白平则，周瑞恒

(山西师范大学 社会学与法学学院，山西 临汾 041004)

实行村民自治以来，乡镇政府不当干预村民自治的问题屡见不鲜，严重影响了村民自治的质量，妨碍了村民自治的进一步深化。有学者指出：“由于地方党政利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理，使村民自治有自治形式而无自治内容，因此沦为空壳化。”[1]当前村民自治的形式化已经成为村民自治中最主要也最突出的问题，“村民形式上有权，实际上无权”造成村民自治制度空转，村民自治实践举步维艰，严重阻碍了基层民主与乡村治理体系建设。

纵观中华人民共和国成立以来乡村基层治理体制的变迁，国家行政权与社会自治权的博弈始终存在。新中国初期，国家出于加强乡村管理的需要，设立了以区—乡为主要建制形式的基层政府，政权下乡使得以家族、士绅权威为治理基础的社会自治力量趋于瓦解。在“政社合一”的人民公社时期，国家政权力量对乡村社会的介入与控制达到前所未有的程度，社会自治失去了存续的空间。[2]“伴随着人民公社体制的解体，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村组法》)的颁布标志着‘乡政村治’体制正式形成。从那时起在乡村基层治理体制中便存在着两种相对独立的权力：一是代表国家政权力量的乡镇政府行政管理权；二是蕴含于乡村社会的村民自治权。”[3]由于本质上的差异，行政与自治始终无法兼容而且长期存在矛盾与冲突，并呈现出此消彼长的趋势。乡镇政府作为国家行政体制的末端，在对农村社会进行管理与服务时，与乡村社会发生直接接触，行政与自治的博弈难以避免。随着法律制度对村民自治权予以确认，行政与自治的博弈便以正式权力的形式在实际运行中发生激烈冲突与碰撞，如村干部公职化、村财(章)乡管等。行政体制与立法在内的多种因素造成乡镇政府与村民委员会之间权力关系失衡，无法实现良性互动。

一、乡镇政府与村民委员会权力关系失衡的深层原因

(一)乡镇政府与村民委员会权力配置不均衡

自1982年《宪法》确定村民委员会为基层群众自治组织以来，村民自治迄今已经实行30余年。[4]“回顾当初，无论学界抑或官方，普遍对村民自治寄予厚望，最具代表性观点的是将其誉为中国特色的‘草根民主制度’。”[5]但人们对村民自治抱有较高期望的同时并没有形成对村民自治的理性认识，导致在村民自治实践中过于强调自我管理，却忽视了一个重要现实——村庄事务中不仅有通过村民委员会解决的自治事务，还有乡镇政府负责的行政事务。究其原因，除了对村民自治的过多倚重外，还在于始终存在一种错误认识：将村民自治等同于完全由村民自我治理。事实上，乡镇政府进行行政管理与服务是村民实行有效自治的必要条件。

“随着农民流动的加快与收入差距的拉大，农民群体出现阶层分化、个体原子化、异质性突增等时代特征。”[6]伴随而来的是农民个体利益诉求的多元化，而满足农民群体多样化需求，既需要通过有效的村民自治来实现农民多样化利益诉求的集中表达，也需要完备的公共服务供给以保障农民多样化需求的满足。在当前农村，大量青壮年劳力外流，村集体经费短缺，仅仅依靠村民自治无法保障村庄公共服务的正常供给，乡镇政府管理服务功能的发挥成为村民得以有效自治的基础。[7]实现村民自治不仅需要村民的有效参与，更需要农村基层党组织的领导，需要乡镇政府的管理与服务，三者互为条件、相辅相成、缺一不可，共同形成村民自治有机整体。而仅仅强调村民自治权，造成村民自治权力的恶性膨胀，将本该属于乡镇政府职责范围内的行政管理事项也纳入自治范围，忽视了村民自治中乡镇政府的职责与作用，更忽略了乡镇政府所应具备的行政权力。行政权与自治权配置不均衡，导致乡镇政府不能正常履行管理与服务职能，在客观上也妨碍了村民自治的有效开展。

