对“三有一无”建档立卡的贫困户发放的贷款已经达到了30.4亿元，精准扶贫工作成效明显。

2.2 双基联动

双基联动发展普惠金融的一种特殊形式，在普惠金融的基础上创新而来，是针对专门针对青海实际情况而制定。是指银行业与基层党组织以解决农牧民融资难为目的，充分发挥各自的资源优势，共同完成贷款发放，并在贷后进行管理的一种联动机制[5]。2015年以来，青海银保监局坚持一年一个主题，推动“双基联动”模式从试点走到丰富内涵的发展历程，实现了由浅入深的发展，得到了国家有关部门及地方政府的肯定。截至2019年6月末，全省“双基联动”合作贷款余额144.05亿元，累计发放贷款260.06亿元，惠及86.32万户农牧区居民。

2.3 光伏扶贫

青海省光伏扶贫试点项目在2015年初次开展，到2019年青海省光伏扶贫总规模已经达到72.16万千瓦，全部建成并落网的项目每年可创造5.7亿元的收益，贫困户每年可获得收益3000元。同时，可实现1622个建档立卡贫困村、150个非贫困村每年每村不低于10万元的村集体经济收入，持续收益20年。全省包含三种类型光伏扶贫建设项目：一是“国家对光伏指标进行设定，投资资金由合作企业全额承担，收益分发给建档立卡的贫困户”建设模式。二是由政府投资，合资企业进行筹资，政策性银行参与融资，产权由政府和企业共同持有。三是“政府提供全部资金，产权归县所有，收益全部分配给贫困村和贫困户”建设模式。

2.4 金融支持绿色旅游业发展

青海省具有独特的自然风光，具有优越的条件发展旅游业。青海省旅游业给社会直接创造了就业机会，到2018年处于旅游业的直接从业人员有1.9万人，在相关行业的从业人员有7万人。2018年全年，青海省国内外旅游收入合计466.3亿元，累计增长22.2%。旅游业促进了青海省经济的发展，提高了社会就业率，使得城镇居民以及农牧民有了稳定的经济来源，有力的推动了扶贫工作的开展。

2020年3月，青海省文化和旅游厅制定了一份企业和项目名录库，包含省内文化和旅游业有意向贷款的企业和项目，并把此名录推送给了与政府有战略合作的金融机构。此数据库以动态统计的方式纳入了193个企业和项目的融资需求转向，合计达50亿元。各战略银行在名录库中选择合作企业，并以自身的发展方向、决策程序、信贷投向为标准，为文旅企业的发展输入活力，此举也为全省文化和旅游市场注入强劲动力。

3 存在问题

3.1 绿色发展原则没有具体落实

国家在扶贫脱贫战略中明确了“坚持保护生态，实现绿色发展”的原则，但缺乏具体有效的政策以及实施方案，特别是对扶贫效果的检查验收，缺乏明确的生态考核指标。如同青海省，很大一部分精力都在基础设施建设、改造贫困危房、帮助贫困户创造经济收入方面，对绿色发展的关注力度并不是很大。如果在扶贫过程中过于注重基础设施建设，对区域植被、生态环境的影响超过了该生态系统自身的承载力，将会导致生态系统服务功能的下降，甚至丧失，进而影响青海省的可持续发展，增加地方返贫的风险，还甚至会威胁国家生态安全。

3.2 绿色金融产品单一，助推精准脱贫效果不强

目前，青海省绿色保险、绿色债券的发展还处于起步阶段，尤其是绿色债券，发行数量少之又少，因此绿色信贷承揽了绿色金融发展的大局，以至于其发展潜力有限。产品的创新不足难以满足绿色发展的需要，对金融精准扶贫的效果也产生影响。据统计，青海省目前还没有以绿色支行为代表的绿色专营机构，并且，绿色债券的发行机构也只有两家。服务机构数量的限制也在相当层面上对产品创新产生影响。

