李存发，季福田

(中共菏泽市委党校政法教研室，山东 菏泽 274032)

习近平总书记在党的十九大报告中指出：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是国家治理的一场深刻革命。他多次在讲话中要求领导干部“谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式”，“学会用法治思维和法治方式做好治国理政各项工作”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出：“各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。”[1]今年新冠肺炎疫情暴发以来，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，他再次强调：“要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作。”提升法治素养、提高法治思维能力、增强依法执政本领，是领导干部贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的必修课。

一、新时代领导干部法治思维的内涵

对法治思维内涵的认识和理解可谓见仁见智。一般说来，法治思维系指以合法性为出发点，追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观思考问题的思维模式。简单地说，符合法治精神的思维模式就是法治思维[2]。这种思维将法律作为判断是非和处理事务的准绳，它要求崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段解决问题。法治思维的内涵包括但不限于以下几点：

(一)规则性思维

法治是法律之治、规矩之治，而非长官意志之治。没有规矩不成方圆，治理国家和社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。凡事都要先有规矩，而且要有完善的规矩，而法律就是最大最重要的规矩。这次新冠肺炎疫情就充分说明完善法律制度的重要性。虽然之前我国已经出台了《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规，基本上实现了有法可依，但是新冠肺炎疫情的暴发与快速传播也暴露出法律制度建设的一些短板和不足。习近平总书记强调：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善惩罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”[3]我们必须抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设。

(二)合法性思维

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。领导干部想问题、办事情，必须从是否合法作为出发点。当法律对某一事项有明确规定时，就要按法律规定办事，不能绕开、不能变通；当法律对某一事项没有明确规定时，也要严格遵循法律原则办事，既不能法无授权乱为，也不能法定职责不为。如我国在《突发事件应对法》中规定，国家建立健全突发事件预警制度，对即将发生或者可能发生的疫情及时发布相应级别的警报、决定并宣布有关地区进入预警期。但此次疫情早期，在“是否有医护人员感染”“是否人传人”等关键问题上，有关地方政府主管部门未能依法、及时、准确地向社会公布信息，有关地方政府也未能依法预警，“有法不依”对这次疫情蔓延有非常重要的影响。因此，行政执法机关和领导干部应强化法治思维，坚持严格规范公正文明执法，始终在法治轨道上统筹推进疫情防控、维护稳定和经济发展工作。

(三)平等性思维

我国宪法规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。不能坚持法律面前人人平等原则，就谈不上法治。但现实中确实存在着“选择性执法”等违背这一原则的现象，这些现象使法律失去权威和公信力。当法律成为执法者手中不可捉摸的工具时，法律也开始走向虚无，长而久之，尊法、畏法、守法的观念淡化，法律的引导、教育、规范作用消失[4]。因此，如果领导干部在工作中不能遵守平等原则，那么必然导致人们对法律的不信任、对政府的不信任，还可能会导致社会的不稳定。

(四)程序性思维

程序是我们解决问题的路径、步骤，程序公正是实体公正的前提和保证。如果缺乏程序制约，权力必然导致偏私和腐败，只有通过公正的程序，权力才最可能实现实体公正。“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现。”[5]这就意味着当程序公正与实体公正冲突时，法治思维要求程序优先，只有程序优先才能保障获得普遍性的实体公正。但程序绝不是“走形式、走过场”，程序还应符合正当原则。不论是解决纠纷还是作出重大决策，领导干部不能满足于“程序上没有问题”，还要学会通过正当程序正确行使权力。

(五)权责性思维

习近平总书记强调，对各级领导干部，不管什么人，不管涉及谁，只要违反法律就要依法追究责任，绝不允许出现执法和司法的“空挡”。权责性思维要求领导干部“法定职责必须为”。法律赋予领导干部公权力，领导干部就必须行使，公权力不可放弃、不可转让，不存在选择的余地。而且，有权必有责，权责相统一，权力主体与义务主体完全一致，谁享有权力，谁就拥有义务，不履行义务或者履行义务不到位，就要承担相应的责任。

