□汪开君,苏立宁

(安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601)

1 引言

进入新时代以来，我国党和政府在改善公务员队伍工作作风，推进反腐倡廉工作，加强党风廉政建设等方面都取得了显著成效。随着对公务员监督、处罚的力度不断加强，对公务员个人能力和素质的要求也越来越高，公务员尤其是基层公务员队伍中产生了避责行为，并呈现扩散的趋势。避责行为会严重损害公务员形象和政府权威，削减公务员办事动力与创造力，影响政府工作效率，不利于实现人民群众的诉求。但是，与此同时，我们也应关注到避责思维在促使公务员重视工作程序、关注未来可能出现的责任等方面的正面影响。因此，对基层公务员避责行为的研究就变得十分必要。

公务员作为党和政府治国理政的重要力量，被新时代赋予了新的要求。2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求[1]。2019年7月中共中央办公厅印发了《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》，给公务员队伍提出了“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的新要求[2]。可见，党和政府对新时代公务员充满新的期待，因此，公务员队伍更应该勇于担当、善于作为、敢于担责。所以，对公务员避责现象的讨论具有实践意义。

目前，我国对避责行为的研究还处于探索阶段，在概念界定、研究方法、结果辨析等方面都缺少完整体系。首先在概念的界定上，避责常以消极不作为、懒政怠政等词汇出现在经验事实描述中，这种描述缺乏准确、规范的学术界定[3]，不具有严谨的推广价值。其次，我国对避责行为的研究开始较晚，研究方向和方法不够科学、完善，已有研究多是对实际特定问题及现象的解释，如突发情况及危机决策下的避责行为，问责、权责对立与避责的关系等，缺少对避责行为的预先性探索和行为发生后的归纳性分析。最后，我国尚待形成不断充实的研究体系，包括研究深度和广度的不断扩展。越来越多的学者认为，全球性的避责时代已经开启[3]。

2 基层公务员避责的概念界定

避责，简单而言就是规避责任，本文所讨论的是基层公务员避责，即指为了抵御和转移外部压力与惩处，政府基层工作人员采取多种表现方式以规避其所在职位带来的当前或未来的责任，维护个人利益。这一概念包含了以下几方面内涵：

其一，基层公务员避责的目的是避免个人利益的损失。基层公务员行为的动机不外乎两种，对公共利益或个人利益的维护，而避责的产生就是出于对个人利益的考虑。社会舆论的压力、面临风险的不确定性、问责可能带来的惩罚都使得公务员不得不采取措施去规避责任，将行为的目的和动机由解决问题转向避免责任。避责的实质其实是公职人员出于自我保护而采取的趋利避害的行为[4]。

其二，公务员所规避的责任主要包括当前和未来的责任。公务员采取的避责表现一方面可能是为了应对已经发生的责任事件，另一方面是为了避免未来可能发生的责任事件。前者是为了补救，在责任产生后，使自身承担的责任最小化甚至免遭问责；后者是防患于未然，在责任产生前就做好应对措施，将责任转移或直接不承担责任。

其三，本文研究的对象是基层公务员的避责行为。基层公务员是一个相对概念，目前学者们对基层公务员的定义没有形成一致的标准，本文研究的基层公务员是指县(区)、乡(镇)政府科级及以下的依法履行公职、纳入国家行政编制并由国家承担工资福利的政府工作人员。基层公务员为人民群众提供最直接的公共服务，执行上级下达的政策，其要处理的事务烦冗，担负的责任重大，但其拥有的权力却十分有限。因此，这种权力和责任的失衡使得避责行为在基层公务员中愈发普遍。

3 基层公务员避责类型

在总结基层公务员的避责类型之前，我们要了解基层公务员所承担的责任。基层公务员首先要履行《公务员法》规定的所有公务员必须要履行的责任，即宏观层面的责任；其次，基层公务员要履行其职位所带来的具体工作的责任，即微观层面的责任。

3.1 基层公务员的责任

从宏观层面看，公务员的责任可分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任[5]。其中，政治、法律、行政责任偏向于具有强制性，是所有公务员都应该具备的责任意识；而道德责任是否履行主要依靠公务员本身的主动性。在避责问题的研究中，公务员所规避的责任多属于道德责任。与其他责任相比，道德责任属于主观责任，这意味着公务员去做某件事情更多源于内在的动机，靠的是自身的自主性，道德责任要求公务员更关注公共利益而非个人利益，树立为人民服务的信念，自我约束，遵守道德规范。而公务员规避责任的行为正是出于对自身利益的考虑。