3.3 基础设施不完善

首先，在国家对于绿色金融助力精准扶贫工作已经有了较为系统的计划，但是地方对于此相关制度还有所欠缺。尤其是普惠金融方面，普惠金融大多面对金融服务最为薄弱的地区，如果没有政府以及金融监管部门的合力，精准扶贫工作将难以开展。其次，绿色金融发展所需的基础性服务建设落后，例如相关保险政策的滞后、风险防范机制的不全面、绿色环境公开制度的不落实等，这些问题得不到解决，绿色金融的发展将被限制，以绿色金融的方式参与精准扶贫的商业银行很难进入，并且会承担很大的风险，以此积极性下降。

3.4 扶贫领域监督执纪问责仍不够严

在青海各地的扶贫工作中，存在较为严重的形式主义、官僚主义，各种督查、检查、考核只停留在表面现象，存在问题很多。2018年，青海查处了扶贫攻坚中3起不担当不作为的案件；抓党建不够力，基层党组织的作用发挥不充分，脱贫攻坚成效不明显，精神扶贫的力度不够大；扶贫资金的监督管理工作没有落实，监管部门存在失察失职的问题。2018年，青海省各级纪检监察机关获取并处理关于扶贫领域违规违纪违法问题963件、成立相关案件317件、处理涉案人员1099人。扶贫机关不作为，扶贫领域腐朽化，扶贫工作没落实，很大的影响扶贫攻坚的深度、力度、速度。

4 对策建议

4.1 将绿色发展理念与脱贫攻坚高度结合

绿色发展理念要与脱贫攻坚工作充分结合在一起，进而逐步进行绿色脱贫工作。在地区扶贫脱贫的工作中，不可将经济发展水平以及贫困脱贫效果当成唯一的考核标准，生态环境的状况更应该纳入考核指标。青海省生态环境复杂，生态地理条件属于制约经济发展的因素之一，所以青海省的经济发展、脱贫攻坚更应该是实现在绿色发展理念之上。

4.2 创新绿色扶贫途径

一方面要丰富绿色金融产品，各金融机构以及商业银行要树立创新理念，加大创新力度，全省各商业银行要围绕特色旅游业、生态农牧业创新绿色金融产品，加大相关绿色信贷的投入。保险机构也要根据基本情况，适时创新绿色保险种类，为贫困地区人民提供全面的保障。另一方面要充分利用现代高新技术，例如大数据、人工智能、云计算等，抓住“互联网+”这个契机。

创新生态扶贫绿色平台，培育新型资源，并加大新型资源在市场上的推广力度，有针对性的发展符合当地基本情况的经济。对贫困地区生产绿色、无公害产品给与大力支持，并在销售方向、销售渠道上提供技术等方面的支持，扩大范围。创立绿色专营机构，使其在绿色金融服务提供方面更加专业，也为绿色产业及绿色项目获取基金提供便利，有利于金融政策的切实落地。

4.3 发挥地方政府的能动作用

在工作中，政府要积极完善相关基础设施建设，并且要有计划地在贫困地区开展绿色金融知识的教育、普及工作，给当地绿色金融的发展奠定基础；其次加强促进绿色金融发展的制度设计，并且要因地制宜，例如项目政策担保制度、项目准入门槛、金融机构贷后监管、信息公开制度等等，从而促进绿色金融又好又快地发展。

4.4 加大扶贫督查力度

对相关部门的监督管理职责加以明确，监管部门加大监督管理力度，切实承担起责任，规范扶贫资金和项目管理水平。协调扶贫领域监督问责执纪部门，着重关注扶贫领域的腐败、作风问题，加大监查力度，用尽一切力量坚决打击扶贫领域的官僚主义、形式主义。转变监督检查方式，不固定督查时间、督查方式，做到以定期督查为主，随时抽查为辅。督查的方式可以多样化，明察、暗访相结合。督查的内容要重点放在责任的落实、措施的落实、项目的落实、进展情况等方面，抓细抓实，拒绝形式化。