张 锐

能源外交是印度大国外交的重要组成部分，事关国家经济安全与发展基础。长期以来，印度能源外交的重点放在寻求油气来源地的多元化和陆海进口通道的安全，其活动范围主要面向中东、欧亚、非洲等区域的油气国，表现出油气消费大国典型的利益诉求和行为逻辑。自莫迪2014年5月出任总理以来，清洁能源外交成为印度能源外交中日益显著、无法忽略的形态，清洁能源“成为莫迪在几乎所有外交访问(无论双边还是多边)中向各国领导人必然提及的话题”，(1)Dhanasree Jayaram,Strategic Deployment of Renewables through Climate Diplomacy,Liberal Studies,Vol.2,No.2,2017,p.154.构成了印度与各国开展经济技术合作的新亮点和重头戏。全球能源格局正在发生结构性变化，尽管越来越多国家开始重视清洁能源领域的国际合作，但像印度这样将其作为对外优先事项的国家并不多，而且莫迪之前的印度领导人也未曾赋予清洁能源如此多的行政资源与精力。

莫迪对清洁能源外交到底寄予了怎样的厚望？印度的清洁能源外交包含哪些具体内容？目前的外交实践产生了哪些效应，存在哪些不足？如果研究视角从印度这个个体上升到能源转型进程中的国家行为体，对其清洁能源外交的考察还将触及一些普遍性问题：清洁能源外交能否被看作不同于油气外交的新形态？它对一国的地缘政治、国际治理会产生哪些影响？各国能否及如何在新的能源外交中创造发展机遇？对于上述问题，国内外研究尚未及时跟进，缺乏系统性的归纳和对具体细节的探讨。本文将首先从理论层面探讨清洁能源外交的必要性，然后分析印度清洁能源外交兴起的动因，梳理其外交实践的具体内涵，最后对政策进行整体评价。

一、清洁能源外交：能源转型时代的必要手段

当前，世界能源系统正在经历快速转型，清洁能源成为能源供给的主力增量。(2)本文所谓的清洁能源即可再生能源，两个概念的内涵是完全一致的，指那些连续再生、可以循环多次使用的能源，主要包括风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能。根据大多数国际惯例，未纳入核能；印度官方一般提及清洁能源、可再生能源，也不包含核能。全球清洁能源装机容量从2007年的约1000GW(单位：吉瓦)上升到2018年的2378GW，已占全球发电能力的三分之一，清洁能源发电量在全球发电量中的比重从2009年的18%上升到2018年的26.2%。(3)Ren 21,Renewables 2019 Global Status Report,2019,p.41,p.187.https://www.ren21.net/wpcontent/uploads/2019/05/gsr_2019_ full_report _en.pdf.各国对推广清洁能源已形成广泛共识。截止2017年，在向联合国提交国家自主减排贡献方案的194个成员国中，145个国家提出清洁能源的行动计划，109个国家确定具体的量化发展目标，(4)IRENA,Untapped potential for climate action：Renewable energy in Nationally Determined Contributions,2017,p.2,https:// www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2017/Nov/IRENA-Untapped-potential-2017-summary.pdf?la=en&hash=97 BD94B76DC01A918E5101714E1333AE04E3AEEC.清洁能源投资势头强劲。2018年全球非水清洁能源投资总额达3321亿美元，该指标连续5年超过3000亿。(5)Bloomberg NEF,Clean Energy Investment Exceeded $300 Billion Once Again in 2018,January 2019,https://about.bnef.com/blog/ clean-energy-investment-exceeded-300-billion-2018/.上述变革性的趋势意味着各国需与时俱进地调整能源外交的内涵，进而有效利用国际资源，增强自身能源系统的保障能力与发展潜力。

清洁能源外交指一国通过正式或非正式的外交行动促进清洁能源的开发，开展规划、技术、投资等相关领域的国际治理。在类别上属于经济外交，其实质是“政府通过外交行为对国际经济关系所实施的一种干预行为，这种干预既可能是正向促进的，也可能是负向阻碍的”。(6)李巍：《改革开放以来的中国经济外交》，载张蕴岭、高程主编：《改革开放以来的中国与世界》，社会科学文献出版社，2018年，第187页。换言之，清洁能源外交并不一定表现为共商、共赢的国际合作，各国也可能争夺该领域的话语权和影响力、挤压他国的利益空间或强势推广他国不愿接受的开发方案。清洁能源外交并非国际社会的新鲜事物，早在20世纪中期，各国开始运用外交手段，促成跨国水电开发、清洁能源技术交流等合作。但一直以来，有观点认为“清洁能源不像之前那些能源资源一样能构成重大外交行动的动力”。(7)Iana Dyener,Renewables：“Do They Matter for Foreign Policy?”,European Union Institute for Security Studies,Brief Issue,No.2,2013,p.1.一些学者提出由于清洁能源几乎可以在地球任何地方开发，所以国家可以轻松实现能源的自给自足，从地缘冲突的风险、寻求海外资源的竞逐中解放出来，(8)相关论述参见：MattewBruke and Jennie Stephen,“Political Power and Renewable Energy Future”,Energy Research & Social Science,No.35,2018,p.82;Daniel Scholten and Rick Bosma,“The Geopolitics of Renewables：Exploring the Political Implications of Renewable Energy Systems”,Technological Forecasting and Social Change,No.103,2016,p.273-283;Brian Tokar,“Democracy,Localism and the Future of the Climate Movement”,World Futures,Vol.71,No.3-4,2018,pp.65-75.当“能源系统的发展使世界变得更加和平、稳定乃至平淡”，(9)“Special report：The geopolitics of energy,” The Economist,Vol.426,No.9083,2018,p.4.能源外交发挥影响的空间自然有限。这样的观点其实忽略了清洁能源发展面临的诸多挑战及其衍生的外部性问题，从而未能意识到清洁能源外交的必要性。