从微观层面看，基层公务员主要承担的责任是在其职能范围内所要完成工作的责任，包括直接责任和潜在责任。直接责任是通过书面形式规定的公务员所任职务要履行的责任。除了书面上规定的职责外，基层公务员常常还要完成上级交代的工作和其他临时性突发性的工作，这些工作带来的就是潜在责任[6]。对基层公务员避责行为的研究中，不管是直接责任，还是潜在责任，基层公务员都会选择性地规避。总而言之，基层公务员对于本职工作范围内的、自身具体工作的责任会主动承担，书面规定过于宽泛模糊的责任、涉及全局方面的责任、重点工作的责任、实质性的责任则会选择逃避。

3.2 基层公务员的避责类型

国内外学者已经对避责的类型进行了多种划分，其中最具代表性的是胡德将避责策略划分为机构性避责、表象性避责、政策性避责三种。与一般公务员相比，基层公务员的职能更加有限直接，其避责表现也会有所不同。因此，通过以上对基层公务员责任的分析，可以总结出基层公务员的避责表现主要包括不担当、转移责任、形式化担责等。

3.2.1 不担当

不担当是一种最常见的避责类型。一些基层公务员对于职责范围内的工作会担责作为，而对于职责外的、涉及组织全局的重要工作，则坚持少做少错的原则，选择不担当不作为，以规避责任。例如，某些基层公务员由于职责范围内的优异表现，得到上级部门晋升时，却拒绝了组织的安排，之所以要拒绝，是不想担责，宁愿安于现状，做好本职工作，也不愿多作为。另外，在基层公务员中，也存在着相互之间推卸责任的现象，认为某些工作不在职责范围内，从而拒绝承担相应责任，这也是一种不担当的表现。

3.2.2 转移责任

转移责任也是基层公务员中存在较多的避责表现，根据转移对象的不同，可以分为向他人转移和向客观因素转移。

首先，向他人转移责任包括向上级转移责任、向集体转移责任两种类型。向上级转移责任常发生在责任事件产生前，例如基层公务员在日常事务处理中，对于一些可能产生责任隐患的事务，通过上报，告知上级，得到上级批示后再采取措施，这表面上看是认真负责，但实际是将责任转移给上级，一旦出现问题，就会首先追究上级决策不当的责任。向集体转移责任常以“集体决策”的方式出现。比如，某些部门为了实现某些目的或获得某些利益，内部召开班子成员会议，通过集体决策方式形成实施方案，并付诸实施。集体成员认为“法不责众”，事后即使要问责也会因为参与者过多而减少责任甚至免遭问责。

其次，向客观因素转移责任，多发生在如自然灾害、事故灾难等公共危机事件的处理中。当危机事件发生后，为了减少自身责任甚至完全规避责任，基层公务员会刻意渲染事件的突发性及不可预料性，选择性地公开相关信息，引导舆论向着对自己有利的方向发展[7]。

3.2.3 形式化担责

形式化担责是指在形式上表现得认真负责，却忽视了其中实质性的责任。形式化担责包括两方面的内涵。首先，形式化担责是没有领会政策的精神实质。对于上级下达的政策，基层公务员易忽略其精神实质，执行时仅仅为了对上级有所交代，也为了在发生责任时有理由规避自身责任，一些基层公务员会故意多做形式性工作。比如，无锡市某区教育局在进行扫黑除恶工作时，未领会上级政策，对校园贷、校园欺凌和校园暴力等问题进行排查时，“一刀切”地给该区所有学校进行排查，连幼儿园都要求进行排查，给全区学校增加了不必要的负担。

其次，形式化担责也是公务员道德责任意识的缺乏。习近平主席说：“不忘初心，牢记使命”，而公务员的初心应该是全心全意为人民服务，公务员的使命应该是为人民解决问题。比如，目前各地的脱贫攻坚工作中，一些基层公务员仅仅视其为工作任务，按照上级要求去做，当应对国家脱贫验收检查时，又会做出提前规划检查路线、临时购置物品等形式工作，避免被发现问题。脱贫工作目的是改善贫困人民生活水平，国家检查的目的是了解贫困工作实施情况，而基层公务员这种形式化行为只是应付上级检查，避免问责，而不是真心为人民考虑，切实为人民解决困难。

