李 帅，黄 颖

（1.华东师范大学法学院，上海 200241；2.华东师范大学企业合规研究中心，上海 200241）

一、问题的缘起：惩戒权缺失引起的教师权威式微

近年来，学校越来越多地发生一些“辱师”“殴师”事件，引起了社会的广泛关注。例如，安徽五河县一名小学老师因没有及时回复班级群消息，被一名学生家长破口大骂，学生家长后续甚至跑到学校对该老师进行殴打。［1］此类事件的发生在一定程度上代表着现代教育体制下师生关系的异化，教师将学生视为顾客予以“供奉”，稍不留意就会被视为“滥用职权”甚至面临人身安全危险。我国向来提倡“尊师重道”，将教师视为崇高的职业选择，但随着教育体制改革和学生维权意识的加强，社会对于教师的要求越来越苛刻，对于青少年的行为却越来越放纵。许多家长都希望教师对学生兢兢业业，将其培养成才，却不愿给教师“念紧箍咒”的权力，教师言行稍有不慎可能会面临被辞退或被开除的风险。因此很多教师日渐被动地履行教书育人的职责，［2］除上课外对学生的行为不管不顾。职是之故，教师权威的缺失和式微，其结果最终会从对教师权益的侵害递进为学生教育质量的衰落。教师权威分为内外两种，长岛贞夫提出，教师的内在权威必须依赖于外在权威的保障，即要实现教师的内在权威，更好地帮助学生成长，必须有外在的权威给学生所带来的震慑。［3］教师惩戒权就是教师外在权威的一种，如果教师惩戒权缺失了，意味着通过外化的方式维护教师内在权威的通路被阻断，只能单纯依靠学生的自觉去遵从教师权威，教师的权威也就无从得到保障了。

日本在近代教育史中也经历了从过度保障学生利益到重塑教师权威的过程，对教师权威的重塑在上世纪八十年代成为了日本学界的研究热点。日本学者滨田阳太郎将教师权威定义为强制学生服从的权利，而这种服从的关系是来自精神的、道德的、社会的甚至法律的威力。［4］小川太郎引用前苏联的集体教育主义系统化理论，将权力的诸要素对个人的作用进行排序，认为规则和纪律对于权威的形成和维护具有重要作用。［5］大西忠治通过对教育实践的观察和总结提出，在教师具有权威的情况下，学生更容易服从教师的指导。［6］教育心理学家川岛哲认为，为了让学生遵从教师的指导，教师对于学生而言必须具有权威性。［7］

《荀子·大略》有言曰：“国将兴，必贵师而重傅，贵师而重傅，则法度存。”［8］随着教师权威式微这一现象的发酵，教育部也愈加重视这一问题，并于2019年11月22日发布了《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》（以下简称《规则》），首次在立法层面明确了教师惩戒权这一概念，并初步规定了其范围、方式、救济机制等。该《规则》反映了立法界对教师惩戒权立场的根本转向，将“戒尺”还给教师，符合教育发展规律和法治规范完善的双重需求。［9］但是，由于该规则面临着规范层级过低、适用标准模糊、配套细则不完善等多重困境，其能否顺利出台及实践效用如何，仍需进一步检验。无论如何，该《规则》的出台为教师惩戒权的入法建构了总体骨架，其内在的血肉和神经还需要学界进一步充实。

二、教师惩戒权的法属性思辨

随着《规则》的颁布，教师惩戒权的行使在一定程度上实现了有法可依，但是“戒尺”仍不能顺利落下，其根源之一就在于部分家长对教师惩戒权仍有隐忧，担心其异化为体罚或变相体罚。例如，2019年5月，山东省临沂市郯城县一名小学老师因学生古诗没背好，将其打了一百多棍，致其构成轻微伤。［10］正因为此类事件频出，加之社会媒体的不当引导，许多人错误地将教师惩戒权等同于教师体罚权，认为教师惩戒权入法等于赋予了教师任意、合法体罚学生的权力。尤其在强调师德建设以及全面推进素质教育的背景下，传统的惩戒教育正在逐渐被赏识教育所替代，社会公众乃至到了谈“罚”色变的境地。对教师惩戒权的错位认知，导致社会公众很难对其内涵与外延做出公正的解读。实际上，惩戒可被细分为建设性惩戒和破坏性惩戒，［11］前者例如口头警告、纪律处分等，后者例如体罚、变相体罚、经济罚款等，但并非所有惩戒行为均可被涵摄于教师惩戒权的范畴，正确的惩戒行为应该是为维护教师权威和教学管理活动所必需的。从效果要件进行区分，惩戒权行使的目的在于“戒”而非“惩”，正是在此意义上，制度意义上的“惩戒权”与“体罚”“变相体罚”等概念存在明确分野。