清洁能源外交为何必要？第一，各国都需要借助外交手段引进外国资金、技术，促进清洁能源项目的投资和建设。(10)本文所指的清洁能源项目不仅包含清洁能源发电项目，也包括与之配套的电网项目、清洁能源装备制造业的开发项目等。全球能源体系的清洁转型既是一场大规模基础设施建设运动，也是任务艰巨的资本动员工程、前所未有的技术革命，需要加强跨国资金融通、提升投资便利与增进技术交流。外交或许不是产生这些效应的直接工具，但却是创造合作契机的必要手段。即使像英国这样的发达国家，也需要招揽外国企业参与本国清洁能源项目，弥补英国电力企业在基础设施开发上的资金不足。再如，中国与多个发达国家建立了高级别的的清洁能源合作伙伴关系，(11)例如，2009年，中国与美国“可再生能源伙伴关系”，设置了政策规划、风能、太阳能、并网、标准认证五个工作组；2015年10月，中国与英国建立清洁能源伙伴关系，每两年制定一次实施工作计划。一大目的就是通过专家交流、示范项目、联合科研等形式，学习西方国家的先进技术。对于大量不发达国家，清洁能源外交很多时候就是争取各种形式的国际援助，建设自身迫切需要的项目。一个成功案例是几内亚总统孔戴2015年发起成立的“非洲可再生能源倡议”机制，该机制经过四年筹备，为非洲104个清洁能源发输电项目争取到来自欧盟、法国和德国的30亿欧元资金。(12)中国驻几内亚使馆经商处：《“非洲可再生能源倡议”董事会批准在非洲大陆启动104个电力项目》，商务部网站，2019年6月13日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201906/20190602872613.shtml。

第二，围绕能源转型的国际争端、零和博弈需要外交手段来应对、化解。目前，各国围绕清洁能源相关的产业标准制定、知识产权申请展开激烈竞争；贸易保护主义现象层出不穷，一些国家对他国清洁能源装备频繁采取反倾销、反补贴等措施；清洁能源装备部件高度依赖部分稀土资源，各大经济体围绕日益稀缺的稀土资源(尤其中重稀土)在全球展开争夺；在跨境河流上的大型水电开发容易引发上下游国家的尖锐矛盾；跨国电网是实现清洁能源资源在大范围优化配置的载体，但容易遭到各种安全威胁，一些区域电力一体化的倡议引发资源民族主义、能源民粹主义的社会运动。(13)相关论述参见：张锐、寇静娜：《全球清洁能源治理的兴起:主体与议题》，《经济社会体制比较》2020年第2期，第182～191页；张锐、寇静娜：《“黄背心”政治与欧洲能源转型》，《读书》2019年第8期，第3～13页；Mattew Burke and Jennie Stephens,“Political Power and Renewable Energy Future：A Critical Review”,Energy Research & Social Science,No.35.,2017.这些棘手的问题皆因清洁能源的大规模开发而生，容易造成重大地缘冲突或贸易争端，需要国家间持续的外交工作去寻求应对方案，需要广泛的多边外交提供有效的国际公共产品和行为准则。

第三，对于一些国家而言，清洁能源外交的必要性在于拓展海外利益空间，确保自身的清洁能源技术获得市场准入或优先投资的机会。例如，丹麦形成了以该国能源署牵头、外交部配合的外交机制，与12个国家建立了密切的清洁能源伙伴关系，致力于在其领先的风电领域提供一站式技术支持，为该国清洁能源企业进入全球市场创造机会。(14)Danish Ministry of Energy,Utilities and Climate,Going Green with Denmark：International Partnerships for Energy Transformation,2018,https://ens.dk/sites/ens.dk/files/Globalcooperation/Short_materials/dea_brochure_web.pdf.

正是缘于上述必要性，国际关系中已经出现了活跃的“太阳能外交”、“风能外交”、“水电外交”、“电网外交”等，欧美国家更是清洁能源外交的先行者，抢占了一些话语权、领导力的先机，印度、中国、巴西等新兴市场国家近年来也在迅速跟进这一外交实践，但不同国家的动机、抱负及行动具有显著差异，对全球能源转型和可持续发展也未必产生积极效应。

