(云南财经大学 云南 昆明 650000)

一、问题的提出

一方面社会保险基金预算管理对象是与居民生、老、病、死等生命与健康风险密切相关的社会保险基金，是他们规避生老病死风险的“养命钱”。如果这些钱没有安全可靠的管理机制，人民不放心把这些钱交给政府管理，政府的社会治理效能也会减弱。另一方面，社会保险基金收支规模日益增大，加强社会保险基金预算管理显得尤为迫切。据统计，我国社会保险基金从2009 年的16115.6亿元增加到2018年的72649.2亿元，占国家财政收入的比重从2009年的23.53%提高到2018年的39.62%；2012年财政对社会保险基金补助3828 亿元，占当年国家财政支出的3%；2018年财政对社会保险基金补助16776.8亿元，占当年国家财政支出的7.56%。

社会保险基金预算管理体制的完善促进了国家的政治治理。社会保险基金预算的编制主体是政府，其本身就是一种政治过程，社会保险基金预算的相关制度将立法机关和行政机关联系起来，通过建立一整套监督和制衡机制促进了现代国家政治制度的发展和完善。社会保险基金预算编制的好坏、是否科学合理是衡量政府治理的重要指标。社会保险基金预算的编制对象是与社会大众密切相关的社会保险，由养老、医疗、失业、工伤、生育等五项基金预算组成，专项用于社会保险收支，强化了国家社会治理的功能。

二、目前我国社会保险基金预算管理体制存在的问题

(一)预算编制内容不够完整。预算的完整性首先体现在收入的完整性，就是凡是属于社会保险基金的收入应全部列入收入预算。很长时期无论中央政府社会保险基金预算，还是地方社会保险基金预算都没有对每年递增的财政补贴收入加以列示，除此之外，还有社会保险结余资金的投资收益也没有在各级社会保险基金预算中反映。收入来源反映不全，意味着部分收入逃避了预算的有效监督，容易滋生腐败。同时，意味着我国社会保险基金收入列示不完整，不利于各级政府对社会保险收入规模的总体把握。

(二)预算编制方法不够科学。现行社会保险预算编制方法大多采用上年决算为基数，考虑本年度适当增长率，确定本年度的预算指标。这种方法并不符合社会保险基金预算指标的核定。一是社会保险收支都可以运用零基预算的方法核定预算指标。即根据缴费人数、缴费基数与缴费率，能测算出每年各项保险收入预算数；同样根据发放人数、发放基数和待遇支出标准，可以测算出每年保险支出预算数。二是我国社保制度改革会带来保险收入数与支出数的巨大变化，不适宜采用“基数加增长”的方法测算，比如 2014 年以来开展的机关事业单位基本养老保险制度改革。

(三)预算监督制度不健全。一是内部监管权责划分不清。人社部门对经办机构编制社会保险基金预算缺乏明确的监管手段；财政部门对经办机构编制社会保险基金预算是参与，还是仅审核也不明确。二是人大对社会保险基金预算的监管缺位。实际工作中，人大机构对社会保险基金预算的编制、执行、决算监督并未落实，仅限于人代会审议。三是预算编制、执行与决算并不公开，外部监管难以介入。广大群众、审计机构、新闻媒体等外部监管难以了解社会保险基金收支的真实情况，不能有效监管社会保险基金预算。

三、我国社会保险基金预算管理的改进建议

(一)提高预算编制的完整性。按照预算完整性原则，凡是应纳入社会保险基金预算的收入尽量纳入：一是及时把社会保险制度改革带来的新增项目收支纳入社会保险基金预算。二是应把国有资本经营预算划转的国有资本经营收益与弥补社会保险基金的国有资本股权收益一并反映到社会保险基金预算中，可以受到社会保险基金的反映和监督。三是把社会保险结余资金投资净收入纳入社会保险基金预算。目前资金规模巨大，应客观反映到社会保险收入预算中，接受社会保险基金预算管理的监督。

(二)提高预算编制的科学性。按照科学性原则，社会保险基金预算各项收支可以根据每一项预算指标的影响因素，通过建模找到每一因素对支出(或收入)影响系数和权重，预测每项预算指标的支出数，对照以前年度决算指标得出该项预算指标数。也可以根据零基预算原理，得出某项保险预算支出指标。其中预算编制机构对各级人社部门上报的上年缴费人数、缴费基数、发放人数和发放基数，依照相关规定进行一一核实，使每项计算数据真实可靠。即使如此，仍然需要考虑项目的预计增长率，才能测算出每项收入的预算数。

(三)完善社会保险基金预算监督体系。一是加强财政与人社部门对社会保险基金预算编制和执行的内部监管，对编制内容、范围、方法、基础数据可靠性等进行审查与核实。对社会保险收入征缴和支出的发放，要与税务部门、人社部门协同，对收缴数据真实性、发放对象与发放标准的真实性进行定期检查和核对，确保预算执行的质量。二是加强各级人大及常务委员会对社会保险基金预算的全过程监督。可以定期对社会保险基金预算编制的基础数据、内容与范围、程序和方法等原始材料进行抽查和审议，对收缴和支出发放进行定期检查和监督。三是提高社会保险预算的透明度。充分发挥信息网络和媒体的作用，把各级政府公布的社会保险基金预算及时加以披露，对预算编制和执行的内容、发放、程序、收支标准等发布在社会保险信息网络和专门媒体上，接受社会各界与人民群众对社会保险基金预算的广泛监督，确保社会保险基金预算监督的有效性。