■文 / 张君臣

环境影响评价、排污许可、建设项目竣工环境保护验收是建设项目投产前的三大环保管理制度，在加强污染物排放源头控制方面发挥了不可替代的重要作用。在目前“放管服”的大环境下，对三者进行比较分析，可以有针对性地服务企业，更好地督促企业提高环保管理水平，推进现代环境治理体系建设。

一、概念比较

环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

排污许可，是指生态环境主管部门根据排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，依法依规规范和限制排污行为，明确环境管理要求，依据排污许可证对排污单位实施监管执法的环境管理制度。

建设项目竣工环境保护验收，是指建设项目竣工后，生态环境主管部门根据本办法规定，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动。

根据《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号），环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，排污许可制度是企事业单位生产运营期排污的法律依据。

二、时间比较

根据《排污许可管理办法（试行）》第二十四条、《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》第四条的规定，新建排污单位应当在启动生产设施或者在实际排污之前申请排污许可证。

根据 《环境影响评价法》第二十五条，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。因此，环境影响评价应在建设项目开工建设前完成。

根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款关于“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，建设项目竣工环境保护验收应在建设项目投产前完成。

《排污许可管理办法（试行）》第二十九条规定：核发环保部门对满足“依法取得建设项目环境影响评价文件审批意见，或者按照有关规定经地方人民政府依法处理、整顿规范并符合要求的相关证明材料”等条件的排污单位核发排污许可证。根据此规定，环境影响评价应在排污许可之前。

根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第八条关于“建设项目环境保护设施存在‘纳入排污许可管理的建设项目，无证排污或者不按证排污’的，建设单位不得提出验收合格的意见”的规定，排污许可应在环保验收之前。

根据上述分析，环境影响评价、排污许可、建设项目竣工环境保护验收均在建设项目投产之前办理完成。三项制度的时间顺序为：排污单位应先进行环境影响评价，再取得排污许可证，最后进行环保验收。

三、违法比较

（一）不进行环境影响评价的处罚规定

《环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。

（二）不申请排污许可证的处罚规定

1．《排污许可管理办法（试行）》第五十七条规定，排污单位依法应当申请排污许可证但未申请，或者申请后未取得排污许可证排放污染物的，由县级以上生态环境主管部门依据《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

2．《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条规定，未依法取得排污许可证排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

第一百二十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证排放大气污染物的，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

3．《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，未依法取得排污许可证排放水污染物的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

4．《中华人民共和国环境保护法》第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

（三）不进行环保验收的处罚规定

《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

四、存在问题分析

（一）“批建不一”导致的重大变动难以判定

根据 《环境影响评价法》第二十四条，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。重大变动来源于环境影响评价，但在具体实践中，涉及该问题的主要是排污许可和环保验收。

为做好重大变动的判定，生态环境部已先后下发了《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号）、《输变电建设项目重大变动清单（试行）》（环办辐射 〔2016〕84号）、《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》（环办环评 〔2018〕6号）、《关于印发淀粉等五个行业建设项目重大变动清单的通知》（环办环评函〔2019〕934号）等文件，列明了29个行业建设项目重大变动清单，并于9月份向全国征求了淀粉等五个行业建设项目重大变动清单（试行）的意见建议，重大变动清单的行业覆盖面越来越大。但在排污许可证申领核发中，接收到了自20世纪90年代以来的各级生态环境部门的环评审批文件，“批建不一”的情形大量存在，需要判定重大变动的情况多且复杂，上述重大变更文件不足以覆盖所有情况。

同时，按照原环境保护部办公厅下发的《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号），在环保验收时，应对重大变动进行判定，属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。因排污许可在验收之前，在核发排污许可证时就应对重大变动进行判定，但应该由谁组织判定、如何判定没有明确规定。另外，若属于重大变动是否等同于没有环评审批手续没有明确规定。

（二）法律法规依据效力不一导致法律地位不对称

环境影响评价主要依据《环境影响评价法》，是法律；环保验收主要依据《建设项目环境保护管理条例》，是行政法规；排污许可主要依据《排污许可管理办法（试行）》，是部门规章。《排污许可管理办法（试行）》的效力最低，而《控制污染物排放许可制实施方案》将排污许可作为固定污染源环境管理的核心制度，在法律法规层面没有取得核心地位。

按照处罚条款，未进行环保验收对单位和个人实施“双罚”，最低罚款25万元，最高处罚120万元；未进行排污许可最低处罚10万元，最高处罚100万元；未进行环境影响评价最低处罚建设项目总投资额百分之一，最高处罚百分之五。处罚程度不一致，也看不出如此差距的原因。

（三）三项制度的重复性导致排污单位负担加重

在排污单位正式投产前须完成三项环保制度，申请内容、要求有雷同之处，排污单位需进行大量重复劳动，与目前“放管服”的大环境不相一致。另外，在启动生产设施或者在实际排污之前要申领排污许可证、完成环保验收，但提前多长时间申领排污许可证没有明确规定，如果提前时间过长，企业还没建成污染防治设施，无法填报申请；如果时间过短，可能会影响企业环保验收投产。

五、建议

（一）建议改革环评重大变动的判定方式。建议对重大变动实行公开承诺制，对建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生变动的，由排污单位向社会公开变动内容并承诺采取污染防治设施、减少污染物排放（包含种类和数量等），根据排污单位的实际经营情况核发排污许可证，生态环境执法部门将公开承诺的内容纳入证后执法监管。

（二）建议改革环境影响评价制度。自修订前的《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日起施行）在第十三条中提出了环境影响评价的要求以来，环境影响评价制度已施行31年。但根据环保行政处罚情况，违反环评制度的处罚案件一直居高不下，仍有较多排污单位没有取得环评批复。究其原因，一是纳入环境影响评价分类管理的建设项目过多；二是不符合城市总体规划、土地利用总体规划等相关法定规划的建设项目，不能予以批准。为此，建议进一步减少纳入环评管理的建设项目数量，将“符合相关法定规划”不作为环评的前置条件。

（三）建议制定完善相关法律。核心制度理应取得核心地位，建议在尽快出台 《排污许可管理条例》的基础上，启动《排污许可法》编制工作，明确拒不进行排污登记、登记信息不实、不按时完成排污许可执行报告等违法行为的处罚规定。建议减少环保管理制度，将建设项目竣工环境保护验收工作内容纳入《排污许可法》，彻底取消环保验收；建议对环评制度进行重新评估、重新审视，据实对《环境影响评价法》作出重大调整，建议将环境影响评价制度作为《排污许可法》的一个章节，将“未批先建”不再作为环境违法行为，将环评审批文件不再作为排污许可证核发的必要条件，真正形成“一证式”环境管理，在法律层面理清排污许可制与环境影响评价、环保验收的关系，真正降低排污单位负担，将“放管服”落到实处，让环保制度更加切合生态环境工作实际。