徐振华

（青海民族大学 青海 西宁 810007）

一、引言

保障农业生产稳定是关乎国家粮食安全和农民收入的重要三农工作之一，也是新时期乡村振兴战略部署的基础性工程。乡村振兴战略对各地区农业生产指明了侧重点，规划青海省要因地制宜走高原特色农牧业产业振兴道路，挖掘农业经济增长点。但是由于地处生态环境脆弱的青藏高原地区，青海省在发展高原特色农牧业中面临频发的极端自然灾害和市场波动双重风险挑战。对此省政府于2007年试点开办政策性农业保险，开创试点以来保险覆盖面不断扩大，农民保险意识不断提升。但是不可忽视农业保险发展中暴露的问题，如缺乏有效的大灾风险分散体系，导致农业生产极易受雪灾、寒潮等极端恶劣天气影响可持续性生产，尚未建立健全平滑价格波动的保险机制，银保合作粘性不强，没有搭建好对接农户和中小农牧企业申请信贷资金的合作平台，阻碍了农业产业化振兴。因此，为妥善解决农业保险在助推青海省高原特色农牧业产业化难题，保证乡村振兴战略稳步推进，文章深入探析农业保险保障能力不足的原因以及相应的对策建议。

二、青海省农业及保险现状

青海省地形复杂，高原、河谷、山脉交错分布造就了具有地域特色的农业带，农业结构以种植业和牧业为主。种植业主要分布在东部河谷流域和西部柴达木盆地及绿洲地区，目前已打造出了一批特色青稞产业带、油菜产业带和优质枸杞沙棘产业带。青海省牧场广阔，可利用牧草地面积占全省58.69%。牧草资源丰富是畜牧业蓬勃发展的资源优势，至2018年，畜牧业产值达215.98亿元，青南高原草场辽阔发展以牦牛和藏系羊为依托的生态有机畜牧业，是全国规模最大、质量最优的牦牛藏系羊养殖基地。相比十二五末，2018年农林牧渔业总产值提升27.1%，农业生产基本面稳中向好，龙头企业通过传递市场需求信息引导农牧民调整农业生产结构，实现产销对接，辐射带动农牧业做大做强提升区域品牌优势。为下一步乡村振兴战略任务打下坚实的经济基础。

受地理位置和气候等因素影响，青海省自然环境复杂恶劣，雪灾、大风、干旱等自然灾害频发给当地农业生产带来严重威胁。对此青海省于2007年积极开展政策性农业保险增强当地农业抗风险能力，防止因灾致贫的现象不断出现，落实中央和地方的保费财政补贴，2012-2019年各级保费财政补贴逐年增加，资金安排从2012年3853.5万元增加到2019年55610万元，保费补贴支持下政策性农业保险发展势头稳中向好，实现2012-2019年农业承保机构保费规模扩张8.1倍。保险品种不断丰富，从期初小麦、玉米等7个品种延伸到包括牦牛藏羊、中药材和森林等22个保险品种。保险范围责任不断开拓和完善，以青海省高原特色农牧业-牦牛藏羊养殖为例，从试点之初1个县扩大到28个县，实现纯牧县全覆盖。并将疫苗应激反应纳入保险责任范围，狼害拓展为野生动物伤害。此外“十三五”阶段青海省不断增强农业保险创新能力，致力于巩固脱贫成效。

