袁梦博

摘 要 内部控制是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，在社会主义现代化建设的新形势下，行政事业单位内部控制建设工作也应逐步提上日程。党的十八届四中全会提出了明确要求，要建立和实施内部控制制度，这也是中国特色社会主义制度自信的重要体现。行政事业单位落实内部控制建设不仅能够提升综合管理水平，也是落实全面从严治党主体责任、推进政府治理现代化的重要手段。内部控制是行政事业单位重要的管理活动，能够及时修复制度漏洞、消除管理隐患，被看作是单位内部管理的基石。本文不仅阐述了行政事业单位内部控制的实施背景、发展进程和重要意义，同时还分析了当前行政事业单位内部控制发展现状和存在的若干问题，最后提出了相应的思考和建议。

关键词 行政事业单位 内部控制建设 内部控制体系

党的十八大和十八届四中全会提出要规范公共权力运行，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购等行政权力加强监督制约，强化内部流程控制。党的十九大提出了“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。十三五发展纲要也提出“全面实施法治政府建设实施纲要，深入推进依法行政，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，实现政府活动全面纳入法治轨道”。当前，行政事业单位的内部控制在体系建设和实施过程中仍存在一些问题，亟须对症下药，不断加强内部控制管理，解决行政事业单位中出现的问题，推动其实现可持续发展。

一、行政事业单位内部控制建设的发展及意义

（一）行政事业单位内部控制建设发展进程

1.行政事业单位内部控制规范实施

为了进一步强化行政事业单位内部控制体系完善和制度建设，财政部于2012 年11月发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，标志着内部控制建设系统工程正式开启，同时也是我国全面提升行政事业单位管理水平的重要举措，为今后的内部控制建设提供了依据、指明了方向。到2020年，该规范已实施六年多时间，各行政事业单位在内部管理、业务工作中认真贯彻实施内控理念，取得了初步成效。

2.行政事业单位内部控制基础性评价工作

2015年底，行政事业单位开展了以量化评价为导向的内部控制基础性评价工作，进一步规范单位内部经济和业务活动，强化权力运行制约。随后，财政部又提供了基础性评价指标评分表以及评价报告的参考格式，基础性评价工作得以具体落实。

3.行政事业单位内部控制报告制度

2016年起，在全国各级各类行政事业单位范围内建立并实施了内部控制建设年度报告制度，基本构建了“点面结合、内外互连、横纵并行”的全覆盖、全层级的内部控制报告编报体系。自内部控制报告制度建立以来，各单位内控建设取得了阶段性成效，充分奠定了内部控制建设的实践基础、思想基础、理论基础、工作基础和人才基础。

（二）行政事业单位内部控制建设的意义

首先，内控制度的建设与实施保障了行政事业单位的平稳发展态势，能够有效保障国有资产安全，提升资源使用绩效，对于强化内部管理、预防贪污腐败、提高管理效率和工作质量等方面有着正向积极的促进作用。

其次，内部控制制度的建设与实施有利于增强单位自身各类收支行为的规范性，保证财务信息客观、真实、完整。通过进一步健全财务管理制度、明确支出范围和标准等可以有效确保各项经济活动的合法性与真实性，实现财务管理的规范化、科学化和精细化，如实反映单位的真实运行状况，为做出正确的领导决策提供客观参考依据。

最后，内部控制制度的建设与实施可提升单位的管理水平，及时查找并采取措施控制风险点，降低单位承受风险带来的冲击。行政事业单位如果缺乏风险意识，对未来经济业务中可能存在的风险没有提前识别、预测，从而导致经济活动的盲目性，造成不必要的损失。对于不可避免的风险，可以用内部控制的方法将风险降到最低。

二、行政事业单位内部控制建设现状

（一）行政事业单位内部控制建设取得的成效

2015年以来，行政事业单位按照“建立内控报告制度，促进内控信息公开”的改革任务和要求积极开展了内部控制建设，同时在加强单位内部管理和廉政风险防控机制建设、推进依法治国和服务型政府建设、实现国家治理体系和治理能力现代化等方面也成效显著。