《村组法》规定的指导与协助关系不同于行政体制内的命令与服从关系，导致乡镇政府行使强制性权力缺乏体制保障。此外，由村民民主选举产生村民委员会也意味着乡镇政府没有村民委员会成员的人事任免权，可依托的正式权力资源严重不足。诚如赵树凯所说：“体制上安排给这级政府的权力又非常有限，能够调动的资源非常贫乏。但是上级政府赋予乡镇政府的责任非常沉重，于是，权力与使命之间发生了严重的不平衡。”[8]138由此产生的后果就是乡镇政府缺乏有效手段对村民委员会加以约束，在村民委员会出现不正当行为时，无法对村民委员会施加压力，这就使乡镇政府实际上处于一种对上必须完成交办的任务，对下缺乏相应权力与有效手段开展工作的尴尬处境。事实证明，“夹缝中生存”的乡镇政府为完成上级交代的任务，往往通过村干部公职化、村财村章乡管等方式变相延长行政链条，以获取权力资源。这样做虽然得以完成上级交办的任务，但干预了村民自治权，改变了乡镇政府与村民委员会法定的权力关系。

(二)乡镇政府与村民委员会权力配置不合理

回顾村民自治制度产生的历史背景，“村民自治的出现本质上是因制度变迁与社会发展的需求而产生的。因此，村民自治从产生起就具有两个基本价值取向：一是行政化取向，目标是承接人民公社解体以后国家管理农村的行政性职能；二是民主化价值取向, 目标是促进中国基层民主的发育与民主制度实践的发展。”[9]作为村民自治实践载体的村民委员会便同时具备了行政与自治两项职能，但行政与自治的内在张力却造成乡镇政府与村民委员会不合理的权力配置。这一点在村民委员会同时担负行政与自治职能所面临的困境上表现尤为突出：一是村民委员会同时担负行政职能与自治职能，不利于深化村民自治实践。拥有双重角色与身份的村民委员会，经常呈现出其在角色丛中的行为张力，难以抵制乡镇政府对自治权的干预。[10]尤其在两者利益出现冲突局面时，村民委员会很难在国家任务与村庄需求之间寻得平衡点，往往陷入进退两难的境地。二是村民委员会承担行政职能容易滋生腐败。村干部不在体制之内，不受体制内监督机制的约束，难以被有效监督，而乡镇政府虽有监督职责，但为完成自上而下的行政任务，极易与村干部“合谋”，使乡镇政府的监督趋于形式化。[11]而且村干部由村民民主选举产生，不对乡镇政府负责，乡镇政府缺少对村民委员会的有效约束机制，使其在对村民委员会进行行政管理与服务工作时存在潜在的阻碍。三是权力配置不均衡下的乡镇政府通过挤压村民自治空间的方式行使行政职能，造成的后果之一就是乡镇政府行政权与村委会自治权之间的冲突——村民委员会忙于完成行政工作，缺少时间与精力进行自治。而由于村庄多为复杂性、乡土性和综合性事务，乡镇政府在管理与服务中客观上又需要村干部进行协助与配合，在这种情况下协助极有可能成为行政权侵犯自治权的起点。因此，过分强调村民自治，乡镇政府无法顺利开展工作，农村社会存在潜在的失控风险。过分强调乡镇政府管理，又会导致行政管理权干预村民自治权，甚至出现行政消解自治的后果。

(三)乡镇政府与村民委员会权力界限模糊

《村组法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府与村民委员会之间的指导、支持、帮助与协助虽是由法律规定的关系，“但指导、协助这种弹性极大的用语表现在具体行为方式上，显然不具备刚性的法律约束，往往可为可不为，可多为可少为。”[12]47从具体的法律条文看，哪些指导是必需的，哪些事项必须协助，乡镇政府的指导村民委员会是否需要全部接受与执行，这些并没有详细规定。乡镇政府指导原则、指导与协助的具体方式以及指导与协助的具体事项在法律法规方面也均处于“空白”状态。在具体的自治实践过程中，“乡镇政府与村民委员会之间的互动亦缺乏可操作的程序性制度。”[13]乡镇政府与村民委员会权力界限的模糊还体现在两者职权的重叠，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》与《村组法》虽然分别对乡镇政府与村民委员会职权作出了规定，但问题在于，乡镇政府职权运行范围是整个乡镇的行政管辖区域，涵盖了同样由村民委员会行使职权的村庄。[14]再加上法律对双方职权规定过于笼统，不但没有形成双方职权边界的完整衔接，反而存在乡镇政府与村民委员会职权的重叠。通过比对不难发现，村民委员会部分职权，比如办理当地公共卫生和教育事业、维护村民的合法权利和利益、保护各种经济组织的合法权益等职责同样也涵盖在乡镇政府职权范围之内。对于这部分重叠的职权，究竟是由乡镇政府负责的乡政，还是属于村民委员会的村务，并没有明确的界限。美国政治社会学家安东尼·奥罗姆认为，对两个以上有着共同目的的不同组织而言，如果双方在职能和权限等方面没有重合，那么都可以按照自己的逻辑运作下去，不会发生冲突。但是，如果双方在职责、权限和管理对象上没有做出明确的划分，存在管理上的公共领域，这些公共领域就构成了不同组织之间的“冲突点”。[13]在这一意义上，乡镇政府与村民委员会职权规定上的重叠，为两者之间冲突的发生“埋下伏笔”。乡镇政府与村民委员会权力边界的模糊导致了两者之间关系的随意性、不稳定性，为乡镇政府与村民委员会的博弈提供了巨大的可操作空间。