4 基层公务员避责行为的成因

基层公务员避责行为的产生是由多方面因素共同作用的，本文主要从社会环境、政府内部及公务员自身三个方面分析。

4.1 社会环境层面

4.1.1 社会风险的不确定性

随着现代社会政治经济的发展，面临的环境愈加多样，社会风险愈加复杂，对其预估也愈加困难。对于基层公务员来说，社会风险是否发生不确定、何时何地发生不确定、发生的过程和结果及造成的损失不确定，也正是因为这些不确定，导致了避责行为的产生及蔓延[8]。避责实际上是基层公务员面对不确定的社会风险而做出的一种自我保护行为。

4.1.2 社会舆论的扩散性

随着网络技术的发展和进步，信息的传播速度越来越快，尤其是负面、危机事件的发生，会迅速传播开来，引起广泛的讨论，而负面事件一旦发生，社会舆论就会倾向于政府责任。例如无锡高架坍塌发生后，公众第一时间认为是政府建造时偷工减料，是豆腐渣过程，公众的不信任和社会舆论的扩散使得基层公务员面临巨大压力。近年来，我国一直致力于建设负责任、公开透明的政府，全面推进政务信息的公开，全面扩大公众的参与，因此，社会群众在政府治理中的作用变得越来越重要，社会舆论的监督也成为必不可少的一种监督方式，这往往使基层公务员更加倾向选择避责以减少问责。

4.2 内部管理层面

4.2.1 权责划分不明确

作为国家治理体系的底端，基层公务员是政策执行的最直接主体，是服务群众的最直接主体，其职责重大，并且由于组织部门之间经常职责不清，相互推诿，最终责任下移至权力最小的基层部门。但同时，基层公务员所拥有的资源和权力总是有限的，不足以应对层层下放的职责，在此权力和职责不匹配的情境下，基层公务员只能选择避责。

4.2.2 绩效考核不科学

首先，考核主体不全面。基层公务员的绩效考核依然以内部考核为主，因此，公务员在工作中更多顾及组织及上级的评价。公务员绩效考核考的是公务员的工作，应该考虑到服务对象的感受，但是由于考核中缺少社会公众和社会组织的参与，使得公务员并不能做到注重广大百姓的诉求，不能很好履行其道德责任。其次，考核指标不合理。公务员的岗位之间在工作性质、工作量、工作难易程度等方面存在较大差异，单一的绩效指标很难对不同岗位公务员做出客观公正的评价，考核结果很难科学反映个体公务员的切实绩效，长此以往，必定影响公务员的积极性，影响公务员的责任意识。最后，考核方式不完善。对基层公务员的考核中，依然难以做到将平时考核与年终考核相结合，平时考核对考核结果的影响依然有限，因此，很难使公务员对平时每件工作都做到主动担责。

4.3 公务员自身层面

4.3.1 个人能力有限

在基层公务员队伍中，公务员的素质、能力参差不齐。首先，实践能力不足。基层公务员是执行国家政策和上级命令的最直接主体，对实践能力的要求非常高。但目前部分基层公务员文化水平高，理论知识丰富，解决实际问题的能力却较弱。因此，当不具备处理问题的能力时，避责就是最好的选择。其次，创新能力不足。部分基层公务员缺乏新思维、新办法、新举措，只会严格依照规章制度办事，也不具备应对突发事件、危机事件的能力，因此，在工作中缺乏积极探索精神，遇到问题只会选择逃避责任。

4.3.2 个人思想观念

新时代的公务员应该全心全意为人民服务，实现自我价值，但在基层公务员队伍中也存在这样一种态度，无过便是功，只要不出错就够了。另外，一些基层公务员缺乏艰苦奋斗精神，不能主动适应基层艰苦的环境，消极应对工作，很难保证有效率地完成任务。总之，对于部分基层公务员个人来说，怕有风险,不敢创新突破，怕干得多出错多,不敢主动干事，怕担责任,工作推诿扯皮。这种消极思想倾向也是导致避责行为产生的重要原因之一。