1.内部控制制度框架体系初步搭建

制度层面构建了涵盖《行政事业单位内部控制规范（试行）》《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等在内的“四梁八柱”制度体系，这为充分发挥内部控制在规范权力运行、提高内部治理水平、推进廉政建设等方面的作用奠定了理论、制度基础。

2.内部控制管控领域实现全面覆盖

目前，行政事业单位内部控制管控领域涉及单位和业务两个层面。单位层面包含内部控制机构组织、运行和改革方面，以及权力运行制衡机制情况;业务层面则包含了预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同管理六大业务。部分单位在此基础上，还突出了行业、部门特色，拓展了内部控制管控的业务范围，对重大风险领域进行了管理流程再造。

3.工作机制和制度体系不断完善

行政事业单位陆续建立了内部控制工作领导机制，在制定实施方案、明确分工、配备人员、健全工作机制等方面较好体现了领导责任承担落实情况。同时，还建立了由财务部门或行政管理部门作为牵头部门、审计部门或纪检部门作为监督部门的内部控制工作机制，逐步健全了本单位内部控制制度体系和责任机制，风险防范能力得到明显提升。

4.内部权力运行得到有效规范

通过全面运用和实施内部控制制度措施，着力筑牢制度防线、完善流程防线、搭建信息防线、夯实监督防线，重点落实“分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗”要求，部分行政事业单位实现了不相容职责有效分离，确保权力运行不出轨，一定程度上防范了“權力寻租”的现象。

（二）行政事业单位内部控制建设存在的若干问题

1.内部控制标准体系尚未建立

虽然财政部已经颁布了行政事业单位内部控制体系建设的基本理念、原则和方法，但当前行政事业单位内部控制尚处在起步阶段，内控体系建设和完善程度还远远落后于社会发展的实际需要。而且由于种种因素的影响，许多行政事业单位在建设自身内部控制制度过程中，未能真正结合自身的实际情况和业务特点，缺乏对细节的充分考量，对实际业务的指导意义不足，内部控制制度覆盖面比较有限，未能考虑到单位所涉及的所有人员及业务环节，因此建立一个通用的内部控制标准体系尤为重要。

2.风险评估作用发挥不够

风险评估是内部控制五大要素之一，决定着内部控制的方向，它要求行政事业单位要全面、系统、客观地识别和评价管理过程内外的各种风险，为采取应对措施奠定基础。但由于行政事业单位大部分为财政拨款单位，经常会认为单位不存在经营风险，防范风险的意识比较淡薄，对风险评估工作重视不够，未建立风险评估机制，长时间不进行风险评估，或是走形式、走过场，评估不具有实际价值，未能真正发挥其应有的作用。

3.缺乏有效的监督机制

目前，行政事业单位内控监督机制还很欠缺。首先，大多行政事业单位的外部监督主要对财务收支状况是否合法合规，以及单位的履职、廉政情况等进行监督，而对内部管理和内控建设鲜有关注。其次，有些单位由于编制问题未设置内部审计部门，对内部控制制度的执行缺乏刚性约束，没有专门的机构或人员对内部控制制度的执行情况进行审查，也无法对关键岗位工作人员履行职责情况进行日常监督。有的即使设立了内部审计部门，但由于运作体制较为固化，缺乏必要的独立性，内部审计没有发挥其应有的作用，监督效果大打折扣。

4.内控信息化水平需要提高

内部控制的信息化不是研发一套内部控制信息系统，它是指将内部控制的流程固化到单位现有业务系统或OA系统中，从而实现业务处理全过程的规范和高效。但目前，我国行政事业单位内部控制的信息化建设进程与业务发展相脱节。部分单位未将内部控制相关职能嵌入到单位系统中，未能及时准确收集、整理和传递与内部控制相关的信息，或是没有定期将内部控制流程措施在系统中予以更新，或是内部控制各组成部分相对独立未能通过信息化实现职能整合和资源共享，未能实现管理痕迹化和责任的可追溯。