(四) 乡镇政府与村民委员会权力的运行机制不健全

相关法律虽然对乡镇政府与村民委员会权力关系作了规定，但在权力具体运行过程中，乡镇政府与村民委员会之间的指导与协助关系并不顺畅，这时权力的保障机制变得尤为重要。但在现实中，从法律制度的规定到监督体系的构建，尚没有建立起完善而有效的保障机制。《村组法》第三十六条规定：“村民委员会不履行法定义务的行为，由乡镇人民政府责令改正，乡镇政府干预村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”对于责令改正的具体操作程序以及出现拒不改正情况时必要的惩戒措施并无详细规定。当出现乡镇政府错误指导、上一级人民政府不履行责令改正职责等情况时，法律上也缺乏相应的救济手段。

监督体系作为权力的重要制约与保障手段，对于权力的正确行使和规范运行发挥着无可比拟的作用。然而由于基层政权组织普遍是“一套班子，两块牌子”，导致原本肩负监督职责的乡镇党委与村党支部没有保障村民自治权的动力，反而有干预村民自治权的压力。而乡镇政府对于村民委员会的监督，由于各取所需的“合谋”现象，往往流于形式。作为村庄内部监督体制的组织载体，村务监督委员会在村党组织领导之下，主任一般由村党组织成员兼任的事实导致监督主体与客体实为利益共同体，而且形成“下级监督上级”的监督结构。没有独立地位与实际权威，村务监督委员会的监督不可避免趋于形式化。[15]乡镇人大本来应是监督制约乡镇政府的重要力量，但现实中“交叉任职”与权力虚置使乡镇人大处于乡镇权力结构的边缘位置，乡镇人大既不能，又不敢，也不愿行使监督权。[16]32

二、乡镇政府与村民委员会权力关系的重构路径

(一)科学合理配置乡镇政府与村民委员会权力

对村民自治的非理性认识造成行政权与自治权的配置失衡。因此，乡镇政府与村民委员会权力关系的重构应在此基础上，根据各自职责科学合理配置相应权力。基于这一思路，针对当下乡镇政府职责与权力严重不匹配的情况，应根据乡镇政府所担负的管理与服务职能，赋予与其职能相匹配的权力。对于赋权乡镇政府，应将放权与收权相结合：一是按照权力下放、权责一致的原则，对直接面向基层群众、量大面广、由乡镇政府管理更方便有效的各类事项及相应权力依法应下放给乡镇政府，并明确下放后的运行程序、规则和权责关系。二是完善乡镇财政管理体制。合理划分县乡财政事权和支出责任，建立与财政事权和支出责任相适应的制度，赋予乡镇政府与其职责所对应的财政权。三是对村民自治权与乡镇政府行政管理权进行重新划分，将村民委员会自治职能范围中应当归属于乡镇政府行政权的事项收归乡镇政府。通过收权与放权，扩大乡镇政府权力，赋予乡镇政府必要的权力资源，将过于膨胀的自治权相应收缩，从而使乡镇政府与村民委员会权力配置达到相对均衡状态。乡镇政府在拥有可以正常履行职能的权力时，干预村民自治权的动机就会减弱。乡镇政府权责一致，既可以有效行使行政职能，也利于村民自治顺利进行。