从域外的立法和司法实践来看，许多国家都明确规定了教师的惩戒权，同时还规定了具体的、可操作的实施细则，教师在行使其惩戒权时能找到正当依据。如英国《2006教育与督学法》规定了教师惩戒权，允许教师从学生身上没收移动电话、音乐播放设备等违规物品，以及对学生进行课后扣留处置等。［12］再如日本《学校教育法》总则第11条规定：“校长和教员，根据教育上的需要，可以按主管部门的有关规定，对学生进行惩戒。但是不许体罚。”［13］反观我国，在《规则》出台前，中央立法层面只有《教育法》第28条承认了学校和教育机构的处分权力，但并未提及教师是否具有相应权力，［14］而且“处分”和“惩戒”这组概念在法律上并不等同。除此之外，其它相关规定散见于《中小学班主任工作规定》［15］《教育部等九部门关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》［16］以及部分地方性法规及规章之中。“放下戒尺”源于部分家长的过度保护欲，希望孩子杜绝来自外界的一切伤害，但教师的职能不仅包括向学生传递人类以往的知识经验，更在于“通过对学生身心施加特定的影响使其逐步社会化”。［17］因此，家长不应陷入“因噎废食”的逻辑中，将惩戒教育“妖魔化”。惩戒权的行使本质上契合教育发展规律，只有将传统教育观念和现代赏识教育观念进行有机结合，方能重构平衡、和谐的新型师生关系。

在教师惩戒权初步入法之后，还要进一步对其法律属性进行阐释，以明确其在整个教育法律体系中的规范定位和功用。部分学者认为，惩戒权是教师权力和权利的结合体，一方面教师依法享有对学生进行惩罚训诫的权力，另一方面作为教师的权利，教师有权对教育管理活动施加某种影响，有权做出职责范围内的专业性行为。［18］将权利和权力相结合的论述虽具有一定合理性，但权利和权力的概念具有很大分歧，政治学、法学著作和文献都将两者作了严格区分，如果强行将权利和权力进行糅合以界定教师惩戒权的属性，则相当于没有对其作出适格的界定。为避免“打太极”似的定义带来理论和实践中的混乱，有必要进一步解构教师惩戒权的性质，本文更倾向于将教师惩戒权定义为“权力”而非“权利”。公丕祥教授曾对“权利”和“权力”的概念从多个角度进行了细分，［19］这种处理思路可以在对教师惩戒权的属性进行甄别时进行充分借鉴。

第一，行使主体方面。从学生和学校的关系来看，其不同于一般的民事合同关系，学生应该具有遵守学校规章制度、服从学校管理的义务，在此意义上的教师作为学校的授权人或委托人，对学生行使惩戒权具有明显的不平等性，其权力可以视作是学校教育管理权的延伸。如果教师和学生是平等民事法律关系的当事人，那么教师的惩戒权则来源于合同所规定的权利义务，这明显不利于教师惩戒权的落实和教师权威的保障。

第二，法律要求层面。根据我国法律的内在精神，“有权必有责，用权受监督”，权力的行使必然伴随着一定的职责，也应该受到外界的监督。另一方面，权利是私主体意思自治的体现，并且可以由主体决定放弃或转移。在此意义上，教师惩戒权具有强烈的权力色彩，伴随教师身份而诞生，是法律和学校赋予的、教师一定的职责，不能由教师本人决定放弃或随意转移给他人，教师在教育教学管理活动中如果遇到学生的失范行为而并未采取惩戒措施，将被视为渎职行为，而且教师必须依法正当行使惩戒权，滥用惩戒权要承担相应的法律责任。

第三，运行模式层面。权力的运行逻辑在于“命令—服从”，意味着一方对另一方的支配地位，而权利的运行逻辑在于“协商—同意”，意味着双方主体应该就某一问题达成共识。从日常的教学管理活动中来看，教师惩戒权的运行模式显然更属于“命令—服从”式的规则。面对失范学生，教师有权单方面作出决定而无需学生同意，学生必须遵守相应指示、履行相应义务。