三、行政事业单位内部控制建设问题的解决对策

（一）健全内部控制体系，强化内部流程控制

面对经济新常态和世界经济新格局双重挑战，我国行政事业单位内部控制体系的变革势在必行。《会计改革与发展“十三五”规划纲要》中将制定政府内部控制标准体系作为一项重要改革任务。可见，建立一套通用的内部控制标准体系不仅是一项系统工程，推动其有效实施，对于提高单位内部管理水平还具有重大的理论和现实意义。一套完善的内部控制标准体系应该是全面的、客观的、定量与定性相结合的评价体系，同时具有横向、纵向的可比性，能够促进单位内部控制工作更加规范化、常态化，有助于提升行政事业单位管理科学性和管理质量。

（二）完善风险评估机制，制定策略有效防控

作为内部控制的重要组成部分，做好风险评估应逐步完善风险评估体系，建立单位内部的风险评估工作小组，将评估的重点放在事前。同时，还应对风险评估情况进行定期评价，将评价结果作为完善内部控制的依据。行政事业单位在具体执行过程中要对各项经济活动的业务流程进行梳理，明确业务环节，识别和分析单位在具体环境下的风险，并选择应对策略，从而进一步评价和完善现有内部控制制度，从制度层面控制所有关键风险点，实现对经济活动的全面控制。

（三）强化内部控制监督，推进内控信息公开

监督是单位经营管理风险的安全阀，行政事业单位可以从内部监督和外部监督两个方面着手。

内部监督方面，要充分发挥内部审计的重要作用。通过设立独立的内部审计部门，提高内部审计的地位，明确其承担的监督检查职能，定期对日常各项经济活动会诊把脉。同时，利用内部审计对单位内部控制进行常規化监督，不断扩展其广度和深度，科学评估内部控制管理制度实施情况，及时发现问题，找出管理漏洞和薄弱环节，检验内部控制工作成效。

外部监督方面，鉴于行政事业单位内部控制经验不足、专业人才缺乏的实际情况，可以充分利用会计师事务所等独立第三方机构的技术力量，具体负责内部控制制度的设计、运行、评估和其他方面的专业服务，全方位、多层次推进内控管理工作。另外，还要发挥社会监督的作用，逐步推进内部控制信息的披露，建立规范、有序、及时、可靠的信息公开机制。

（四）逐步提升信息化水平，发挥大数据支撑作用

行政事业单位重视内部控制信息化顶层设计，充分运用大数据来加强内控管理，是信息化时代的新趋势、新要求。一是大数据显著提升了风险评估的准确性，运用大数据对内部控制措施、控制效果进行实时分析，使单位的内控活动更加智能化，降低控制活动的风险和成本。二是将内部控制业务流程和防控措施固化融入信息系统，坚持需求导向和问题导向，运用大数据实时性和结构性特点支持内部监管流程的动态建设与改进，丰富内控节点和指标，对监管流程进行及时反馈与修正，织细织密内控信息网，挖掘内部控制报告价值，积极开展内部控制报告的专题分析和评价结果的应用工作。

四、结语

在新时期加强行政事业单位内部控制，不仅是确保财政资金合理使用、防止国有资产流失、保证管理活动顺利开展和提高行政事业单位公信力的必然选择，更是国家宏观治理的政策需要。行政事业单位要充分认识到内部控制建设的重要性和必要性，积极构建良好的内部控制环境，强化内控制度的执行意识，防范内部控制风险，善于发现问题和解决问题，不断总结和完善，提高自身的竞争能力和管理水平。当然，还要从现实出发逐步完善内部控制制度和体系建设，将内部控制建设长效化，促进单位健康稳定发展，履行好党和政府赋予的各项职能。

（作者单位为最高人民检察院检察理论研究所）

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