此外，虽然乡镇政府与村民委员会各自的职责与权力不同，但乡镇政府的管理服务与村民自治有着共同目的，即实现乡村社会的有效治理，促进农村经济社会发展。而目前的问题在于：一方面相当一部分农村地区经济基础薄弱，农村集体产权制度的封闭性又使资源难以集中且无法与市场结合，经济效益难以发挥。乡镇政府虽有促进农村经济发展的职责，但困于薄弱的财政基础以及体制障碍，无法对资源进行统筹整合，并不具备履行经济发展职能的权力与能力。乡镇政府发挥公共服务职能需要强大的财力作为支撑，经济发展受阻无疑导致服务能力下降；另一方面，由于城市化进程的推进，大量农村人口外流，乡村社会日益空心化，村民自治面临着缺少村民参与和治理人才流失的困境。此外，村庄集体经济的凋敝，弱化了村民与村庄的利益关联，降低了村民参与自治的主动性与积极性。美国社会学家帕森斯指出：“取得实现组织目标或发挥组织功能所需要的资源，是应付组织当务之急。”[17]20因此，面对乡镇政府与村民委员会现实困境提出的挑战，应采取以下措施予以回应：一是在合乡并镇基础上进一步撤并行政村，整合人才资源，拓宽用人渠道，为村民自治提供人才支持。二是深化集体产权制度改革，破除体制障碍，实现资源集中整合，壮大乡村经济基础。三是推进集体经营性资产股份合作制改革，探索农村集体经济新的实现方式和运行机制，实现乡村社会与市场有效结合，充分发挥集体资产蕴含的经济效益，全面激发农村发展活力。在此基础上，落实乡镇政府相应权力，使其有能力整合各种资源，统筹全乡发展。

(二)建立行政村村务管理委员会，实现行政权与自治权的分离

村民委员会同时履行行政职能与自治职能存在诸多弊端，破解这一难题，关键在于将村民委员会承担的行政职能与自治职能予以分离。首先，在行政村一级建立村务管理委员会，作为乡镇政府派出机构，代表乡镇政府在行政村办理应由乡镇政府办理或由行政村协助办理的事项，履行乡镇行政管理和社会服务职能。村务管理委员会主任享受副科级待遇，由乡镇政府直接任命，副主任或办事人员可以从村党组织及村委会成员中临时聘用，根据所从事的工作事项由乡镇政府发放报酬。其次，与撤并行政村措施相结合，扩大行政村规模，减少行政村数量。结合当地实际情况，根据便于村民自治、有利于经济社会发展与社会治理的原则对不具备发展条件的村庄逐步撤并；取消村民小组，在每个自然村均设立村民委员会，由村党支部领导，不再承担乡镇政府委托的行政职能，专注于村民自治，实现村民自治的独立化、专门化、专业化。最后，在乡镇政府与村民委员会权力均衡配置原则下，厘清行政职能与自治职能，由村务管理委员会和村民委员会分别行使相应职权。

乡村政务与村民自治的分离既能够提升乡镇政府行政管理服务的专业化水平与效率，同时也可以化解多年来存在的一个痼疾——乡镇政府干预村民自治范围事项，村民委员会处于既要听命于乡镇政府又要为全体村民负责的尴尬局面。行政权与自治权的分离促进了乡镇政府与村民委员会权力的合理配置，客观上也可以在村民自治过程中形成各权力主体相互制衡的局面，有利于乡镇政府与村民委员会的良性互动。此外，村民委员会不再担负行政职能，而村务管理委员会主任作为国家干部，受体制内监督机制的监督，可以在一定程度上减少腐败问题的滋生。