二、印度清洁能源外交的动因：能源革命需求与大国战略需求

莫迪政府对清洁能源外交的重视与投入并非“心血来潮”、跟风他国，而是源于印度在能源领域、全球政治中急切且宏大的需求。

(一)能源革命需求

长期以来，印度面临诸多严峻的能源挑战，具体表现为：第一，电力普遍短缺。在莫迪首次当选总理的2014年，全球共有10.6亿无电人口，印度一国独占2.7亿人；(15)需要指出的是，截至2017年底，印度无电人口数量已下降到9900万，这仍是一个严峻、庞大的挑战。此处数据均引自：The World Bank：Data：Access to electricity (% of population),https://data.worldbank.org/indicator/eg.elc.accs.zs.印度人均发电量仅为805kW·h(单位：千瓦时)，远远低于世界平均水平的3132kW·h。(16)The World Bank：Electric Power Consumption (kWh per capita),https://data.worldbank.org/indicator/EG.USE.ELEC.KH.PC?end= 2014&start=1960.直到现在，除部分经济发达地区(如古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦)可以保障24小时供电外，其他邦在用电高峰经常拉闸限电。第二，能源结构高碳特征明显。2014年，化石能源(即石油、天然气和煤炭)在印度一次能源消费量中的占比高达91.9%；2018年该数据仍为91.5%，超过全球平均水平的84.7%。(17)BP集团：《BP世界能源统计年鉴2015》，2015年6月，第41页，https://www.bp.com/content/dam/bp-country/zh_cn/Publications /2015SR/Statistical%20Review%20of%20World%20Energy%202015%20CN%20Final%2020150617.pdf；BP集团：《BP世界能源统计年鉴2019》，2019年6月，第9页，https://www.bp.com/content/dam/bp-country/zh_cn/Publications/2019SRbook.pdf.统计数据显示印度超过三分之二的碳排放来自能源生产与消费，(18)Subrata Chakrabarty,“By the Numbers：New Emissions Data Quantify India's Climate Challenge”,World Resources Institute Website,August 8,2018,https://www.wri.org/blog/2018/08/numbers-new-emissions-data-quantify-indias-climate-challenge.所以高碳能源结构必然导致该国碳排放的强度持续增长，2007-2018年印度的碳排放量从14.66亿吨增长到24.79亿吨，年均增长率为5.4%，总量在全球位居第三，增速在G20经济体中仅次于中国(7.6%)。(19)BP集团：《BP世界能源统计年鉴2019》，第57页。换言之，“集中力量应对化石能源带来的传统与非传统挑战是印度能源问题的当务之急”。(20)张帅：《印度发展清洁能源的动因、特点与前景分析》，《印度洋经济体研究》2018年第5期，第125页。第三，空气污染十分严重。印度是世界上使用传统生物燃料(如木柴、农业废料和生物质燃料)最多的国家，但这类燃料会释放出大量烟雾、PM10、PM2.5颗粒物等多种空气污染物。2016年世界卫生组织的研究显示，印度有14座城市入选全球污染最严重的30座城市榜单。(21)Soumya Sarkar,“Air pollution in Indian cities sees hazardous rise”,Chinadialogue,May 12,2016,https://www. chinadia logue.net/blog/8914-India-s-smaller-cities-bear-the-brunt-of-toxic-air-says-report/ch.

从执政一开始，莫迪政府就把发展清洁能源、推进能源革命作为应对上述挑战的主要方向。2014年9月，莫迪宣布到2022年印度将新增100GW的光伏装机容量，鉴于2013年该国光伏装机容量仅有2.6GW，在量级上是一个全球罕见的飞跃式发展计划。2015年1月，印度正式宣布系统的清洁能源发展目标，即到2022年将清洁能源装机容量提升到175GW，包括太阳能100GW、风能60GW、生物质10GW和小型水力发电5GW。在确立这一目标后，2015年10月，印度宣布将在15年内减少33%-35%的温室气体排放量，一改该国政府长期以来拒绝做出减排承诺的做法。2018年4月发布的《国家电力规划》设定了2027年清洁能源装机规模达到275GW的目标。莫迪的决心与投入有目共睹，一位印度能源部高级官员表示“不同于以往，印度目前的可再生能源计划得到了最高级的政治支持，即首相办公室直接领导”。(22)Urmi A Goswami,“India's renewable energy targets catch the attention of global investors,still need ground work”,July 2,2016,ht tps://economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/indias-renewable-energy-targets-catch-the-attention-of-global-investors-still-need-ground-work/articleshow/53015707.cms.印度要实现雄心勃勃的清洁能源目标，加强国际合作、更大力度引进国外资金和技术是其必然选择，清洁能源外交自然成为莫迪能源革命中的重要组成部分。

