兰天鹤

(上海政法学院法律学院,上海201701)

2016 年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，标志着我国监察体制改革的正式启动；2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国监察法》，正式以立法的形式确定了监察机关的职责、监察范围和管辖等。《监察法》所确立的监察机关监察范围远远超过已遭废止的行政监察法，从监察行政人员扩展到所有行使公权力的公职人员，其中就包括人民代表大会及其常务委员会中行使公权力的公职人员。而人民代表大会作为我国的权力机关，天然地负有监督监察机关等由其产生的国家机关的职责，如此一来人大与监察机关之间就形成了一种新型的互相监督关系。现有关于监察机关的相关法学研究主要集中在对监察范围和管辖、监察权限、监察措施等有关监察机关职责范围和权力行使的针对性研究，较少涉及有关监察权力和监察关系等基础性研究；同时，人大制度虽然作为我国基本的政治制度，但是有关人大制度的研究却一直是中国宪法学研究领域中的一块短板，特别是自蔡定剑教授之后相关研究一直未呈现活跃之态，最终导致人大与监察机关之间这种新型的互相监督关系虽然也曾出现在诸多学者对于监察机关的研究之中，但一直未进入主流研究的视野。①而随着中国现代化法治进程的不断深入，人大制度和相关研究的重要性也将愈发凸显，监察机关监察人大公职人员这种有可能突破全国人民代表大会单向监督模式、形成互相监督关系“悖论”的监察关系更加具有了专门研究的价值。

一、 人大与监察机关监督关系的形成

在监察法草案出台之后，围绕监察机关的设立是否具有完全的合宪性这一问题一直有着广泛的探讨和争论。因此在监察法正式出台之前，第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过了中华人民共和国宪法修正案，在宪法中增加了关于国家监察机关的表述。于此，监察机关正式在宪法中取得了和“一府两院”在我国国家机关体系和权力体系中的相同的地位。

(一)人大监督监察机关的形成渊源

孟德斯鸠说，任何公权力，如果没有监督和制约，都必然滥用和腐败，这是万古不易的规律。[1]184在宪法理念上，关于权力有两个不变的真理，其一是权力必然会被滥用，绝对的权力必然导致绝对的腐败；其二是权力必然会被扩张，一直行使到遇到界限为止。因此人民制定宪法的目的之一就在于通过宪法上的制度设计防止公权力的滥用和腐败，宪法在制度设计上也应具备足够的监督和制约机制并穷尽权力滥用的一切可能性。习近平总书记曾指出，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。[2]根据监察法，监察机关具有两个突出的特点，其一是地位高，其二是权力集中且厚重。监察机关的监察范围覆盖所有行使公权力的公职人员，且具有法定的留置、调取、查封、扣押等权力；与纪检委合署办公也意味着其集中掌握着反贪腐资源，权力会空前的统一。[3]过于集中的监察权如果缺乏必要的、足够的监督和制约机制的话，它本身就可能成为贪腐之源的温床，我国落马的官员中也不乏掌握着监察性质权力的高官。②因此，虽然监察法在第七章、第八章规定了严苛的自我监督措施，但是人大监督处于我国权力监督体系最高位阶，只有使人大成为监督监察委员会最大的力量，才能确保将监察委员会的权力关到制度的笼子里。[4]我国的一切权力属于人民，人民代表大会作为我国的权力机关一方面产生其他国家机关，另一方面享有由人民赋予其的人民所享有的监督权，人大天然地负有监督监察机关等国家机关的职责和权力，人大监督是国家权力机关的固有属性和天然权力，这也同我国的民主集中制相契合。修订后的宪法规定国家监察机关由人民代表大会产生、对其负责、受其监督也从宪法层面上确立了人大及其常委会对于监察机关的法定监督权。

