刘璐伟

摘要：地方政府债务理论是政府债务扩张的理论依据，从以下四个角度对地方政府债务扩张的原因进行剖析：（1）中央政府与全国人民。地方政府与其辖区内的民众。各地民众作为委托人将各地管辖区域委托于地方政府进行治理，来达到各个地区的效用最大化;（2）地方政府与其辖区内的民众。各地民众作为委托人将各地管辖区域委托于地方政府进行治理，来达到各个地区的效用最大化;（3）中央政府和地方政府。中央政府为委托人，由全国人民代表对各地政府进行委托，地方政府作为代理人以实现各个地区的利益最大化;（4）上級政府与下级政府之间。上级地方民众普遍认为，公共财政的支出增加会使公众收益，但并不倾向于通过增加税收的方式来增加财政收入，因而地方政府也倾向于通过债务融资的方式来增加政府财政收入作为资金来源来提供地方公共产品。具有双重代理的身份，需要完成多种任务，因此地方政府的角色显得尤为重要。

关键词：地方政府债务;委托-代理模型

一、地方政府债务类别

（一）直接显性债务

具体包含：（1）由中央政府代发的地方债券。（2）拖欠债务，即由政府拖欠个人或单位的债务。（3）由财政资金作为资金来源偿还的，事业补助单位的借款。

（二）直接隐性债务

直接隐性债务通常不是有政府法律规定或合同签订而产生的，而是由国家的中长期政策而造成的政府所负有偿还责任的债务，因此这种债务是政府的预期支出，为隐性债务。具体有两种：（1）未有法律规定的未来的一些社会保障计划，如预期医疗保障计划、未来养老计划以及其他的未来保障计划;（2）公共项目的未来资本支出。

（三）或有显性债务

或有显性债务是与现行的政府的预算支出没有关系的，当某种特定的情况发生时政府需要承担的债务。

（四）或有隐性债务

当政府政策失灵或市场失灵时会产生一些债务，这些债务将由政府来承担，即为或有隐性债务，这种债务的发生有一定概率，具有不确定性且债务风险难以预计，政府的未来支出责任也不确定。具体包括一些经费补助单位，如医院、高等教育院校等的一些基础性的公益性项目所产生的债务，这些债务未由政府直接明确承担，也未由政府提供担保，且不包含上级财政转贷的债务。公用单位的基础性项目，如排污、供水电热气等的公益性项目，政府并未明确有直接还款的责任，且未经政府提供担保的债务，同时也不包含上级财政转贷的债务。

二、委托代理理论

（一）委托-代理模型：地方政府债务产生的理论分析

委托代理关系分为以下几种：（1）中央政府与全国人民。地方政府与其辖区内的民众。各地民众作为委托人将各地管辖区域委托于地方政府进行治理，来达到各个地区的效用最大化;（2）地方政府与其辖区内的民众。各地民众作为委托人将各地管辖区域委托于地方政府进行治理，来达到各个地区的效用最大化;（3）中央政府和地方政府。中央政府为委托人，由全国人民代表对各地政府进行委托，地方政府作为代理人以实现各个地区的利益最大化;（4）上级政府与下级政府之间。上级地方民众普遍认为公共财政的支出增加会使公众收益，但并不倾向于通过增加税收的方式来增加财政收入，因而地方政府也倾向于通过债务融资的方式来增加政府财政收入作为资金来源来提供地方公共产品。具有双重代理的身份，需要完成多种任务，因此地方政府的角色显得尤为重要。

（二）中央政府与地方政府

中央政府与地方政府，假设地方政府与其辖区内的民众。各地民众作为委托人将各地管辖区域委托于地方政府进行治理，来达到各个地区的效用最大化，需要付的成本为C（a），从而得产出π=[φ]（a，b），b为固有存在的不确定性的因素，π为a的单调增函数，即[?π?a>0]，意味着代理人工作越努力，产出就越大。委托人对于代理人的行动信息掌握的不完全，仅能由产出π=[φ（a，b）]给予代理人付出的劳动和报酬f=f（[φa，b;b]）。π=[φ]（a，b），b为固有存在的不确定性的因素，π为a的单调增函数，U1（[φ-f]），代理人的效用函数U2

