赵怡然

(南开大学 法学院,天津 300350)

一、问题的提出

(一)DS544的背景

2017年4月19日至26日,美国根据其《贸易扩展法》第二百三十二条对钢铁和铝的进口进行了调查。针对这些调查,美国征求了有关方面的书面评论并举行了公开听证会，其后以书面报告的形式总结了从这些调查中得出的结论——钢铁与铝的进口危害美国国家安全。2018年3月23日,美国据此对部分进口钢铁产品和铝产品分别加征25%和10%关税,对此中国在与美国磋商未果的情况下,将美国诉至WTO(DS544)。中方认为美方的措施性质实际上属于保障措施,应当以《保障措施协定》规定为准,美方行为没有遵守该协定中的相关规定,即使不属于保障措施,也违反了GATT第二条、第一条与第十条。美国反驳称其加征关税是为了防止进口钢铁和铝威胁其国家安全,其措施并不属于保障措施,并援引GATT第二十一条的国家安全例外条款,来表明不构成对GATT第二条、第一条及第十条的违反,其做法符合WTO对于每个成员国赋予的“保护国家基本安全利益”的权力。由于以国家安全例外条款的适用为由进行辩护的WTO案件较少,在对于该条款中“基本国家安全例外”“国际关系中的紧急情况”等内容并没有做出详细的解释,因此就需要通过条约解释方法来理解此条款的真正含义。

(二)WTO关于条约解释的规则

在WTO尚未成立前,条约解释这一概念已经存在于国际公法领域,并被各国司法机构实践。由于立法者的能力有限,不能完全预见未来,即使预见到,也未必会有好的规制办法,并且语言具有局限性以及法律规定的一般性,在具体适用时,就需要进行解释,再完善的法律在实践中也具有漏洞,需要进行条约解释。[1]条约解释,顾名思义,是指条约解释产品按一定的规则和方法对一个条约的具体规定的正确意义的剖析明白。[2]

DSU第三条第二款规定了WTO的条文解释要“依照国际公法的解释惯例”来解释,这里的“国际公法解释惯例”主要是指《维也纳条约法公约》(以下简称《条约法》)第三十一条和第三十二条。具体来说,《条约法》第三十一条提到的解释方法有约文解释方法、上下文解释方法、目的及宗旨解释方法以及善意解释原则。第三十二条是解释条约可以使用的补充资料来解决在按照三十一条解释过后仍然意义不明或实属荒谬的情况,同时也有增加信服力的作用。除此之外还存在一些其他解释方法,比如严格文本解释方法,在“稀土案”中,专家组裁定《中国入世议定书》仅说明是《马拉喀什协定》的组成部分,并没有具体说明其中的具体条款是多边贸易各协定的组成部分,因此《议定书》的相关条款也不会自动成为GATT1994的组成部分;再比如限制性解释,在DSU第三条第二款中就规定了不得任意添加成员义务,缩减成员权利;还有演化解释,WTO上诉机构在“美国虾案”中,认为GATT1994第二十条中提及的“保护人类、动植物生命或健康”以及“保护可用尽的自然资源”的例外措施是可以根据情况的变动而进行调整的。

二、美国对于国家安全例外的解释

(一)一般解释规则

首先,美方先后对二十一条b款中的争议词语通过查询权威词典进行解释。GATT第二十一条中的“它认为”中“它”指代WTO成员;“认为”是指“从某些角度或方面来看”,“某些角度或方面”理解为其后的“基本安全利益”;“必要性”的解释中运用了“完全”“最高”这种带有主观色彩词语;“安全”意为“避免暴露在危险之下”,从而进一步表示这种“安全”应带有预防性色彩;在对“利益”解释中有“潜在性”一词,美方表示“潜在性”即说明不具有客观性。在b款的下三项中,因为三项之间缺少“或”或“和”的连词,就需要考虑每项与b款开头的关系;第一项与第二项中开头使用了“有关”一词,是为了说明成员可以自主判断并考虑实施相关行动的基本安全利益的种类;第三项中的词语修饰的是b款开头的“任何行动”,反映只是要求成员采取的行动发生在国际紧张状态或战争情况下,并不要求这种“国际紧张状态或战争”直接涉及到成员,基本安全利益是否受损还是要成员自主判断,切断了基本安全利益和上述情况的关联。

