袁耀宗

（1.湖南师范大学 教育科学学院，湖南 长沙410081；2.湖南第一师范学院 城南书院，湖南 长沙410205）

“教育公平”和“教育质量”一直是世界各国基础教育改革与发展两大突出主题。公平且有质量的基础教育，是人民的向往和追求。近年来，在幼升小、小升初等重要教育阶段，民众择校之风越演越烈，虽然有“划片招生”等相关政策出台，但择校问题依旧是广大人民群众关注的焦点，“择校热”从未降温。

“择校热”“择校难”“天价学区房”的深刻背景，就在于教育发展的不均衡以及高质量教育发展的不充分。“在基础教育的改革探索中，集团化办学和学区制管理等形式越来越受到各级政府和教育部门的重视，成为基础教育资源分配优化、质量提升、实现优质均衡的重要途径。”[1]2002 年，杭州西湖区求是教育集团的成立，拉开了我国公立中小学集团化办学的序幕。二十年来，中小学集团化办学成绩斐然，但也存在困难和瓶颈。英国“联合学校”的发展实践，对于我国中小学集团化办学，有一定启示和借鉴意义。

一、英国中小学“联合学校”办学发展实践

英国是世界上教育体系发展较为完善的典型代表，在改进薄弱学校、促进基础教育均衡发展方面取得了突出的成效。教育改革取得成功的重要原因之一是积极探索并发展了“联合学校”。布莱尔政府上台以后，针对当时普遍存在于薄弱学校的管理效率低下、教学质量不高、学生学业成效低等问题，推出了一系列促进学生学业成绩提高和基础教育均衡发展的措施，但是效果不尽理想。“联合学校”又称为“连锁学校”，这一概念最早于2001 年9月提出于英国教育与技能部颁布的《学校走向成功》（《Schools Achieving Success》）白皮书。白皮书中指出：“鼓励学校积极与成功的学校、团体和私人机构之间建立合作伙伴关系。如果学校希望建立外部合作伙伴关系，我们保证他们在有合适的保障措施和清晰的问责界线的基础上直接这么做”[2]。

《2002 年教育法案》（《Education Act 2002》）正式以法律的形式表述了“联合学校”，并指出“联合学校”大体包含三种形式：“由两个或以上原始学校组成；由一个已经存在的联合学校加上一个或者多个原始学校组成；由两个或者多个已经存在的联合学校组成。”[3]2003 年，英国政府出台了一系列规定，鼓励中小学在自发自愿的基础上与其他学校建立合作伙伴关系，在这个过程中，“联合学校”出现了多种形式。2004 年，《联合学校管理章程》（《The School Governance (Federations)(England)Regulations 2004》）对于“联合学校”的成立、加入和解散流程等做了详细规定。

2009 年颁发的《儿童、学校与未来：构筑21 世纪 的 学 校 体 系》（《Your Child， Your Schools， Our Future ：Building a 21st Century Schools System》）正式将“联合学校”办学确定为英国基础教育发展的重点举措，并在总结完善经验的基础上大力推广。这可以看出英国政府对于“联合学校”办学这一模式的高度重视。《儿童、学校与未来：构筑21 世纪的学校体系》中指出：“我们希望为孩子们提供让他们能够适应21 世纪的教育”“学校必须以联合的方式进行运作，因为几乎没有任何一所学校可以独立地做得很好。”[4]43由于地理差异等因素，曾经有大量小规模的劣质小学存在于英国境内，所以在推广“联合学校”办学政策时，英国政府优先考虑小学教育系统，安排专业的评估机构对小学进行测评，关闭了部分办学质量低下的小学，促使另外一部分办学质量欠佳的学校与优秀的小学联合办学，以期提高教育系统整体水平。