第四，推定规则层面。权力的行使需要得到法律的明确授权，即“法无授权即禁止”，权力的行使过程不允许国家机关及其工作人员、委托人员、授权人员等作出扩张解释和推定，不允许超出法律范围，否则即构成越权。而权利的行使并不以法律明文规定的授权为限度，“法无禁止即可为”。从该角度而言，教师惩戒权的行使并非没有边界，其必须与体罚、变相体罚等一些违法行为进行区分，并且教师惩戒权入法后，法律法规应当明文规定其范围和限度，其行使必须有法定依据，而不能肆意的扩张和改变。

第五，社会功能层面。权力的功能在于维护社会公共利益，保护社会整体秩序的平稳运行，其功能应该是“无私”的。权利的功能侧重于维护私主体个人的自由与权益，更注重个人的自由和利益，其功能是“自私”的。在此意义上，教师惩戒权行使的目的在于维护班级、学校的教学管理秩序，更深层次的目的在于维护教师阶层的权威和尊严，以及更好地促进社会教育事业的进一步发展，更多地体现了国家、社会的公共利益。

三、教师惩戒权的入法路径

教师惩戒权入法对于维护教师权威、重塑新型师生关系、推动整体教育体制的改革具有不可替代之作用，从现行法律规范中进行分析，我国教育领域的相关立法已经隐约承认了教师具有惩戒、处分学生的相关权力，但这类规范的表述都是模糊、零散的，缺乏具体的可操作性，需要制定专门的细则予以补充，以保证教师惩戒权在法治化的轨道中正确运行。就当前而言，可从以下方面进行改善。

（一）教师惩戒权行使的标准及限度

第一，教师惩戒权的行使主体。既有研究多局限于对教师是否应该拥有惩戒权进行讨论，而对于哪种类型的教师拥有何种惩戒权未作详细区分。新颁布的《规则》也只将“教师”这一概念作为笼统的整体。实际上，“教师”这个主体在教学管理活动中可进行细分，其所拥有的惩戒权限度也应该有所不同。我国《中小学班主任工作规定》第4条即规定了“中小学每个班级应当配备一名班主任”，这一条款突出了班主任这一群体在教师主体中的特殊性。［15］班主任与任课教师不同，其对所带班级更加了解和熟悉，因此也肩负着更多的管理与教育职责，对于这类群体应赋予其更为全面的惩戒权，以便其教学职责的顺利履行。另外，相对于班主任，普通的任课教师可能承担着更多的教学任务，其可能同时在多个班级授课，如果要求他们承担与班主任同等的管理职责，行使相同的惩戒权，会使其精力难以兼顾，效果也不甚理想。因此，对于普通任课教师，其主动管理、惩戒的范围应局限于课堂教学过程中，对发生在其课堂范围之外的学生失范行为，则采取自愿、鼓励原则，允许其向学生所在班级的班主任通知或自行实施惩戒。

第二，教师惩戒权行使的时间、地点。目前的《规则》主要聚焦教师惩戒权的行使方式，但对于教师何时、何地行使惩戒权却语焉不详。教师惩戒权所指向的对象乃是学生的失范行为，对于学生的失范行为，应该对其发生的时间、地点进行把控。部分学者认为，惩戒权的行使只针对学生在校期间的失范行为，对校门之外的学生失范行为没有惩戒权限。另有学者对该观点进行了一定的修正，认为对校园及其合理辐射范围内发生的失范行为均应进行管控，比如，放学后校门口发生的打架斗殴行为等。这两种观点均具有一定的局限性，师生关系存续的基础在于学校与学生之间形成的教育行政关系以及师生间道德情感上的信任和依赖，这种关系具有很强的身份性，只能因教师辞任或学生脱离与学校之间的教育行政关系而结束，不应因地点而改变。比如，班主任发现自己所带班级的学生在网吧打游戏，也应该尽训诫管理之义务。