三、保险发展存在的问题

（一）大灾风险分散机制尚未建立

大灾保险体系的完善程度对增强农业生产应对风险损失能力至关重要，我国虽然先后出台政策明确大灾风险防范机制的必要性，但是其理论研究、偿付能力、分保技术等正处于初级发展阶段。包括青海省在内的大部分省份由于缺乏清晰的实施方案导致大灾风险分散机制并未建立。青海省频发的雪灾、寒潮、大风的等极端恶劣天气给当地农业生产造成损失颇为巨大，农户因灾返贫率达25%。青海省大灾保险发展缓慢的原因主要包括以下三个方面：1.没有切实可行的大灾保险运行机制。偿付能力不足是桎梏大灾保险顺利开展的最大难题，缺乏完备的大灾保险基金筹集渠道使得承保机构面临赔付风险，导致偿付能力危机。此外青海省再保险正处于萌芽阶段，农业保险分保业务尚未推广。因此开展农业巨灾保险陷入赔付资金不足、风险积聚双重困境，农业保险机构经营大灾保险难以为继。2.农牧民大灾保险意识不强。青海省是一个多种宗教观念汇聚的民族地区，受传统观念和宗教意识影响，农牧户主动防灾意识不强，对巨灾保险讳莫如深，限制大灾保险推广。发生重大灾害后传统的救灾模式以政府财政救济和社会捐款为主要帮扶方式，一定程度上可以补偿灾后损失，帮助农业恢复生产。但是容易使农户产生依赖救济的惯性，投保意愿不强不利于建立风险防范体系保障产业稳定可持续性发展，乡村振兴的脱贫成果存在不安全的隐患。3.政府财政支持力度不足。青海位置偏远，人口不足，经济落后。2019年全省生产总值2965.95亿元，仅高于西藏地区。经济基础薄弱制约了财政对大灾保险补贴支出，大灾风险分散能力不足。

（二）保险品种单一

随着区域特色农业布局优化，青海省建设形成一批产业化的优势农产品经济带，打造出枸杞、油菜籽、中药材、牦牛藏系羊等具有品牌效应的农产品。农产品商品率进一步提高，市场价格因素对农业产值影响显著增强，农业生产周期较长面临市场价格波动不能灵活调整产量，阻碍了当地产业稳定发展。《2018-2022年乡村振兴战略规划》中明确创新保险产品，试点收入保险、价格指数保险提高农业风险保障能力。但目前针对农产品开展的保险局限于赔款金额限定的成本保险，且保险产品同质化，缺乏有效平滑价格波动的价格保险和收入保险。以大规模种植的马铃薯为例，由于气候、土壤等因素，青海省马铃薯单茬种植，秋季上市。2018年4月至2020年2月马铃薯行情变动，市场价格受产量和需求影响易发生波动进而增加了农户收入不确定性，单纯的成本保险只能防范自然风险，缺乏收入保险保障系统的农业随行就市不能从根本上解决生产的脆弱性和被动性。

（三）银保缺乏粘性合作

发展高原特色农牧业，做强优势产业是青海省实施乡村振兴战略中产业振兴的目标。囿于加工技术、研发人才、产业资金等因素，青海省特色农牧业现处于低端发展水平，农牧产品大多直接以原材料的形式销售。农业产业化发展陷入瓶颈阶段，资金是提高农业产业化的血液，但由于农业的弱质性，生产不稳定性较大，增大了金融部门对农牧业信贷支持的风险，影响银行向农业输血的信心，使农民和加工企业陷入融资难融资贵的困境，农业缺乏充足的资金支持引进机械设备，扩大再生产规模。目前陕西、广东等26个省份试点开展了“农业保险+涉农信贷”试点，而青海省尚未建立完善的农村信贷和保险对接机制，一是保险公司尚未开发适应不同农业经营主体信贷需求的保险产品，传统的成本保险，保险责任范围公式化、定价单一，农户投保积极性不高。二是未搭建银保之间信息共享平台，银保双方尚未达成应对信贷风险的合作监督模式。

四、对策建议

（一）建立大灾保险制度，提高农业风险保障能力

大灾保险在国外设立时间较早，已取得成功经验。美国在1938年提出“重大灾害救助计划”，重视发挥保险立法和政府补贴的作用。日本政府要求各级组织结构框架清晰，实行自愿+强制结合式巨灾保险模式。各国实践给青海省开展大灾保险提供了宝贵启示：一是强化政府主导作用。巨灾保险高成本高赔付率的特点决定了政府必须发挥调控作用，施行税收优惠和经营补贴政策。保障承保机构的偿付能力是巨灾保险的重点工作，根据风险大量原则，保险应最大化争取农户参保，增强保险机构的承保能力。为保证粮食供应安全，应在青稞、油菜籽、小麦等重要种植业领域试行强制保险，即以是否购买农业保险作为发放优惠农业贷款的依据。二是完善法律法规体系，大灾保险涉及到保险公司和农户的利益关系，颁布法律法规防范保险纠纷规范市场秩序，建立监督机制。三是多元化风险共担机制，落实青海省大灾保险是乡村振兴战略的重大农业生产安全的保障工程，化解大灾保险风险集聚难题离不开多方力量共同参与，青海省可以借鉴江苏省“联办共保”模式，政府牵头带动保险公司循序落实相关工作。