英国学者Christopher Chapman 和Daniel Moils团队开展了大型的实证研究，研究结果显示：“原先被评定为不合格及失败的学校，10 所学校通过联合的方式重组之后，8 所在重新的测评中被评定为‘良好’或‘优秀’，剩下的2 所被评定为‘合格’”；“孩子们在更优质学校就读的家长们曾经普遍表示担忧，认为如果这种优势被分享，教育质量会受到不良影响。研究者发现没有明显的证据来支撑这一担忧。”[5]加波特学习联盟成立于2007年。联盟领导戴维·凯特对联合办学的形式充满了激情：“一起工作加快了两个学校的进步。教职员工、教学资源以及新思想的共享，增加了学校和它们服务的社区的信心。在2009 年9 月，两所学校都超额完成报名任务，这就是证据，说明联盟不仅增加了学生的信心，也增加了家长的信心。”[4]50

曼彻斯特大学研究发现“‘联合学校’学生的成就明显高于普通学校，其中拥有特色教育的学校取得的成果最为显著，另外，‘联合学校’的领导层对于学生成就的影响，要比普通学校占据更为重要的地位。”[6]《教育部2018—2019 综合年报和账目》（《Department for Education Consolidated Annual Report and Accounts 2018—2019》） 中 指 出：“现在，85%的学校被英国教育标准局评定为好或者优秀，而2010 年的比例为66%，这是一个跨越式的改善。”[7]英国基础教育资源均衡配置程度得到有效提高。

二、我国中小学集团化办学实施状况

我国教育集团最早兴起于民办教育领域，20世纪90 年代开始，一部分民办学校参照企业集团的运作模式经营和发展并取得成功。杭州求是小学分别于1999 年和2000 年开办竞舟小学和星洲小学。2002 年10 月，杭州求是教育集团成立，这是我国最早的公办中小学教育集团。求是教育集团的崛起和发展，在浙江省乃至全国都产生了重大影响，引起了全国范围内的关注和学习。同时期，北京、上海、广州、成都、长沙等地都出现了公办中小学教育集团办学的探索。

2005 年，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》颁布，意见提出要充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用。2006 年，杭州市出台《关于实施中小学名校集团化战略的若干意见》。意见明确指出：“实施名校集团化战略，应以名校为龙头，通过名校承办、投资、入股等形式，实施‘名校+新校’‘名校+弱校’‘名校+农校’‘名校+民办校’‘名校+名企’等多种办学模式，促进乡校、弱校、新校办学条件的改善和内涵式发展，让每个孩子享受到优质教育资源。”[8]2012 年，国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，意见指出要改进管理模式，试行学区化管理，探索集团化办学。从此，我国中小学集团化办学朝着更加专业化、精细化方向发展。在2019 年4 月举行的“第二届全国中小学管理理论与实践融合研讨会”上，教育部教育发展研究中心副主任汪明指出：“优质共生作为中小学集团化办学的核心特征，是探索和发展集团化办学的根本目标。”[9]

二十年来，各地结合实际情况和特色，打造了不同的中小学集团化发展模式，“比如杭州的‘名校集团化办学’战略、北京市丰台区‘教育集团+集群’化办学、成都‘全域成都’理念下的名校集团等。”[10]教育部部长陈宝生指出：要想解决择校热、天价学区房的问题，让孩子在家门口上好学，就要推进教育均等化，具体要做好三件事，其中第一就是推进优质学校集团化办学。2020 年5 月19 日教育部新闻发布会上，国务院教育督导委员会办公室主任田祖荫表示：“如果都均衡了，都优质了，自然就不择校了，那就是家门口有什么学校就上什么学校”。实施中小学集团化办学，是我国推进义务教育均衡发展的重要途径。

三、我国中小学集团化办学存在的问题

中小学集团化办学的实施，对于推进基础教育均衡发展，对于满足我国人民群众追求“公平且有质量”教育的愿望，都有着重大的影响和意义。然而，在发展过程中，仍然存在一些问题：