其次,利用上下文对第二十一条b款的成员自主性进行进一步说明。第一,将c款与a、b款相比较。发现c款前少了“它认为”来反向说明前两款是成员的自主判断,因为在适用《条约法》的一般解释规则的前提是“解释必须赋予条约的所有条款以含义和效力”,不能对条约在解释时做减法。第二,将第二十一条整体与第二十条进行对比。在第二十条的起首部分,有“非歧视”要求的限制性规定,故而可以对这样的“必要性”是否属于“非歧视”进行审查,并且二十条a、b、d款中并没有第二十一条的“它认为”这样代表自主判断的关键词,由此表示第二十一条缺乏像第二十条的可审查性来源。第三,与WTO其他协定中的条款进行比对。在美方举例的《农业协定》第十八条七款、《GATS》第三条五款中,会直接提到成员自主判断是否合适和有必要,在DSU第十二条九款和《原产地规则》第四条一款,对WTO成员、专家组、上诉机构或其他实体进行特殊考虑时语言明确,在DSU第二十六条一款中,直接规定了要接受专家组或上诉机构的附加检查。以此说明,第二十一条中未像上诉条款一样指定专家组、上诉机构等其他实体进行判断,因此第二十一条应当具有成员自主判断的性质。第四,结合后续协议。《条约法》第三十一条第三款(a)项中表明应当将后续协议也和上下文一并考虑来进一步加深解释的真实性,美方引用了在解决“美国与捷克斯洛伐克之间美国出口措施争端”的后续协议和各方态度表明第二十一条具有自决性质。

最后,使用了目的解释的方法。美方援引GATT1994的序言中提及的“互惠互利导致实质性关税减让”而非“完全的关税减让”,因为关贸总协定中除了包含对成员设定义务之外还包括例外,因此GATT1994规定的义务和例外是分别单独的承诺。

(二)补充解释

首先,对GATT1994的谈判历史中关于第二十一条自决性的发展进行论述。起草修订的历史中主要借鉴的是ITO草案中的相关条款。在最初起草时,并没有任何语言表示自决性,在其后的草案中逐渐增加了国家安全例外,并逐渐将此项独立出来,在条款中加入了“它认为”的文字。通过安全例外条款的独立化和文字用语的改变,美方借此表示GATT1994第二十一条与ITO关系一脉相承,因此应当具有自决性的特点。

其次,对“俄罗斯——过境运输案“中专家组借用美方代表团的内部文件表达第二十一条不具有自决性质进行回应。第一,强调了材料本身不具有可用性。因为在《条约法》第三十二条中可以作为补充手段的条约准备工作资料,应当属于公有领域,或者至少在所有的当事方手中,而美国代表团内部资料意味着并未引入谈判过程,且被视为机密文件,这意味着此类文件是禁止使用的。此后举例“EC-IT产品案”专家组的回应,“EC-Chicken Cuts案”中上诉机构的回应以及其他国际法庭的相关情况,表明在考虑《条约法》第三十二条作为补充解释手段时,要侧重于材料的可用性。第二,对专家组利用的美方内部文件内容作出回应。美方在否定内部文件可用性之后,强调即使抛开文件本身性质,其文件内容依然可以体现基本安全例外的自决性质。从使用文件的完整性来看,使用的内部文件并不是最终版本,不足以概括出美方真实意图。美方援引美国国务院内部对话备忘录的内容说明,1946年6月的内部审议中在美国向谈判伙伴提交ITO宪章草案之前,美方已经认识到ITO义务可能威胁到国家安全,应允许美国“单方面”采取他们认为可能对安全有帮助的措施,并认为此例外应当不考虑战争威胁是否迫在眉睫。