二、新时代提高领导干部法治思维能力的必要性

法治之重，重在关乎党和国家生死存亡，关乎人民群众的福祉和切身利益；法治之难，难在历史的羁绊、现实的约束和改革所面临的诸多障碍；法治之要，要在领导干部和公职人员能够不断提升法治思维能力，能够身先士卒、以上率下厉行法治。

(一)新时代要求领导干部必须具备法治思维能力

党的十九届四中全会把“社会主义市场经济体制”上升为我国社会主义初级阶段基本经济制度之一。市场经济的突出优势就是资源配置效率高，能够最大程度地发挥市场主体的积极性，但是，市场经济也有劣势，市场主体为了获得最大利润，可能实施商业贿赂、虚假宣传、合同诈骗等违法行为，这就必须通过法治来保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序。另外，市场本身具有自发性、盲目性、滞后性等劣势，只让市场“看不见的手”发挥作用显然不行，还必须进行宏观调控，即必须发挥政府这“看得见的手”的作用。但是，宏观调控要取得实效，也必须在法治框架内进行，无论运用财税调控、金融调控、产业调控、价格调控等哪种具体调控手段，都应贯彻调控法定原则，不仅对各类调控主体及其具体调控权作出明确规定，还应对调控程序作出具体规定[6]，必须将权力关进制度的笼子里，以切实保障市场主体的合法权益，切实保障市场经济健康有序发展。法治是市场经济的内在要求，是我国目前治国理政的基本方式，所以新时代要求领导干部必须具备法治思维能力。

(二)人民群众对美好生活的向往要求领导干部提高法治思维能力

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经发生变化，人民群众不再满足于解决温饱问题，也不再满足于基本的教育、文化娱乐，其权利意识、自主意识和民主参与意识逐渐增强，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了更高的要求，他们希望更加充分、更加有效地行使宪法和法律赋予的权利。这就要求各级领导干部必须提升法治思维能力，依法履行职责、行使职权，不断增加人民群众的获得感、幸福感和安全感。另外，随着依法治国方略的推进，群众的法治意识普遍提高，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的现象越来越普遍，强权命令、长官意志等简单粗暴的做法越来越不适应新时代的要求。群众法治意识的提高，也促使领导干部在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的过程中，提升运用法治思维和法治方式解决问题的能力。

(三)增强领导干部的修养必须提高法治思维能力

习近平总书记强调，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。建设法治中国，公职人员尤其是领导干部起关键作用。但是，一些领导干部的法治理念和依法办事能力还不能适应全面依法治国的需要。譬如，目前仍有个别领导干部执政理念还属于人治思维模式，将公权力凌驾于法律之上，以言代法、以权压法，把法律抛于脑后，重政策轻法律，唯长官意志行事；漠视公民合法权利，在法无授权的情况下随意侵犯公民私权利；以身份为标志、以特权为核心，将人情、关系置于法律之上，搞选择性执法。此外，还有一些领导干部法律知识储备较少，法治实践更是缺乏，运用法治方式处理问题的能力远远不能适应依法治国的需要。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。领导干部作为全面依法治国的“关键少数”，必须带头尊法学法守法用法，给群众树立好的榜样，使广大人民群众自觉成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

三、新时代提高领导干部法治思维能力的路径

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。领导干部带头尊法学法守法用法，重在付诸实践、知行合一，不断提高运用法治思维、法治方式解决问题的能力。

(一)不断加强学习培训

习近平总书记要求对领导干部的法治素养，从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓，教育引导他们把法治的“第一粒扣子”扣好。领导干部要增强法治素养，必须树立法治思维，首先要多涉猎相应的法律知识，只有把法律法规学好了，才能自觉转化为内心的行为规范，才能依法决策、依法执政、依法行政。其次要完善领导干部学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)理论中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。