印度在实现宏伟目标的过程中主要面临资金和技术方面的不足。资金方面，根据印度新能源和可再生能源部(以下简称MNRE)2016年的估算，如要实现175GW的目标，需要获得2000亿美元的投资，(23)MNRE：RE-INVEST,February 2016,https://mnre.gov.in/file-manager/UserFiles/Announcement-RE-INVEST-2016.pdf.但印度清洁能源产业的资金来源并不理想。首先，政府财力十分有限，如2015财年，印度中央政府给予太阳能项目的拨款仅4亿美元；2018财年，中央政府给予各种清洁能源项目、相关技术研发的拨款只有7.06亿美元，以至于MNRE没有对清洁能源产业提出任何新的补贴或激励政策。(24)此处数据引自以下两则报道：Amit Dave：“India’s 2022 renewable energy goal will require investment four times the defence budget”,December 11,2015,https://scroll.in/article/774844/indias-2022-renewable-energy-goal-will-require-investment-four-times-the-defence -budget;SaumyPrateek：“Budget 2018-19：A Disappointing Budget for Solar and Renewable Energy Sector”,February 1,2018,https://merco mindia.com/budget-2018-19-india-renewable-sector/.其次，外国直接投资无法有力满足资金需求。根据彭博新能源财经的数据库，印度清洁能源发电领域在2008年至2013年6年间吸引的外国直接投资仅为80.8亿美元。(25)该数据所指的清洁能源只包含了风能、太阳能、小水电、热能、生物质能，不包含大型水电。Bloomberg NEF：Emerging Markets Cross-Border Clean Energy Investment,http://global-climatescope.org/clean-energy-investments.再次，国内融资难度大。印度光伏项目如从国内银行融资，贷款利率普遍在10%以上，造成融资成本高于美欧类似项目。而且商业银行的信贷偏好集中在大企业，对小型清洁能源项目往往不感兴趣。技术方面，印度在清洁能源的各领域都处于落后状态，直接限制转型速度。以太阳能为例，目前严重缺乏全国光照辐射的准确数据、可靠的储能技术及在农村地区采取施离网太阳能发电的技术方案。(26)Harsh VardhanBhati,“One World One Sun One Grid：A (Modi)fication in India's Environment”,Jindal Global Law Review,Vol.10,No.1,2019,pp.82-83.而且制造能力薄弱，2018年印度所有本土的光伏组件厂的产能不及该年印度安装量的三分之一。(27)北极星太阳能光伏网：《印度贸易战不停中国企业在印设厂》，2019年5月29日，http://guangfu.bjx.com.cn/news/20190520 /981363.shtm。综上所述，印度要实现雄心勃勃的清洁能源目标，加强国际合作、更大力度引进国外资金和技术是其必然选择，清洁能源外交自然成为莫迪能源革命中的重要组成部分。

(二)大国战略需求

“全球领导大国”是莫迪树立的外交目标。2015年2月，莫迪与印度驻外高级外交官的谈话中指出：“帮助印度成为全球的领导大国，而非仅仅是个平衡性力量。”(28)Prime Minister’s Office,Government of India：PM to Heads of Indian Missions,February 7,2015,https://pib.gov.in/newsite/PrintR elease.aspx?relid=115241.阿什利·泰利斯(Ashley Tellis)认为莫迪的愿景是把印度变成全球多极体系中的一极，“使印度从一个只能发挥影响的实体变成一个能用实力和偏好去塑造国际政治的实体”。(29)Ashley J.Tellis：India as a Leading Power,April 4,2016,https://carnegieendowment.org/2016/04/04/india-as-leading-power-pub-63185.基于“全球领导大国”的目标，印度外交呈现以下战略需求：一是成为全球治理的议程引领者、规则制定者。莫迪自就任以来，频繁亮相国际多边舞台，不断提升印度在联合国、二十国集团、金砖国家、英联邦等多边平台上的作用。2019年1月，印度外交国务秘书顾凯杰(Vijay Gokhale)在瑞辛纳对话会上表示：“在一个制度为基础的国际秩序中，印度希望在多边机制中占据更有力的地位”。(30)转引自Harsh V.Pant：“The Modi Factor in Indian Foreign Policy”,The Diplomat,March 2,2019,https://thediplomat.com/2019/03/ the-modi-factor-in-indian-foreign-policy/.二是夯实在南亚地区的主导地位。莫迪上任之后，加强对巴基斯坦的孤立、打压，通过孟加拉湾多部门技术经济合作计划(BIMSTEC)、“孟不印尼”倡议(BBIN)等提升邻国对自己的依赖。三是更平等、紧密地与大国开展务实合作。印度试图借力“印太战略”，通过与美日澳的准同盟互动获取战略收益，增加与中国博弈的筹码，同时积极引导欧美发达国家重视印度的消费市场，引入更多资金、技术等发展必备要素。(31)此处论述参考：朱翠萍：《“印太”：概念阐释、实施的局限性与战略走势》，《印度洋经济体研究》2018年第5期，第12页；赵干城：《印度的大国外交与中印关系》，《学习时报》2015年5月18日，02版。四是提升在发展中国家阵营的影响力。诸多外交行动显示了印度加强与发展中国家关系的战略意图。如2014年11月，宣布实施“东向行动”政策，加强与东南亚国家的合作；2015年10月，举办了面向所有非洲国家的印非峰会。

尽管需求明确，但印度受限于自身实力和国际环境，很多外交政策其实“新瓶装旧酒”，只能采取渐进式改变，未能取得显著变化与突破，一些着力已久的议题(如印度“入常”、加入核供应国集团)也长期难见成效。所以，莫迪政府急于开拓议题、寻找场合来输出“印度方案”、彰显大国身份、培育全球领导能力。在这种情势下，清洁能源领域自然成为印度大国战略驱动下的优先选择，这一领域的国际议程既符合时代发展潮流、具有道义上的正当性，也能广泛凝聚大国、小国的利益关切和发展诉求。而且最关键的是相关的国际治理格局尚未成型，有利于印度争取先发优势、提出新构想及打造“以我为主”的主场外交。