(二)监察机关监督人大的形成渊源

进行监察体制改革、制定监察法的一个重要目的在于整合国家反腐败力量，实现党内监督和国家监督的协调匹配，改变我国监督体系一直以来存在的结构性失衡问题，从而推进全面依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化。[5]在我国原有的监察体制下，党的纪律检查委员会是反腐败和维护公权力合法运转的主要力量，长期以来虽然取得了丰硕的反腐败成果，但是党的纪律检查委员会从性质上来说仍属于党内监督机构，其开展监督活动所依据的是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，因此将其作为我国国家监督体系的主力军仍然有待商榷。而原本的行政监察体制的监察范围仅限于行政机关的工作人员，并不涉及人大机关、人民法院、人民检察院和政协机关等机构中行使公权力的工作人员，监察措施的有限也导致其难以真正发挥作用，党的监督和国家监督出现了“一条腿长，一条腿短”的不和谐现象[6]，进而造成我国权力监督和反腐败体系的结构性失衡。检察系统和审计部门具有的监督职能也使我国原有的权力监督体系力量和资源过于分散，各反腐败机构间的衔接存在一定问题，权力监督和反腐工作效能受到了一定程度的影响，建立权力集中统一、范围广泛覆盖、运转衔接流畅的国家监察体制改革势在必行。而要实现监察范围的全覆盖就必然要包括人民代表大会及其常务委员会中的公职人员，在法律层面上实现了对人大及其常委会的监督。而且人大虽然作为我国的权力机关，但其仍具有被纳入监察机关监察范围的必要性。一方面，监察机关监察的并不是人大及其常委会，而是在人大及其常委会中任职的行使公权力的公职人员，这些公职人员行使公权力，自然应受到监督；另一方面，人大虽然作为我国的权力机关，但是其内部滋生的腐败可视可察，自十八以来我国人大系统落马的省部级官员不在少数。③可见人大内部也并非绝无腐败的净土，将人大及其常委会中任职的公职人员纳入监察机关的监察范围有利于保证国家权力机关的纯洁性。

二、 人大与监察机关监督关系的性质和区分

人大作为我国的权力机关，监察机关依据宪法由其产生、对其负责、受其监督，然而监察法却又赋予了监察机关监察人大，即监察产生自己的机关的权力。倘若监察委员会一方面接受人大监督，一方面又要对人大进行监督，这种双向的互相监督可能会产生冲突。同时人大作为我国的权力机关，性质上属于代议机构，通常来说代议机构的自律与自治是代议政治的基本原则，就如英美国家的议会和国会议事自治之目的在于确保国会行使职权的自主性与独立性，免于受其他国家机关之干预。[7]监察机关对人大的监督似乎存在宪法理论和实际操作上的悖论。然而事实上并非如此，因为人大的监督和监察机关的监察在性质、方式和地位上存在本质区别，这种区别也成为人大和监察机关监督关系构建的前提和准则。首先，两者在监督性质上存在本质区别。监察机关对于监察对象的监督主要是对该机关或机构的人员的监察，是一种“对人”的监督，监督重点是监督对象的廉政情况，主要目标和任务是反腐败；而人大对于监察机关等国家机关的监督主要是对该机关和机构的财政、工作和人事的监督，是一种“既对人也对事”的监督，是“对机构”的监督，监督重点是监督对象的履职情况，主要目标和任务是保障法律和政策的实施。即监察机关的监督只对人不对事，只关注被监察机关或机构的公职人员的清廉和自律情况而不涉及该机关或机构的实质性工作状况和成果，而人大的监督还包括对后者的监督并且是人大监督的重点之一；其次，两者在监督范围上存在本质区别。即使人大和监察机关在监督范围内都包含了“对人”的监督，这两者之间也是不同的。监察机关所监督的公职人员包括行使公权力的所有领导干部和工作人员；而人大和人大常委会对公职人员监督的范围仅限于领导干部层级，而不涉及一般工作人员[8]；最后，两者在监督地位上存在本质区别。虽然监察机关拥有监察人大的权力，但是他们并非互相制衡、平起平坐的关系，否则人大作为权力机关而受到监察机关的全面监督必然会引起权力机关和监察机关之间的紧张关系，违背人民代表大会制度的基本逻辑。把监察机关的监察权延伸到权力机关的公职人员是合理和必要的，但出发点的合理性和必要性并不能混淆不同国家机关权力之间的宪法界限。④综上，虽然表面上人大与监察机关形成了互相监督的“悖论”，但监察机关仅具有对人大机关中行使公权力的公职人员进行监督的权力，而没有对人大及其常委会整个机关进行监督的权力；但人大对监察机关的监督却是对机构整体进行的监督，在监督位阶和范围上高于监察机关对人大的监督关系。而且考虑到监察机关对人大机关公职人员的监督在客观上可能会对人大组织机构的运转产生一定的作用力，应当建立一定的防范和隔离措施，防止通过人员对机构形成实质监督，造成监督冲突。[9]