(二)强化法治实践历练

学习的目的在于运用。法律知识不与实践相结合，就不能真正用法律解决问题，也不会真正提升法治思维能力。领导干部在实践中，一要多研讨案例，对媒体上出现的一些典型案例仔细分析，借鉴过来为我所用。二要运用法律手段解决实践中遇到的问题。法律法规确实很多，领导干部不可能全部掌握，关键看是否拥有用法律手段解决问题的意识。如果领导干部的法律知识不足，那么可以聘请法律顾问、咨询专业人士，只要经过多次法治实践，法治思维能力必然会提升。如我国《行政诉讼法》要求被诉行政机关负责人出庭应诉，就是一项既能改进领导干部工作作风，使领导干部能够面对面听取群众意愿和呼声，又能提升领导干部法治思维能力的重要举措。

(三)对违法行为及时问责

领导干部在具体工作中要经常分析自己的行为是否符合法律要求，不论是程序上，还是实体上，只有符合法律要求的才能去做。但是，动员千遍不如问责一次。要想养成法治思维习惯，关键是要对领导干部的违法行为及时予以问责，充分发挥法律的惩罚和预防作用，使领导干部对法律怀有敬畏之心，使其始终牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，从而形成运用法治思维和法治方式处理问题的习惯，促进领导干部自觉地遵守法律、依法办事。

(四)积极参与法律法规及规范性文件的立改废释工作

由于法律具有指引、强制等作用，它对我们每个人的行为都有规范作用，良法能够促进社会的和谐发展，恶法则成为社会发展的桎梏。习近平总书记指出，不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。1978年党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，重点强调有法可依，是因为当时法律不完备。2014年党的十八届四中全会提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，强调的是在完善立法的基础上提高立法质量。尽管大部分领导干部不能亲自参与对法律法规规章的立改废释工作，但不少领导干部却能够参与政府规范性文件或部门规范性文件的制定清理工作，领导干部参与立法或制定、清理规范性文件的过程，既是一个学习法律知识的过程，也是一个提高法治思维能力、进行法治实践的过程。

(五)要树立重视法治素养和法治能力的用人导向

用人导向最重要、最根本，也最管用。要把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部提拔重用。在相同条件下，要优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，对于法治观念淡薄，在决策、执行过程中有法不依，滥用职权的领导干部，坚决不予提拔重用。坚决杜绝在干部选拔、任用、考核、晋升等方面，重经济指标而轻视甚至忽视法治素养的现象。必须从两个方面完善干部考核评价体系，一是要用法律的标尺审视考核指标是否科学、是否合法，不断提高干部考核工作的科学化水平；二是要在考核指标中增加法治的权重，强化领导干部依法决策、依法办事的意识。

(六)正确认识法治与政策、改革、发展的关系

首先，要正确处理法律与政策的关系。一方面，要运用党的政策指引法律的制定和实施，必要时，应及时通过法定程序将党的政策上升为法律；另一方面，党的政策不能违背法律原则，要切实维护法律的尊严和权威。

其次，要正确处理法治与改革的关系，要努力做到“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。一方面，法治是需要在改革进程中不断完善的法治。中国特色社会主义法律体系虽然已经形成，但还是一个“毛坯房”，需要进行“精装修”，需要根据新实践、新要求不断进行修改完善[7]。另一方面，我国当前的改革应当在法治之下有序、渐进、稳步推进。那种借改革之名行违法乱纪之实的做法显然是错误的。改革必须在法律框架内进行，重大改革必须于法有据。

再次，要正确处理法治与发展的关系。法治是可持续发展的保障，发展必须是在法治之下的发展。只有法治才能保障市场主体公平进入市场；只有法治才能保障市场主体在统一的规则下公平有序竞争；只有法治才能保障市场主体的财产等合法权益得到保护；只有法治才能充分发挥市场的能量，同时保障市场经济沿着正确的方向发展。