(三) 明确乡镇政府与村民委员会的权力边界

目前的法律对乡镇政府与村民委员会权力界限规定很模糊。“这种模糊性容易刺激权力主体的自利性和固有的扩张性，促使其不断侵蚀其他权力空间，引起乡镇政府与村民委员会的互动异常。”[18]因而在制度上对两者权力边界予以明确是解决当前乡镇政府与村民委员会之间冲突的关键。首先，应当明确规定乡镇政府指导原则以及指导与协助的具体方式，完善指导与协助的程序性制度。针对指导与协助的具体事项，在厘清行政职能与自治职能基础之上，对需要指导与协助的事项予以细化。其次，根据有利于乡村社会治理与发展的原则厘清乡镇政府与村民委员会各自职能，并在此基础上进行权力配置。村级行政管理职能由乡镇政府领导的村务管理委员会负责，自治职能由村民委员会行使。村集体经济的发展职能应当赋予村民委员会：一是村集体经济与村民切身利益息息相关，能够调动村民参与自治的积极性。二是村集体经济产权边界与村民利益边界、村民委员会管理界限高度重合，村民委员会进行管理更加便捷有效。三是在缺少民主土壤的中国乡村社会，仅靠选举并不足以确立村民委员会权力的正当性。“正是由于国家通过宪法和随后的《村组法》确立村民委员会可以代管村庄土地，获得集体土地所有制的制度资源，才使得村民委员会具有实实在在的权力。”[19]将村集体经济发展权力明确赋予村民委员会有助于保障村民委员会权力的有效性，树立自治权威。对于行政村公共服务职能，应细分为由乡镇政府负责和由村民委员会负责两部分，明确乡镇政府与村民委员会各自的社会服务职能。存在交叉的社会服务职能，原则上应由村民委员会负责，乡镇政府进行协助。其中，乡村基础设施建设，应由乡镇政府统筹安排。村庄具有多样性与差异性，如果交由各村庄分别进行基础设施建设，难免出现基础设施重复浪费，甚至一些村庄没有能力进行基础设施建设。通过赋予乡镇政府统筹发展的权力，有利于乡镇政府统筹规划、领导、指挥乡村基础设施建设，通过集中配置资源，既节约时间与成本，又保障了乡村基础设施的统一与完善。最后，“由于我国农村人口众多、地域广阔、经济和社会发展很不平衡，存在较大差异性。”[13]因此各地可以结合本地实际情况，合理划分具体的乡政与村务，并制定公开职责与权力清单。

(四) 健全乡镇政府与村民委员会权力运行的保障机制

保障机制是乡镇政府与村民委员会权力关系运行机制最重要的一环，没有有效的保障机制，乡镇政府与村民委员会权力关系重构的措施将形同虚设。因此，保障机制的完善对于乡镇政府与村民委员会权力的高效顺畅运行具有重要意义。结合现实状况，对于保障机制应主要通过两方面予以完善：一方面完善乡镇政府与村民委员会恶性互动的惩戒性规定和司法救济制度。首先，当村民委员会与乡镇政府出现违法互动时，通过县乡纪检监察机构予以改正，并在法律上明确“责令改正”的具体方式并制定程序性制度。对于拒不改正的采取有效惩戒措施，以达到必要的威慑效果。其次，应当制定详细的救济制度，明确规定救济途径与救济程序。最后，当乡镇政府与村民委员会任何一方出现不当行为时，另一方均有权向县(市、区)人民政府提起行政复议，向人民法院提起行政诉讼；另一方面，要健全监督体系。首先，要发挥乡镇人民代表大会作用，增加乡镇人民代表大会中村民代表的比例，形成村民参与的双向问责体制，这样既有利于对乡镇政府形成制衡，也保障了民意表达渠道的畅通。在确保作用正常发挥前提下限制人大代表人数，提高会议组织运行效率，加强对乡镇政府的日常性监督。[16]其次确立专门负责监督的村务监督委员会和县乡纪检监察机构在监督工作上的合作关系，将村务监督委员会纳入县乡纪检监察机构工作体系，明确各监督主体的职责权限。通过监督主体多元合作，将监督主体及其监督形式的权力边界衔接起来，协作配合，构建全方位、多层次、立体式监督体系。最后，要完善监督工作的激励与问责机制，既要为监督工作的开展提供激励保障，也要对出现的监督失位、错位、越位等问题进行追究与救济。[15]对由于监督不当产生的问题，明确责任主体需要承担的行政与法律责任，制定程序性法规，确保对于责任追究的落实。

综上所述，村民自治的良性发展，还需要继续探索有效实现形式。“没有有效的实现形式，村民自治的内在价值无从反映，自治更多停留于制度文本层面。”[20]我们认为深化村民自治实践，既要依法保障村民充分行使自治权，保障村民委员会有效运行，也要保障乡镇政府依法履行管理与公共服务职能。只有这样才能使乡镇政府与村民委员会协调运行，良性互动，形成整体合力，共同推动乡村振兴。