第三，教师惩戒权行使的方式。虽然教师需要在法定范围内行使惩戒权，但为了取得更好的惩戒效果，教师仍应该根据不同学生的综合情况作出一定的自由裁量。《规则》用大篇幅规定教师惩戒权的具体行使方式，却未详细区分教师惩戒权行使的具体场景。对不同年龄段的学生而言，惩戒权行使方式的选择应该有不同的侧重点。［20］小学阶段，惩罚对于学生的积极导向意义更加明显，因此惩戒权的限度应该更加开放。小学生心智尚不成熟，许多细小的行为均需教师矫正，单纯的言语责备和道理灌输很难达到理想效果，而如果在控制好度的情况下采取剥夺竞选班委权利、罚抄作业、为班级同学义务劳动等方式，使其身心遭受一定程度的痛苦制裁，则可能更易使他们意识并改正错误。初中阶段，学生具有很强的叛逆心理和反抗意识，因此惩戒方式的选择应尤为慎重，尽量减少罚站、罚作业等惩戒方式，以免激起学生的抵触情绪，而应以较柔和的方式与之进行沟通。高中阶段，学生的自我意识和道德意识进一步觉醒，教师对学生的管理应逐渐呈现粗放型模式，进行惩戒时应充分考虑学生的自尊心，并提倡正面引导，适度采取言语责备的方式，发生严重后果的，教师应交由学校进行认定和惩处。

（二）教师惩戒权的监督与救济机制

教育立法部门通过教育法律法规明确赋予教师惩戒权，对教育活动的顺利开展具有重要的现实意义。与此同时，权力的赋予伴随着权力的监督，为了保证教师惩戒权的正当行使，应当建立健全权力监督机制。对于此问题，比较成熟的建议包括畅通校内的申诉监督机制，强化师德考核机制，建构学校、教育行政部门和社会三级联动的监督管理体系，重视舆论监督等。这些思路在新出台的《规则》中也有所体现，最大程度上规避了教师惩戒权的滥用趋势。但问题在于，我国教师惩戒权行使的困境不是对其监督管理不够严苛，而在于教师“管不了、管不起、管不得”，［21］究其原因主要是缺乏对教师的救济机制，使得教师在行使惩戒权的过程中经常受到来自各方的压力而无法纾解。因此，建立教师行使惩戒权的救济机制，更好地保护教师权益，维护教师权威，具有现实迫切性。

第一，学校和教育主管部门应平衡教师与学生之间的利益。目前通行的做法在于，当教师因行使惩戒权与涉事学生发生矛盾冲突时，为了平息家长的情绪和社会舆情，校方和教育部门往往选择“息事宁人”，通过无原则地严惩教师、牺牲教师利益的方式，换取矛盾的暂时解决。例如，2017年“齐齐哈尔某教师与学生对骂”一事，教师与学生双方均有过错，但主管部门却仅对教师做出了“免去职务、调离学校”的处罚措施，对学生未做出相应处分。［22］从现实来看，随着社会舆论作用的不断扩大，教师在师生关系中处于愈发被动的地位，俨然已经成为了真正的“弱势群体”。因此，校方和教育主管部门当下应该更重视教师权益的维护，在处理师生矛盾时秉持不偏不倚的基本立场，在客观公正地分析案件事实的基础上做出公正的决定。

第二，畅通“家—校联动机制”。家长是教师行使惩戒权的一大“阻碍”，部分家长具有过度的保护欲，在孩子受到惩戒时，总会将之归结为教师的偏见和无理，并以此为由对学校和教师展开报复。比如，2018年热议的“四川严书记事件”，即是家长不满教师对孩子的合理惩戒，以自己的身份和社会影响力向校方和教师施压。［23］在英国法律框架之下，教师惩戒权来源于家长部分的权力让渡，教师在学校中扮演着“替代父母”的角色，有权以合理的方式合法地矫正孩子的行为。此种理论值得借鉴。我国应该加强家长和教师之间的沟通联系，通过双方签订“契约”的形式明确对学生的监管职责，使家长能够更加支持和认可教师工作的展开，融洽家校关系。

第三，建立面向教师的校内申诉机制。目前来看，既有的申诉机制多是为学生而设立，当他们认为教师的处罚决定损害其利益时，可以向校内相关部门提起申诉，但面向教师的申诉通道一直处于封闭状态，当教师行使惩戒权遭到学生的侵害时，如果学生的行为危害程度没有达到刑事犯罪或者行政处罚标准，则教师除了向家长或学校上级领导反映等非正式救济机制以外，并无正规的申诉机制可供其选择。当前我国应该完善相关法律法规，在其提出教师申诉制度可能性、必要性问题基础上，在教师申诉的范围、内容、程序等方面力求作出明确细致的规定，以完善教师的申诉机制，确保教师申诉的可操作性，使教师申诉制度与面向学生的救济机制形成合力，实现保护学生权益和维护教师权威的双重目的。