在强调人大对监察机关的监督性质和地位时，不免会有人质疑如此高强度的监督是否会阻碍监察机关客观、全面、高效地发挥其监督作用，实现改革监察体制和制定监察法的初衷。对于该问题，答案其实是明确的，高强度的监督并不会对监察机关履行其职能造成实质性的阻碍，相反地还会增强其公信力，监察机关的监察工作也会因其公信力的增强而更加具有权威和效率，香港廉政公署的成功就是一个很好的例子。香港公众对廉署的信心和支持始终居高不下，就在于其一直受到官民的严格制约和监督。香港有关法例在赋予廉署广泛的调查权的同时，为了防止廉署滥用权力也针对它自身设置了完备的监察制衡机制，而且这些机制都是实质性的而非虚有其表。在一个民主、法治成为潮流的信息化社会，国家监察机关一定要秉持公开、透明、合法的监察理念，摒弃对专横、神秘、封闭式的监察机构的迷信，坚持在民主法治的环境中走社会主义的监察大道。[3]

三、 人大与监察机关监督关系的构建

《宪法》第1条第2款第2句规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。中国特色社会主义民主政治建设的核心是坚持中国共产党的领导，坚持中国共产党的领导也是构建人大与监察机关监督关系的前提和原则，党的领导既是政治问题，也是写入宪法中的法律问题。对于监察机关来说，改革监察体制、组建监察机关的根本目的在于加强党对反腐败工作的统一领导，推进国家治理体系和治理能力现代化。党是国家监察体制改革设想的提出者、推进者和制度化的推动者，所有涉及监察权及其运行的主要规则都是在党的领导和主导下确立的，并通过提出宪法修正案建议稿和主持《监察法》草案产生等方式来实现监察体制改革的宪定化、法定化，党的领导是国家监察体制改革和监察机关正常行使监察权的政治保证。[10]因而《监察法》第2条明确规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”；而对于人大来说，虽然我国现行宪法的行文放弃了人大在中共领导下的表述,然而却不容置疑地将中国人民将继续在中共领导下规定为四项基本原则中的核心，内在地包含中共对人大的领导关系。[11]党领导人大并通过人大这一政权组织形式发挥其政权作用和人大监督党的机构已成为中国社会主义民主政治建设的基本准则，唯有坚持党对监察机关和人大的领导才能正确地构建人大和监察机关的监督关系。

(一)监察机关对人大监察关系的构建

在坚持党的领导之下，监察机关对人大监察关系构建的核心在于构建“对人监督”的监察关系，“对人不对事”成为监察机关监察人大不可逾越的红线，与人大密切相关的人员主要包括人民代表大会代表和人大中的公职人员。对于前者，《监察法》第15条没有明文规定把全国人大以及各级人大代表纳入监察范围，因为人大代表作为人民选举出来的民意代表，原则上仅接受选举其产生的人民群众的监督。但是人大代表的身份往往具有双重性，即人大代表既是人民的代表，其本身又有可能是受监察机关监察的公职人员和有关人员。每届人大代表中来自党政机关、国有企业和科教文卫单位的占据较大比例，还有一定比例的来自政协，这些机关机构均属于监察机关的监察对象。因此，虽然监察法没有明文将人大代表纳入监察机关的监察范围，但是这部分人大代表却因其职业的特殊性已经被实质性地纳入了监察机关的监察范围，而且占比不低。⑤人大代表不仅享有作为公民的人身保护权，还享有作为国家权力机关的组成人员的人身自由不受侵犯的特殊保障，以保证其能尽职尽责地安全地履行其作为人民代表的权力和职责，⑥我国公安机关、检察机关和司法机关依法对人大代表施加人身自由限制措施时都会恪守该类强制性规定。因此监察机关在采取法定留置时同样需要符合宪法和代表法的相关规定，即在人大会议期间经过大会主席团许可、闭会期间经过常委会许可后方可实施。这样既有利于维护我国法制体系的统一性，也有利于增强我国监察权力的权威性；对于后者，虽然监察机关的监察对象是人大中工作的公职人员，并不涉及对机构的实质性监督，但是人大机关的日常运转和职能开展需要依靠工作人员，对人大机关公职人员的监督在客观上可能会对人大组织机构的运转产生一定的作用力，即通过对人员的监督形成对机构的实质监督，造成监督冲突。这种通过对人员监督而形成对机关的实质性监督是存在一定可能性的，而且这种可能性也是被我国法律所承认的，因此特别规定了对人大代表人身的特别保护，基于此考虑，可以参考对人大代表的特殊人身保护赋予人大机关公职人员类似的人身特别保护权，以确保人大机关的正常运转和职能行使。