三、印度清洁能源外交的实践

笔者通过对印度近六年的清洁能源外交实践的梳理，总结出以下四个重点行动：

(一)从欧美国家大力引进技术与资金

面对欧美发达国家，莫迪在各种外交活动中既大谈理想，推销自己的能源革命计划，迎合西方国家的发展理念，又会强调自身面临的问题，尽力争取投资、援助，并通过建构高层次政治关系、运作常设性机制等手段确保合作成效。

印度与德国于2015年10月建立“印德气候与可再生能源联盟”。在联盟成立之时，德国总理默克尔承诺向印度的太阳能项目、绿色能源通道项目提供22.5亿欧元的资金支持。2016年，德国国际合作机构(GIZ)向印度屋顶光伏项目提供了700万欧元的培训资金，为输电网络建设提供4亿欧元优惠贷款。另外，双方通过“印德能源论坛”保持密切合作，该论坛设立运行办公室，并下设清洁能源、能效、绿色能源通道等工作组。合作重点基本以印度的发展需求为导向，主要包括三个方面：一是每年一次的部长级会谈，交流双方的清洁能源政策走向；二是推动德国在印度援建各类清洁能源示范工程，目前已完工的项目包括德里地铁公司的屋顶光伏系统、阿布山太阳能基地等；三是利用德国技术、机构帮助印度搜集太阳能辐射数据。

印度与法国的合作上升到全球治理的政治高度。2018年3月，在马克龙对印度的国事访问中，印法两国宣布建立“地球伙伴关系”，这一关系的核心就是寻求共同引领全球的清洁能源发展和气候变化治理。(32)Ministry of External Affairs,Government of India,India-France Joint Statement during State visit of President of France to India,March 10,2018,https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/29596/IndiaFrance_Joint_Statement_during_State_visit_of_Pre sident_of_France_to_India_March_10_2018.一大合作成果是两国合作成立了ISA(关于该组织的情况，下文将详述)。同样，法国也被视为技术和投资的重要来源。2019年8月，莫迪出访法国，争取到法国开发署与世界银行共同提出的“太阳能风险缓解计划”，通过引进两家机构的技术方案和资金，帮助印度太阳能公司建立安全交易体系。另外，印度积极面向法国能源企业开展招商工作。

印度对美国的清洁能源外交出现起伏，但维持合作态势。在奥巴马担任总统时期，基于两国领导人对发展清洁能源的高度热情，印度争取到美国不少“漂亮”的承诺，包括美国贸易发展署将资助20亿美元用于印度清洁能源项目建设、美国商务部下属的海外私人投资公司(OPIC)计划对其现有的可再生能源投资组合增资2.27亿美元等。(33)张琪：“美印：能源合作易，气候合作难”，中国发展网，2015年2月5日，http://www.chinadeve lopment.com.cn/ny/jnjp /2015/02/855934.shtml。由于特朗普总统对能源转型的偏见、对《巴黎协定》的抛弃，印度对美清洁能源外交在很大程度上失去了共识基础。印度只能追随美国，将合作重心放在了核电、液化天然气这两个“较为清洁”、美国急于出口谋利的能源类型上，之前一些规划的合作半途而废。关于非水清洁能源，印度主要与美国国际开发计划署(USAID)开展两方面合作，一是寻求USAID的融资支持，从2016年至2017年7月，USAID为印度清洁能源项目争取到8.5亿美元的私营部门投资。(34)USAID,Partnership for Energy Access and Security-India and South Asia,July 23,2019,https://www. usaid.gov/india/energy-environment-and-global-climate-change.二是共同推动南亚区域能源一体化倡议，USAID于2018年7月发布《连接南亚、缅甸与东南亚，促进跨境电力交易：一个政治经济学研究》的报告，试图构建一个在高比例清洁能源并网的场景下,由印度主导、把中国排除在外的区域电网。印度政府支持USAID的研究，指定电力部具体对接其工作。这一合作明显具有塑造区域秩序、对冲“一带一路”倡议的地缘色彩。

(二)创建和运行国际太阳能联盟

2015年11月30日，在巴黎气候峰会期间，莫迪与时任法国总统奥朗德共同提出建立ISA的倡议，并设置了具体的治理目标，即在2030年前筹集超过1万亿美元使全球光伏装机新增1TW(即1000GW)。2016年，印度政府出资组建了ISA的秘书处，积极招揽参与国，并在新德里的卫星城古尔冈市建设总部大楼，之后承诺将承担该组织到2021年的行政支出。2018年3月11日，ISA在新德里正式成立，32个国家成为该组织的创始会员国，包括法国总统马克龙在内的43个国家首脑和部长出席了成立大会。截止2019年8月底，已有77国正式加入ISA，另有55国正在履行加入该组织的法律程序。