5 解决基层公务员避责问题的对策

5.1 加强对基层公务员的考核与培训，提高基层公务员综合素质

首先，对基层公务员的考核，不仅要重视德、能、勤、绩、廉的全面考核，更要重视对德和能的考察。要避免形式化、死板化的考核方式，将平时考核的结果纳入最终考核中。建立灵活有针对性的考核指标，制定适用于不同岗位公务员的考核标准。将必要的公务员考核转变为对公务员自身思想品德的检验，不只是依赖客观政绩作为重要标准，更应探讨相应岗位上人员面临突发情况时的道德素养，探讨其行为是否承担了道德责任。

其次，在基本的考核外，可增加公务员对实际情景的模拟训练，培养在现实环境下决策能力，包括在社会舆论、面临风险和问责制度的情况下，公务员是否有勇气和魄力承担责任，是否坚持履行职责而不考虑个人利益，是否积极采取措施进行补救和减少不利影响，是否出现不作为、逃避、推卸责任等行为。

5.2 培养正确政绩观，使基层公务员树立正确价值观念

价值观念指导着公务员的行为，树立正确的政绩观、职业观才能使基层公务员面对责任不退缩不逃避。首先，基层公务员要始终牢记为人民服务的宗旨，为实现人民利益而努力，杜绝以个人利益为重的行为，人民满意与否才是政绩的衡量标准。其次，基层公务员要坚持求真务实、艰苦奋斗，不搞形式主义，不消极应付，政绩是要干出来的，没有捷径可走。最后，基层公务员要坚定理想信念，树立正确的人生观、价值观和世界观，只有这样才能形成“廉洁奉公、勤政为民”的道德责任意识。

5.3 健全容错纠错机制，激励基层公务员能担当敢作为

容错纠错机制是2016年政府工作报告中提出的，是为了让广大公务员干部愿做事、敢做事、能做事。做任何工作都存在风险，不犯一点错误是不现实的。因此，要完善容错纠错机制，在可容的范围内允许公务员犯错，才能使之保持工作积极性和主动性，而不是消极避责。首先，容错纠错机制是保护那些积极作为、敢于担当的公务员，因此要明确容错纠错的适用范围，对于经验不足引发的错误、政策制度模糊引发的错误、积极主动作为引发的错误等是可容的[9]。其次，为了使容错纠错机制保持有效运行，必须严格规范容错纠错的运行程序，以事实为依据，以法律制度为准绳，这样才能真正保证容错纠错的合理合法，真正落实容错纠错机制。

5.4 科学化问责制度，使问责更有针对性和实效性

尽管我国问责制一直在不断完善，但在实际执行中依然存在问题。只有建立更加规范科学、公正合理的问责制，才能使基层公务员不畏惧问责，减少消极避责行为，主动承担责任，采取积极行为维护公共利益。

首先，使问责信息公开化，让媒体和公众对问责的过程更加了解，甚至让媒体、专家和公众参与到问责中来，以此来避免将责任不公正地分配给基层的情况，降低基层压力[10]。其次，强化问责标准和问责细则建设，使问责有理有据，避免推卸责任、分散责任行为的发生，建设更具权威的问责法规，避免责任不清的混乱状况。最后，改变结果导向的问责，问责不应该是解除舆情危机的工具，问责更主要的目的是避免相同问题再次出现，是让政府和官员更加重视某个薄弱环节[11]，当问责的目的是真正解决问题的时候，才能使基层公务员敢于担责。

5.5 清晰权责划分，切实做到为基层公务员减负

当下基层公务员面对的工作数量和难度都有所增长，迫切需要有效措施来应对，因此，要理顺各基层的权责关系，列出具体的权力清单和责任清单，政府推动治理重心下移的同时，也要尽可能把资源、管理放给基层，使基层公务员有权有物，基层有多大的权力就承担多大的职责，才能做到基层事情基层办、基层事情有人办。基层在自己的权责范围内做好自己该做的、能做的，既能保证工作效率，又是对基层的一种减负。2019年作为“基层减负年”，国家和政府意识到了基层公务员的沉重负担，因此，采取措施切实做到对基层减负，有利于更好激励广大干部崇尚实干、担当作为。

6 结语

新时代，我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对基层公务员队伍建设也提出了新的要求。面对当下避责现象的蔓延，如何调动基层公务员的积极性和主动性意义重大，值得深思。基层公务员行为复杂且多样，尽管存在不作为、形式主义、逃避责任的现象，但主动承担责任、积极作为仍是当前基层公务员的主流行为。因此，应针对基层公务员的具体避责表现实施有效对策，减少消极不作为的避责现象，鼓励主动作为，营造新时代基层负责担当的良好氛围。