(二)人大对监察机关监督关系的构建

人大对监察机关的监督倾向于“对机构”的监督，即对监察机关工作事务进行的监督，监督方式包括法律监督和工作监督。法律监督主要通过两种途径监督宪法和法律的实施，一种是立法监督，对国家机关制定的被认为同宪法、法律相抵触或其他不适当的规范性文件进行监督,即对抽象行为的监督，采取的措施主要是备案审查、撤销和改变⑦；另一种是执法监督，对监督对象的被认为违宪违法的具体职务行为进行监督[12]，采取的措施主要是纠正，比如对一些地方换届选举中违反选举法和地方组织法的行为进行纠正。工作监督则通过人大和人大常委会两个层面监督“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否正确贯彻执行党和国家的方针、政策，本级人大的决议、决定，是否符合人民的根本利益，以及“一府两院”的组成人员是否尽职尽责，积极、努力为人民服务。[13]人大层面采取的主要是听取和审议工作报告、审查批准预算、罢免和撤职以及特定问题调查；⑧人大常委会层面采取的则是听取和审议专项工作报告、视察和专题调研、询问和质询、组织调查委员会对特定问题进行调查以及审议和决定撤职案。⑨监察机关因其工作内容和职责而具有一定的特殊性，但是宪法并没有明确其与其他国家机关在法律适用上的不同，因此人大及其常委会监督“一府两院”所采取的措施大部分同样可以适用于监察机关，《监察法》第五十三条也有类似规定。⑩同时还可以参考我国现有的民族委员会、法律委员会、内务司法委员会等9个专门委员会在相应级别的人大中增设监察监督委员会，加强对监察机关的监督。[3]

此外，人大及其常委会听取工作报告也是人大行使监督权的常规措施之一。根据《中华人民共和国宪法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等法律规定，我国国家体制下的不同国家机关同人大及其常委会形成了不同的负责关系：国务院依据宪法第92条对全国人民代表大会负责并报告工作；人民法院和人民检察院依据法院组织法第16条和检察院组织法第10条对人大或其常委会报告工作；国家主席依据宪法第79条无需向人大负责和报告工作；中央军事委员会依据宪法第94条对人大及其常委会负责，无需报告工作；最后，监察法和修订后的宪法都有规定监察委员会对人大及其常委会负责没有要求监察委员会对人大及其常委会报告工作。宪法等组织法对于不同国家机关和人大及其常委会关系的不同规定是充分考虑了各个主体的性质、权力和历史沿革后作出的较为恰当的表述：国务院行使的是行政权，行政权的内容是管理公共行政事务和提供公共服务，覆盖范围极其广泛，而且天然地具有直接性和主动性，是“主动攻击型”权力。[14]13对于行使该权力的机关要求其报告工作，加强对其的监督是毫无异议的；人民法院行使的是司法权，司法权具有中立性这一显著特点，保持人民法院的中立地位和公正性就显得尤为重要，因此虽然1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法都规定了人民法院需向人大或其常委会报告工作，但是最终在1982年宪法中还是将其删除，之后出于对司法权的监督而把该项制度加入了法院组织法；人民检察院行使的是检察权，该权力同时具有中立性和攻击性的特征，人民检察院也非类似人民法院是完全中立的，而需要接受上级检察院的垂直领导。虽然1982年宪法将其与法院放在相同的地位上删除了工作报告制度，但是其后也在检察院组织法中加入了该制度；现行宪法赋予中华人民共和国主席的是“半虚半实”、虚权为主的职权，仅具有宪法第80条规定的任免、授勋、公布法律、进行国事活动等形式性权力，因此要求其既不对人大及其常委会负责也不要求汇报工作也有一定合理性；最后，中央军事委员会虽然对人大负责却并不报告工作并不是因为其行使权力的属性或虚实，而是因为其工作的性质和特点，军事具有特殊性和保密的需要，不要求其报告工作是对国家利益的维护。[15]而监察法和修订后的宪法规定监察委对人大及其常委会负责却不需要报告工作，在一定意义上来说该规定具有一定的合理性考量，但同时也具有一定的瑕疵。纵观其他国家机关无需向人大或其常委会报告工作或因其所行使的权力的特殊性，或因为其工作的特殊性。首先，监察机关行使的是监察权，监察权既不是“虚权”，也不具备完全中立性；其次，虽然监察机关的工作具有一定的特殊性和保密要求，但其并没有达到军事权的高度。因此，要求监察机关向人大或其常委会报告工作是合理而且合法的。当然，出于对监察机关工作性质和监察权权力属性的考虑，可以考虑不在宪法而在监察法或者可能制定的监察委员会组织法中规定工作报告制度，同时监察机关的工作报告也可以不公开式地进行，以防止对其行使职责和开展工作造成不当影响。但是该工作报告的内容应是足够充分和可信的，既要报告开展的监察工作及其成果，也要报告经费预算支出和重要人事变动等。