（f-C），那么委托人的期望的效用目标即可表示为：

E[{U1[π（φ（a，b））-f（φ（a，b））;b]}]

代理人期望的效用目标：

E[U2fφa，b-Ca;b]

其中[U'1>0，U''2≤0，U''2>0，U''2≤0，C''>0]。为了激励代理人即地方政府去完成这些目标，中央政府要付出f，f指中央政府为了激励代理人所需要给予代理人的经济报酬，其中包括税费收入的共享和财政转移等。地方政府通过努力获得收入f，同时支付C作为要完成目标而付出的各项支出。委托人和代理人的关键问题就是要选择合适的f和a，最大化其各自的期望效用函数。

在中央政府——地方政府委托代理关系中，中央政府作为委托人要达成其效用函数使产出π-f最大化，π指中央政府希望地方经济发展，提供公共产品以及环境保护等综合的社会目标，为了激励代理人即地方政府去完成这些目标，中央政府要付出f，f指中央政府为了激励代理人所需要给予代理人的经济报酬，其中包括税费收入的共享和财政转移等。为了激励代理人即地方政府去完成这些目标，中央政府要付出f，f指中央政府为了激励代理人所需要给予代理人的经济报酬，其中包括税费收入的共享和财政转移等。地方政府通过努力获得收入f，同时支付C作为要完成目标而付出的各项支出。

确切地说，中央政府即使有监督权，但作为委托人，对于地方政府的预算支出情况、公共产品的供给成本及不同公共服务的需求偏好趋势、资源禀赋及各地的行政的体系所拥有的社会治理能力等一些方面，为了激励代理人即地方政府去完成这些目标，中央政府要付出f，f指中央政府为了激励代理人所需要给予代理人的经济报酬，其中包括税费收入的共享和财政转移等。地方政府通过努力获得收入f，同时支付C作为要完成目标而付出的各项支出。中央政府对于地方政府的预算方面的申请往往难以判断真伪以及提出可能存在的异议。

中央政府作为委托人，对地方政府有多种任务要求，如环境保护、地区基础设施建设、社会发展的稳定、经济的持续发展、社会福利水平的增加等，中央政府由这些指标的完成情况对地方政府予以激励。作为地方政府政绩完成情况的裁判，中央政府决定地方官员是否有升迁的资格。因此，不易资源配置最优，效率最大化为目标，反之，投机取巧、债台高筑，从而满足中央政府的偏好为出发点，为了激励代理人即地方政府去完成这些目标，中央政府要付出f，f指中央政府为了激励代理人所需要给予代理人的经济报酬，其中包括税费收入的共享和财政转移等。表现为中央政府对于地方政府所进行的活动的绩效难以准确考量，而在我国现阶段，GDP指标由于经济的快速發展成为中央政府考核地方官员政绩的首选。仅以GDP指标作为考核指标催生了地方政府之间的“晋升锦标赛”机制，地方政府官员具有追求地方政绩最大化的偏好，倾向于干大工程、搞大投资以及上大项目来显示其政绩，这也扩大了预算的规模，增加了预算支出，本地经济发展得到了极大的带动，在这个创造政绩的过程中，地方政府形成了内在激励机制，同时也逐渐偏离了其追求地方的福利最大化的目标，产生了道德风险。此外，地方政府任期短，而基础性项目的建设周期长，这种结构的错配也变相鼓励了地方政府的政绩工程，进一步扩大了其增加预算支出的冲动。这些政绩工程通常在前期需要大量的地方财政投入，地方政府没有足够的财力来支撑其支出，因此便会出现财力受限，财权不足的困境，地方政府便倾向于绕开各种限制寻找举债途径，我国地方政府不存在破产机制，从而造成预算软约束。

三、结论

综上所述，提出委托代理该理论认为，民众才是公共部门以及公共的生产的资料的所有者，因此地方政府官员仅为民众对于公共的资源进行管理的一个角色，也具有复杂的利益冲突。同时中央政府作为政府职能体现的重要角色，需要将民众的利益诉求放在首位，以公民的评价作为最重要的政绩评判标准。

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