（一）集团化办学法律和制度建设不完善

我国中小学集团化办学的理论和政策相对滞后于实践，法律文本更是不够。虽然有部分文件和制度出台，但是具体的针对性措施比较少。而且，我国有些地区在进行集团内各学校的布局调整过程中，受到领导任期和制度更迭的影响，变动的因素比较大。某教育集团负责人认为：“当前推动集团学校发展像是‘摸着石头在过河’，有些时候不知道哪些事情可以做、哪些事情不能做，我们害怕一不小心触犯了‘红线’。”总之，我国中小学集团化办学迫切需要更加完善的法律和制度体系的约束和保护。

（二）办学过程中集团内成员思想整体提升任重道远

集团化办学，有的是政府行为，为了均衡优质教育资源；有的是龙头校行为，为了品牌输出，扩大集团影响力。不管是以何种方式推动集团化办学，合作只是一种形式，合作之后怎么去提高和统一学校成员的理念和思维是核心所在。比如，对于集团内教师来说，合作化办学意味着资源共享，自己可以共享到优秀学校或者优秀教师的优质教学资源，但是，共享不意味着可以“等靠要”，不意味着纯粹“搭便车”；借鉴也不代表完全照抄照搬、不代表坐享其成，而是要通过学习扬长避短，总结自己的优点和不足，从而提高自己的教师职业技能和综合发展能力。如果因为合作而不愿自主备课、不愿自主出题、丧失教学改进的动力和主动提高的进取精神，这样的思想对学校、学生和教师自身的发展有百害而无一利。

（三）中小学集团化办学评价考核机制不健全

在客观情境中，按照时间逻辑顺序概括管理过程，包括计划、组织、检查、调整、评价等环节，评价在整个过程中不可或缺且非常重要。在集团管理中，督导和评价是推动发展、提高办学水平的有力杠杆。我国中小学集团化发展过程中评估体系建设不尽完善，一方面，有效量化评估指标体系建构滞后；另一方面，权威的具有普遍认可度的考核评价方法缺乏。

（四）社会各界对于集团化办学理解和支持不够

基础教育影响面广，社会关注度高，社会各界对于集团化办学关注得多，对教育发展规律了解得少。比如，很多家长认为自己的小孩只有上名校或者名校集团内的学校才有升学的希望。民众的呼声给了政府无形的压力，政府的压力转嫁给一些优质学校，使得一些名校集团过快、过大规模发展。某集团总校长认为集团内的学校若要实现真正意义上的集团联盟，必须有教师编制流动政策，有集团内各学校之间的经验交流，有困惑和困难的共同探讨，有人、财、物方面的统一支配与管理。集团内学校的成长需要时间，要求它们“三年出成绩，五年大变样”，这无异于揠苗助长。社会各界对于集团内学校的过高期待和过重压力，不利于学校完全按照教育教学规律发展，也不利于学生完全按照身心发展规律成长。

四、英国“联合学校”办学对我国中小学集团化办学的借鉴意义

教育是国之大计、党之大计。教育公平的实现，有利于社会的稳定。优化中小学集团化办学，有利于兼顾教育公平与效率，有利于区域教育均衡发展，对于缓解“择校热”“择校难”“天价学区房”等老百姓关注的问题有重要意义。英国中小学“联合学校”办学开始的时间和我国中小学集团化办学实践开始的时间差不多，两国都通过政策的实施推动了教育公平的实现和教育质量的整体提升。学习“联合学校”办学实践的成功经验，有利于我国中小学集团化办学积极效应的更好发挥。

（一）完善的法律、健全的制度是中小学集团化办学有序发展的前提

英国中小学“联合学校”办学计划从正式实施以来，一直都有严格的法律条例和规章制度约束和推动其发展。比如，根据《2007 年联合学校管理章程》（《The School Governance (Federations) (England) Regulations 2007》，“如果准备组建‘联合学校’，那么，必须根据程序条例第11 条第4 项提交如下材料：（1）‘联合学校’名称，并且要确定成员都同意联合；（2）管理机构的规模；（3）人员编制和人员安排；（4）成立日期；（5）联盟内各学校的入学权限，等等。”[11]英国中小学“联合学校”的组建和发展，无论是宏观层面，还是中观、微观层面都有明确的制度规定。