结语

十八届四中全会决定指出，依法治国必须首先要依宪治国，依法执政必须首先要依宪执政。监察委员会作为一个新生国家机关，而且是“位高权重”的新生机关，对其监督制约机制的建立成为贯彻依法治国和依法执政方针不可避免所要面对的重要问题。尤其是在当代中国民主和法治发达的开放式信息社会之中，监察体制的改革和监察机关的建立更需要在法治运行的轨道之内充分回应民主和法治的社会期望，走公开、法治、民主的中国特色社会主义监察道路。人大作为中国最高的权力机关，人大监督位于中国权力监督体系的最高位阶，将监察机关纳入人大监督的范围之内对于完善我国权力监督体系、提升监察机关的权威性、推进监察体制的法治化具有良多裨益。同时，监察机关对于人大机关的监察覆盖也有利于提升权力机关的廉洁性，保证国家最高权力运行的纯洁性，真正实现国家监察体制改革的初衷。在人大与监察机关形成的新型互相监督关系之中，监察机关需要恪守“对人不对事”的监察底线，在切实发挥监察职能的同时避免影响人大职能的正常运转，人大对监察机关的监督则需要尽责全面，共同构建合宪、合法、有效且长久的权力监督体系。

注 释：

①韩大元、马怀德、姜明安、秦前红、陈光中、童之伟等教授的相关著述中均有提及对人大和监察机关互相监督关系的思考，但并未作为主要研究方向进行著述，现有研究中仅有靳海婷博士等进行了少量的专门研究。

②如湖南省郴州市原纪委书记曾锦春、浙江省纪委原书记王华元、山西省纪委常务副书记杨森林、广东省纪委原副书记、监察厅原厅长钟世坚等，还有近年来先后落马的金道铭、李崇禧、朱明国等高官也都曾担任过省纪委书记等等。

③如2013年6月，四川省文联原主席郭永祥落马，其曾担任四川省人大常委会副主任一职达5年；同年，江西省人大常委会原副主任陈安众被查；2014年，有5名人大系统省部级官员先后落马，分别是山西省人大常委会原副主任金道铭、重庆市人大常委会原副主任谭栖伟、十二届全国人大环境与资源保护委员会原副主任委员白恩培、河南省人大常委会原党组书记秦玉海、黑龙江省人大常委会原副主任隋凤富；2017年，黑龙江省人大常委会党组书记、副主任盖如垠因涉嫌受贿一审被判有期徒刑14年。此外，甘肃省人大常委会原副主任陆武成、新疆维吾尔自治区人大常委会原副主任栗智、西藏自治区人大常委会原副主任乐大克、十二届全国人大教育科学文化卫生委员会副主任委员王三运、十二届全国人大教育科学文化卫生委员会副主任王珉等多人也先后被查。参见《十八大至今 人大系统落马省部级官员至少有11人》，载2015年12月9日的网易新闻；《“软着陆”的岗位≠避风港 人大政协为何成了官员落马“高危地”？》，载2017年7月13日央视网报。

④韩大元《〈监察法(草案)〉缺乏宪法依据》，本文为韩大元教授在2017年11月11日在京举行的“国家监察体制改革：宪法学与刑事诉讼法学的对话”研讨会上的发言原文。

⑤根据全国人民代表大会常务委员会办公厅关于第十二届、第十三届全国人民代表大会代表选举工作情况的报告，十二届全国人大代表中党政干部占比34.88%，十三届全国人大代表中党政干部占比33.93%。河北省第十一届全国人大代表中党政官员占比63%，北京市中平民代表占比25.86%，甘肃省中党政企代表占比87%。

⑥根据宪法和代表法的有关规定，人大代表有人身免捕权或者称之为人身特别保护权，即在人大会议期间不经过大会主席团许可、闭会期间不经过常委会许可，代表不受逮捕或者刑事审判。除此之外，如果对代表采取监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等法律规定的其他限制人身自由的措施，也必须经代表大会主席团或者常委会的许可。乡级人大代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡级人民代表大会。

⑦详见我国宪法第100条、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第7条、立法法第97条。

⑧详见我国宪法第62条、63条、71条和92条，另外在全国人民代表大会闭会期间，国务院对全国人民代表大会常务委员会报告工作。各级人民法院和检察院对同级人大及其常委会报告工作。

⑨详见《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第8条、9条、10条、14条、34条、39条、43条和44条。

⑩《监察法》第53条：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”