（二）促进保险创新，稳定农业收入

加快农业保险创新，促进保险提质增效稳定农业收入进而实现产业振兴。具体实施策略如下：第一，科学划分风险区域，合理定价。收入保险的优点在于同时参考产量和价格因素，以实际收入与预期收入的偏离程度作为赔付标准。要科学厘定保险费率，做好抽样调查工作，根据风险高低和种植品种划定风险区域，采集和汇总农作物产量数据作为预测产量的依据，根据历史价格建立模型预测农产品的价格空间，引入大数据、区块链技术支撑保险产品开发。第二，青海省种植的农作物中占比较高的油菜籽和小麦是涉及期货市场的重要农作物，利用期货市场报价数据试点推行油菜籽和小麦收入指数保险具有现实可行性，建议政府引导保险公司与期货机构构建合作机制。第三，鼓励保险公司提高产品创新能力，避免保险产品单一化、同质化，适当提高保险市场的竞争性鼓励保险公司立足服务三农发展立场，以服务乡村振兴战略为工作方向提高创新能力，丰富收入保险的农产品种类，将更多的农产品纳入可保范围。

（三）密切银保合作，助力产业兴旺

发挥保险的托底功能，增强银行等信贷机构介入农业产业振兴的信心，形成银保风险共担和信息共享合作模式。具体做法如下：1.扩大农业保险+信贷的覆盖面，保险公司借助银行基层网点推广农业信贷保险，深入到乡镇由政府部门牵头定期开设农业信贷+保险的知识讲堂，普及相关服务流程和优惠政策吸引农牧户自觉参保，提高信贷安全系数。要求保单设计简明易懂，设置农业信贷+保险专项服务组织，方便农牧民咨询办理业务。农业保险相当于一份贷款抵押，当发生保险事故影响农户还款能力，保险金一部分用于补偿农牧户，一部分直接支付给信贷部门，降低信贷风险。因此银行可以适当降低已保农户的贷款利息，试点实施农业保险+低息信贷的优惠政策，降低农牧民贷款利息负担。并根据农户和加工企业多样化的贷款需求创新保险产品，提高农牧民参保积极性。2.建议政府完善银保合作的政策制度，充分利用好银行的客户信息数据和保险公司承保信息，双方实现信息共享，保证贷款条款和保单明细设计上实现最大程度匹配。探索保险机构和银行部门的上中下游各项工作对接耦合，形成风险分散共同体，农业承保机构跟踪保险标情况及时发现并采取措施遏制风险隐患，最大程度保证农牧民安全生产保障其还款能力。③健全农业保险信贷防范联动机制，承保机构定期对投保农户进行风险测评，设立风险预警机制。④法律法规建设。农业信贷+保险开展中涉及投保农户、保险公司、银行等信贷机构多个主体的利益，需出台相关法律规制明确三方的具体权力与义务，避免保险公司与银行部门之间职责不明，工作流程重复的问题，加强对银保涉农业务往来和资金流动的监督管理，做到各项收费公开透明，监督有效。通过上述举措打通小农和农产品加工企业的贷款壁垒，为农业生产扩大规模延长农产品加工产业链提供资金，推动实现乡村振兴目标。

五、总结

落实乡村振兴战略，走青海省高原特色农牧业产业振兴道路的前提是保障农业生产安全，增强农业抗风险能力。农业保险风险补偿功能定位意味着加快青海省农业保险创新是实现乡村振兴必经之路。要建立以政府主导的以保障承保机构偿付能力为重点的多元化大灾风险分散体系，其次青海省农业不仅面临严峻的自然环境考验，同样市场价格风险也是棘手问题，要研发收入保险平滑价格波动，改变农业谷贱伤农的弊病。充分运用“农业信贷+保险”解决小农和中小农产品加工企业融资难问题，建立银保合作机制，实现信息共享风险共担共同助力青海地区农业产业振兴道路，实现乡村振兴的伟大目标。