最后,援引世贸组织成员的意见。举例关贸总协定缔约方接受加纳在葡萄牙加入期间援引第二十一条规定、埃及关于阿拉伯联盟抵制以色列公司的问题中援引第二十一条、“美国-影响尼加拉瓜贸易措施案”美方曾明确表示“第二十一条具有自决性质,GATT不是政治争端论坛,无权对美国保护其基本安全利益的事务作出审判”以及1982年欧共体、加拿大和澳大利亚在施加影响阿根廷的贸易限制中也援引了GATT1994第二十一条,并在下一次的关贸总协定理事会会议上达成了关于第二十一条的决定,该决定的序言中两次强调了第二十一条的自决性质,表示“采取必要的安全措施以及采取何种措施,均在每个缔约方的权限之内”。

三、对我国的启示

随着国际贸易竞争的不断加深,国际贸易局势的激烈化程度不断扩大,各国也在不断寻求新的规避贸易风险的方法,并利用WTO这一平台,对各种意义不甚明确的规定进行再解释,来保护各国自身利益。我国作为世界第二大经济体,身处全球贸易的洪流中,更是无法避免的会卷入贸易争端。随着我国“一带一路”建设的发展,我国与他国的联系将会更加紧密,各种各样的贸易争端将会层出不穷。因此,要想在未来的贸易争端中占据优势,就必须要熟练掌握条约解释的方法。

第一,应当深入研究WTO争端解决中具体的条约解释。从美国报告的解释体系来看,较为全面的按照《条约法》的解释方法进行,由点及面,逻辑结构上从条款词语本身逐步扩大到整个条约,由字面含义逐步深入分析至目的与宗旨。我国在解释条约上相对单一,如在DS414案中对于《SCM协定》15.2条以及《反倾销协议》第3.2条进行解释时,只单纯的借用词典对词语的字面通常含义进行了解释,来印证中国启动反倾销反补贴调查程序“证据”充分,没有进一步就条款本身的上下文来进行深入分析,因此在说服力上,就显得并不那么充分,这也是解释大多数没有被专家组和上述机构认可的原因之一。[3]因此,在这一方面,我国应当加强研究,在运用解释规则时灵活化和具体化,加深证明力度,保障我国在WTO中的各项权利。

第二,在解释条约上,不仅要完善自身的证明力度,还要尽力排除其他被动状况。在报告中,美方不仅对条款进行了详尽的阐释,在条款后还对“俄罗斯——过境运输案”中专家组的结论进行了分析和解释,指出专家组分析逻辑带有“结果导向型”、目的宗旨分析方式错误、谈判历史使用错误,以此说明专家组关于第二十一条“非自决性”的结论是不正确的,随后通过分析GATT1994与《保障措施协议》的关系,表示《保障措施协议》与GATT1994第二十一条不冲突,因此不能以美方措施属于保障措施而否定其援引”国家安全例外“。美方通过上述分析,主动性地排除了他国援引专家组结论或适用《保障措施协议》来驳斥美方,这种双重保障的策略值得我国在未来可能出现的贸易争端中条约解释方面的问题上采用,不仅增加了本国在条约解释上的说服力,还可以降低对方相关解释的说服力。

第三,加快国际法专业人才的培养工作。自习近平总书记提出构建人类命运共同体理念,我国国际法学科建设愈加得到重视。然而与冉冉上升的国际地位不相符的是我国仍然缺乏强大的国际法研究能力以及高素质的国际法人才队伍。在美国,其国际法人才培养主要集中于各个大学,法学和国际法学期刊数目繁多,大学内部研究氛围浓郁,仅哈佛大学法学院的学生主编的法学刊物就多达17种,与之相比我国还差强人意。2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议中,习近平总书记再次强调“要加强国际法治领域合作,加快我国法域外适用的法律体系建设,加强国际法研究和运用,提高涉外工作法治化水平”,而首先就是要加强国际法专业人才的培养。笔者认为，可以通过鼓励高校学生积极发表论文、参与国际法方面的辩论比赛、积极更新国际法相关数据库的文献内容等方式来提升我国国际法人才素质,使得我国在世界上的话语权更加夯实有力。