对于我国中小学集团化办学，如果缺少明确、具体的规定，集团管理中权力博弈的结果很可能就会出现“一放就活，一活就乱”的局面。教育是高投入慢产出的事业，教育集团的发展和集团内各学校的合作，有没有相对长效的保障机制？教育集团的权责利怎么划定和体现？不同类别学校之间的合作期限如何科学确定？这些问题都需要预期，需要长远关注。在法治化社会里，这些问题都需要主管部门开展专题研讨并进行法律约束和制度规范。

（二）端正集团内部成员思想是中小学集团化办学取得成功的先决条件

英国有一项针对联合学校办学的调查，几乎所有接受采访的集团内部成员都表示学校的联合创造了职业生涯发展的机会。“皮尔卡特学校的副校长认为两个学校有着完全不同的管理基础，学校的联合让他获得了丰富的管理经验，充实了他的管理范式”，“这些更具流动性的教学方法似乎鼓励了合作，而不是相关学校之间的竞争。”[12]

近些年来，中小学集团化办学已在我国很多城市出现甚至普及，集团化的发展势必会对管理人员和教职员工带来新的要求和安排，褒贬不一的评价随之而来。有的内部成员理解并支持集团化发展，在工作中能够积极主动应对新形势和新境况；有的内部成员则埋怨甚至抵触变化，认为集团化发展增加了自己的生活和工作负担。思想是行动的先导，观念是实践的指南，对于中小学集团化办学来说，在关注集团内学校教学成绩提高等显性方面的同时，要更多关注集团内部成员思想统一和认识提高等隐性层面，以确保集团化发展在正确的道路上充分发挥出应有的良性效应。

（三）科学合理的考核评价是中小学集团化办学健康发展的必要条件

英国教育标准局的Ofsted Report 引入合作评级，为“联合学校”办学进行专业的联合检查。政府行为的督导评估，在一定程度上推动了“联合学校”的组建和优化。英国从2011 年开始推出“新的学校报告卡片”，报告整个学校评估的成绩和结果，包括学生的学业进步和幸福感；学校在减少不利影响方面的成功；家长和学生对学校的看法以及他们所获得的支持等，以确保在学校的所有职责范围内进行更明智的问责。

目前我国各地中小学集团化办学现象发展迅猛，但是相关的评价体系非常不完善。各地市和各教育集团可以依据2020 年中共中央、国务院发布的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》《深化新时代教育评价改革总体方案》等文件，因地制宜制定出相应的考核评价体系，以促进中小学教育集团的更好发展。

（四）多方社会力量的支持是中小学集团化办学稳步发展的保障

从根本上来讲，任何学校都不大可能仅仅依靠自身的教育资源获得良好并长远的发展。英国“联合学校”发展的成功，离不开社区、企业、基金会、家长以及各团体的参与和支持。教育是功在当代、利在千秋的大事，家家户户都是教育的相关者；社会力量的参与，可以使学校拥有更大的教育领域和更丰富的教育资源。

我国在改进薄弱学校、推动基础教育均衡发展的过程中，可以考虑调动各方面社会力量的支持，让多方力量都积极参与到教育改革发展的实践中来。“这样的社会力量至少应由两部分组成：一是能为学校发展提供必要资金支持的企事业团体或个人；二是具备该领域教育改革理论知识的资深专家或学者，为政府决策以及学校发展提供有效的改革建议。”[13]在这个过程中，政府需要做的是帮助厘清学校和社会力量之间的关系，引导社会各界给集团内成员学校发展的时间和空间，确保中小学集团化办学在遵循教育规律的基础上稳步前进。