ISA自成立以来，其行动重点包括以下几个方面：第一，定期召开高级别大会，提出太阳能领域的发展目标和治理主张。在成立大会上，莫迪提出该组织的一个口号——“一个世界、一个太阳和一个电网”，表示只有实现全球的开发协同与电网互联，才能使太阳能突破只有白天发电的局限，实现“24×7”开发格局。(35)Atmaja Gohain Baruah,“How Can India Become a Global Leader in Solar Power Generation?,” EPW website,February 16,2019,https://www.epw.in/engage/article/india-global-leader-solar-energy-g20.第二，为成员国的太阳能项目拓展融资来源。在2018年成立大会上，两个发起国均提出了ISA框架下的援助计划：印度宣布将通过授信方式资助15个会员国的27个太阳能项目，总价值为14亿美元；法国承诺向ISA会员国的太阳能项目提供7亿欧元的融资。ISA积极与亚洲开发银行、非洲发展银行、亚投行等国际金融机构建立伙伴关系，并正在组建一个全球太阳能开发基金。另外，ISA会直接援建小型示范项目。第三，创立项目孵化机制。ISA为会员国申报的太阳能水泵项目、太阳能微型电网项目、屋顶光伏项目进行全球招标，旨在通过向制造商提供庞大市场来降低价格。(36)同上。根据ISA汇总，截止2019年5月14日，共收集了来自会员国的27.2万个太阳能水泵项目、73.12兆瓦太阳能微电网和1041兆瓦容量的屋顶光伏的招标需求。整个需求量其实不大，反映出会员国对ISA的治理能力仍处于观望状态。第四，通过搭建在线知识平台、开展能力培养活动等形式，促进太阳能领域技术和经验的传播。如计划在5年时间为会员国培养1万名青年技术人员。综上所述，ISA并未在打造一个面面俱到的全能组织，而是致力于成为一个项目导向型的国际多边机制，试图以撬动国际资源、开发太阳能项目为核心任务，在言多于行的国际能源治理体系中确立独特的功能定位，向参与国提供切实可行的行动方案，持续培育新生组织的感召力与凝聚力。

从目前进展看，ISA其实就是印度主导和运营的多边平台，法国的参与十分有限。无论ISA未来能否成为真正的“游戏改变者”，至少已初步实现了印度的几个战略意图：一是以较少的治理成本和外交精力，在新兴的清洁能源全球治理中占据了一席之地，增强了印度的国际曝光度和软实力。二是加强了与西方清洁能源技术大国的合作，便于引进太阳能领域的先进技术和政策经验。三是扩大印度在发展中国家的影响，尤其拉拢太阳能资源相对丰富的非洲国家。目前77个会员国中有38个非洲国家，印度多次利用ISA召开大会的契机接待非洲国家领导人，顺势开展活跃的双边外交和国际发展合作，推广印度的清洁能源装备和技术。

(三)利用水电、电网合作施加对邻国的控制

面对邻国，印度夯实区域大国地位的意图显然大于推进能源革命的兴趣。对于南亚国家而言，它们面临快速增长的能源需求、严峻的电力短缺，也具有与印度加强清洁能源合作的诉求。目前，印度的政策重点包括以下两方面：

第一，扩大水电投资。水电合作是印度与不丹双边关系的一个支柱，从20世纪60年代开始，印度向不丹援建了多个规模不等的水电工程。双方合作始终秉持两个特点：一是印度以赠款、优惠贷款的形式提供修建水电站的全部资金；二是不印水电合作项目所生产的电力主要出口到印度。(37)杨思灵：《浅析不丹与印度的水电合作》，《东南亚南亚研究》2009年第2期，第38页。这种合作模式既保证了不丹的能源安全，增加该国外汇收入，(38)2014年，水电出口贡献了不丹超过40%的国家收入和25%的GDP。ShripadDharmadhikary,“Hydropower in Bhutan - Time for a Rethink?,” International Rivers,August 1,2015,https://www.internationalrivers.org/blogs/328-5.也使印度获得了大量清洁廉价的电力，避免了在本国开发大型水电项目容易引发的社会争议和决策风险。2014年8月，莫迪出访尼泊尔，但两国未能达成印方提出的《尼印能源合作协议》，主要原因是印度提议仅赋予印度政府和企业在尼泊尔建立水电站的权力，这在尼方看来是严重侵犯主权的问题。这种情况反映了尽管印度与邻国的发展合作具有一定程度的让利性与互利性，但在根本上仍服从于其地缘政治诉求，试图透过基础设施的援建加强对周边弱小国家的控制。(39)此处论述参考：胡勇：《新发展契约视野下印度对尼泊尔的发展合作政策》，《印度洋经济体研究》2019年第3期，第33-54页。另外，印度对开发印缅边界的水电抱有浓厚兴趣，印缅两国电力部门曾达成相关的合作备忘录，但目前进展十分缓慢，尚未出现成型的开发计划。

第二，加强跨国电网建设，构建以印度为中心的区域电网。随着清洁电能在南亚能源供给结构中的比重不断提高，电力跨国互联是实现电力资源优化配置、峰谷平衡的必要条件。印度与多个邻国早已实现电力互联，近年来推动建设更大规模、更高等级的“南亚电网”，一些具体举措包括与不丹探讨新建5条400kV和1条220kV跨国线路，满足不丹数个大型水电站建成后的电力出口需求；与孟加拉国探讨建设第2条400kV的高压线路，扩大对孟加拉国的电力出口；允许孟加拉国借用其电网进口尼泊尔水电；与斯里兰卡就建设跨国海底直流线路完成前期论证等。(40)吕忠：《印度的电力外交》，凤凰网，2017年5月11日，https://pit.ifeng.com/a/20170511/51076238_0.shtml。需要指出的是，印度试图构建一个封闭的区域电网。2016年12月，印度电力部颁布了《跨境电力交易导则》，规定“只有印度政府或公共部门完全拥有，或印度占51%以上股份的私人企业，可以向印度出口电力”。(41)同上。这样的规定直接限制了邻国与域外国家进行电力合作的空间，试图使邻国的能源资源都成为它所变相控制的海外利益。

(四)在警惕防范中开展对华合作

印度与中国在清洁能源领域具有紧密的经贸关系。目前，印度是中国光伏组件出口的第一大市场，2018年对印的光伏组件出口额为19.7亿美元，占中国光伏组件全球出口额的15.2%。(42)苏旭辉：《突破贸易壁垒中国光伏产品出口持续走强》，中国贸易新闻网，2019年1月22日，http://www.chinatradenews.com.cn/content/201901/22/c53812.html.根据印度《经济时报》2017年4月的报道，中国出口到印度的太阳能设备已占到印度市场的87%。(43)驻印度经商参处：《中国成为印度最大的太阳能设备出口国》，商务部网站，2017年5月2日，http://www.mofcom.gov.cn/article/ i/jyjl/j/201705/20170502568067.shtml。但是，印度决策者对中国始终抱有警惕态度。首先，担心随着对中国能源设备的日益依赖，印度清洁能源产业会局限为装备的经销商和零售商，而无法培育自身的制造产业。其次，担心对中国的依赖会直接威胁国家的电力安全。2017年6月洞朗冲突发生后，印度电力管理部门和一些企业立即担心该国多个电力项目面临中国现场工程人员无法到位、设备运行维护不到位、零部件供应中断等问题。(44)北极星电力网：《中印两国僵局给电力项目蒙上阴影》，2017年8月10日，http://news.bjx.com.cn/html/20170810/842692.shtml.印度国家电力集团为此专门派出团队前往中国，寻求降低电力系统运行风险、提高可靠性的方案。再次，担心中国通过清洁能源合作、电力投资扩大在南亚的影响，进而威胁其区域大国地位。基于以上顾虑，印度对华的清洁能源外交呈现出软硬兼施、合作与抗拒的两面性，表现为以下几个政策重点：

第一，开展政策交流和融资合作。在官方层面，印度与中国建立了两年一次的中印战略经济对话机制，该机制下设由中国国家能源局、印度电力部牵头的能源工作组。清洁能源构成了双方最主要的交流议题，工作组会议每次都会邀请两国重要的清洁能源企业、设备制造商和电力规划单位的代表参与，介绍彼此的发展需求和产业进展。同时，印度重视与中国在一些国际金融机构的合作，积极向亚投行、金砖国家新开发银行等争取资金。如2019年7月，亚投行为印度清洁能源行业提供1亿美元贷款，用于开发风电和光伏发电站方面的项目。

第二，鼓励中国企业前往印度直接投资。近年来，印度中央和地方政府不断给予各种优惠待遇，鼓励中国企业前往建设全产业链的光伏制造基地。2015年5月，莫迪在北京见证了4家中国企业赴印投资太阳能的协议签署，在上海接见了4位来自光伏、电力行业的企业家，详细了解了他们在印的投资情况及具体需求。2018年11月，印度驻沪总领事瑞峰(Anil Kumar Rai)在无锡出席新能源展览会时表示：“印度反向招标安装60GW的太阳能发电量一旦通过，竞标中的一个要点是要求30%的本地化制造。因此，对印度市场有兴趣的中国公司应提前计划、未雨绸缪。”(45)孙权、钟升：《印度驻沪总领事邀中国光伏企业投资印度》，中国新闻网，2018年11月1日，http://finance.chinane ws.com/ny/2018/11-01/8665969.shtml.

第三，时常针对中国光伏产品采取贸易保护主义措施。2012年以来，印度受国际环境或国内光伏制造商的影响，频繁进行双反调查，或要求通过印度国家标准局的强制性认证，进而推高进口商品的价格，逼迫中国光伏企业前往印度投资。有时与双边政治关系高度关联，如洞朗冲突发生于2017年6月18日，印度在7月初就宣布启动对中国光伏产品的双调查。

第四，阻碍中国对南亚国家的水电投资。2017年11月，尼泊尔政府取消了由中国葛洲坝集团承建的、装机容量为120万千瓦的布迪甘达基水电站项目，(46)2018年9月，尼泊尔新政府恢复该项目，授权葛洲坝集团继续开发。目前，该项目已进入可研咨询、施工图设计阶段。该项目投资预算约合24.1亿美元；2018年5月29日，尼泊尔宣布将运用本国资金建造西塞蒂水电项目，收回2015年给予中国三峡集团的投资授权。尽管尼泊尔政府反复强调以上决定是独立作出的，但来自印度的影响显而易见。根据媒体报道，2018年4月，莫迪在出访尼泊尔期间曾表示“如果大坝将由中国公司建设，那么印度就不会购买该电站生产的电能”，印度政府消息人士表示“莫迪总理礼貌、巧妙地阐述强硬要求”。(47)俄罗斯卫星通讯社：《印度希望说服尼泊尔不要使用中国公司建设水电站》，2018年4月6日，http://sputniknews.cn/ economics/201804061025094203/。

四、政策评价

印度的清洁能源外交初步形成全球规模、层次分明的政策体系，塑造了各种双多边合作平台，助力了印度能源革命、大国外交的进程。整体来看，印度的清洁能源外交呈现“三个结合”的特征：一是双重国际身份的结合，在欧美发达国家面前甘愿扮演谦虚学习、寻求帮助的追随者，在发展中国家面前急于充当塑造全球治理格局、输出行动方案的引领者。二是短期目标与长期目标的结合。在外交实践中，既聚焦2022年清洁能源的发展目标，加速示范工程项目、大型光伏园区的落地；(48)需要指出，近几年印度的清洁能源装机容量(不含大型水电)从2015年的38GW增长到2019年6月的80.5GW，达到了印度政府预期增长的速度和目标。数据引自：北极星太阳能光伏网：“上半年印度新增发电产能7.8GW 太阳能占3.5GW”，2019年7月23日，http://guangfu.bjx.com.cn/news/20190723/994825.shtml。也着力印度清洁能源产业的自主发展能力，提前布局未来清洁能源高占比情况下的跨国电网建设，并积极经营ISA，展现新兴大国的战略抱负。三是保守观念与开放思维的结合，一方面，印度的清洁能源外交仍具有强烈的重商主义、区域霸权色彩，把化石能源领域的地缘竞争代入到清洁能源领域，对本国能源供应链实施尽可能的控制，对南亚地区的大型水电项目、电网项目投资保持高度警惕，试图构建一个排他性的“区域能源共同体”；另一方面，推动开放条件下的产业升级，积极招揽各国企业前往印度直接投资，将清洁能源领域单年吸收的外国直接投资从2014年的6.1亿美元提升到2018年的14.4亿美元。(49)SaumyPrateek,“India's Renewable Industry Attracted FDI Worth $1.4 Billion in 2018-19”,Mercom India,July 8,2019,https:// mercomindia.com/india-renewable-attracted-fdi-2018-19/.以上三个特征也表明能源外交具有根深蒂固的地缘博弈属性，清洁能源外交同之前的油气外交一样，虽然看似是以经贸合作为主轴的“低级政治”行为，但在实践中仍会打破低级政治与高级政治的分野，出现国际政治中典型的权势塑造行为。

当前，印度清洁能源外交仍面临一些内部的阻碍因素。首先是莫迪外交的战略局限。针对中国的战略竞争思维、对周边小国的控制欲望都无助于构建开放共赢的双边、区域合作，也会直接拖延印度的转型进程。其次是国内行政体系的碎片化可能阻碍合作成果的落地与转换。清洁能源外交涉及的政府部门较多，仅能源领域涉及到电力部、MNRE及存在业务相关关系的煤炭部、石油及天然气部等。“多部门各自为政，业务存在重叠、交叉或空白，难以彼此充分深入协调沟通问题，较难产生一致、持续且全局有效的政策。”(50)金莉苹：《印度莫迪政府可再生能源发展计划：动因、成效与制约》，《南亚研究》2018年第3期，第102页。再次，不成熟的投资环境制约“引进来”的效果。尽管印度政府积极招揽全球投资，但各国投资者仍保持谨慎态度，主要由于投资风险仍然显著，包括各种含混不清的税收、投票和拍卖方式不规范、频发的土地审批拖延和征地纠纷、地方政府时常不遵守已签订的购电协议、国家输电公司的财务紧张、汇率波动风险、电网建设滞后、偷电现象普遍等。最后，薄弱的对外投资能力无法支撑周边邻国发展水电和大电网的需求。在不丹，印度投资建设的普纳昌河一期水电站原定于2016年11月建成，目前推迟到2022年12月，项目开支从预算的5亿美元升至现在的15亿美元；两国于2010年4月签署了曼格格德丘水电项目的合作协议，但该水电站直到现在仍未启动规划建设。(51)Tenzing Lamsang,“Punatsangchu I to be delayed to Dec 2022 and Punatsangchu II till Sept 2019”,April 3,2017,https://thebh utanese.bt/punatsangchu-i-to-be-delayed-to-dec-2022-and-punatsangchu-ii-till-sept-2019/.不丹民众对于印度这种既霸占该国水电资源、又缺乏开发能力、持续加重不丹债务的现状已经表达不满，质疑“多少次的合作实质上却是剥削和统治”。(52)环球网：《不丹网友怒斥印度霸凌：干涉选举禁止世博会》，2017年7月12日，https://world. huanqiu.com/article/9CaKrnK42a4。另外，印度在区域多边平台提出的诸多电力一体化的倡议得不到后续行动的支持，在自身国内项目都亟需资金的情况下，合作共识只能停留在文件的纸面上。

中印两国拥有巨大能源需求，都具有推进能源革命和在国际政治经济秩序中发挥更大作用的强烈意愿，双方在清洁能源领域的互补性、共同利益远远大于矛盾面、利益冲突。我国应密切关注印度清洁能源外交的动向，充分挖掘其中蕴含的投资机会，推动投资的自由化便利化，与印度共同建立互利共赢的经贸关系；加强战略沟通与整体规划，促使双方在地区基础设施建设和互联互通方面开展务实合作，在某些成熟的项目上开展“中印+”合作。目前，印度已经发出欢迎中国加入ISA的官方邀请，我国应在谨慎评估参与成本的基础上考虑加入该组织的可行性，毕竟面对欧美国家仍占据主导地位的全球能源治理秩序，中印首先应是共同争取话语权的伙伴，而非彼此拆台的竞争对手。