张 虎

（南京林业大学 经济管理学院，南京210037）

1 研究背景

林业政策与林业发展和工业化进程相关。早期天然林覆盖率一般在50%～60%，欧洲通过伐木获取回报率更高的田地，然后利用田地支持回报率更高的工业；工业化进程再把以薪材利用为特征的原始林业向工业用材为特征的传统林业拉动，最终形成了对森林的培育、采伐及产品加工的工业化状态，构成现代林业的基础[1-2]。工业化作为中国一项长期经济战略，国家林业发展也处于工业化进程的背景中，但根据本文有限的检索，从工业与林业的部门视角关注林业政策与林业发展的理论研究相对较少，因此本文尝试将工业化进程中的林业政策与林业发展内生化，希望在我国工业水平日益提升情况下，为林业政策更好利用工业化促进林业发展提供可能的参考。

2 工业部门、天然林与林业经济部门

本节构建一个部门经济分析框架，为下节推导论林业政策与林业发展做准备。设某经济初始禀赋为天然林和工业部门，在这个经济里天然林具有免费消费的公地性质，工业部门存在资本回报率，要素收入分配符合成本收益原则，即资源配置符合经济效率不存在要素扭曲。在工业化进程中，若（A）工业部门消费天然林没有突破生态承载力，即天然林再生产率高于工业部门涉林消耗率，相当于天然林用自然馈赠的生态红利补贴了工业部门。若（B）工业部门消费天然林突破生态承载力，即工业部门涉林消耗率高于天然林再生产率，当率差很小时天然林短缺窗口使天然林投资产生回报率，资本开始投资“生产天然林”，专门“生产天然林”的资本形成林业经济部门。林业经济部门拥有产出的林产品产权，可以把林产品投放市场形成商品，即商品林及林权产生[3]，林业经济部门同样可以进入天然林地进行消费。当率差很大时天然林进入存量消耗，这意味着天然林出现了界限，公地悲剧风险条件出现：成为公地和至少两个（工业部门和林业经济部门）消耗者[4-5]，即对天然林的过度消费风险无法被两部门化解，最终导致各自经济受损。公地悲剧的后果是大量林木短缺破坏了林木再生产的生态基础，拉长了自然力对林木生产起作用的时间，如果无法找到外部贸易填空，只能利用衰退对冲，即工业部门中涉（天然）林部分退出市场。

林木供应不足，林业经济部门资本回报率变高，工业资本流向林业经济部门，一方面提升林业资本富裕度降低本部门资本回报率，一方面提升工业部门资本稀缺度增加本部门资本回报率，直到等量资本获得等量利润。商品林扩大再生产与产业结构再平衡后，商品林替代了天然林，经济由林业和工业两部门组成，生态红利消失。林业发展由自然力和工业化进程共同驱动。在长期若天然林恢复到情形（A）时，林产品供应过剩，林业经济部门资本回报率变低，资本回流工业部门以保持等量资本获得等量利润，林业经济部门的逆工业化导致商品林衰退，天然林替代商品林，经济再次产生生态红利并回到天然林和工业部门状态。在长期若天然林恢复到情形（B）时天然林、林业及工业部门有共存状态窗口期，经济再次面临公地悲剧和衰退风险，天然林或无法恢复。由于天然林再生产无法被经济内生决定，通过公地悲剧为工业部门引入了衰退风险，公地悲剧与资本市场为林业经济部门制造了一个繁荣与衰退的外生“经济周期”风险，引起林业构成在天然林与商品林之间变动，林业生产在工业化与逆工业化之间变动。

3 林业政策与林业发展的理论分析

经济为对冲外部风险会内生出社会计划[6]，制定林业政策引导林业发展。政策目标可以是寻找外部贸易及化解公地悲剧。外部贸易同样具有外生性，化解公地悲剧风险成为基本政策目标，一般通过限额管制和产权安排来实现[7]，并依据成本收益原则降低要素扭曲使政策运行时具有经济效率，有利于实现政策目标。根据分析框架，有以下政策或政策组合。

①补贴。补贴目的是让经济运行在情形（A）中。经济需要建立相应金融与财税机制，计算并购买用于补偿的林产品。这一政策有效的条件在于天然林再生产率不能低于实际消耗率，即生态红利不能低于补贴成本，否则政策没有红利。维持天然林的好处是工业部门仍可得到部分生态红利，作为受益方的工业部门付出税收等制度成本。此时经济存在最优解，即工业部门涉林消耗率等于天然林再生产率，天然林在事实上确权给了工业部门。工业部门开始自我限额管制，试图将工业化进程中的耗林增量限制在天然林增量内，但天然林生产率是外生变量，无法排除情形（B），公地悲剧风险仍然存在。当天然林发生短缺与生态补偿不足时，工业或萎缩减少税基维持资本回报率，并试图回到情形（A）；或扩大对天然林消费对冲税收，形成生态补偿与税收的负反馈，公地悲剧风险形成条件再次出现。公地悲剧使商品林得到发展机会，天然林覆盖率最小值可以取到零。

②市场化。天然林初始林权确权给林业经济部门。根据科斯定理明确林权是重要的，两部门付出税收建立低交易成本的商品林要素市场和林权市场，利用市场理顺要素收入分配，降低要素扭曲[12]。天然林初始林权也可确权给工业部门，若工业部门能让经济运行在情形（A）中，市场化政策无效。但天然林发生短缺时商品林投资产生回报率，工业部门的天然林也要求获取资本回报，无论是商品林投资还是天然林从工业部门游离出来成为商品林，都能产生林业经济部门，并通过市场和林权交易理顺要素收入分配，林业发展同初始确权给林业经济部门一样，获取到商品林生产的资本生产率。市场化是通过取消公地避免公地悲剧，但公地消失后生态红利也随之消失。森林覆盖率增减表现为商品林地变动，林业随市场化与工业化进程发展。

③保护。保护天然林相当于取消生态红利，天然林林权国有。可以逐步限制消费天然林，利用工业资本培育林业经济部门，扩大商品林生产。随着商品林渐进填补天然林短缺边际，公地悲剧风险被排除，市场上生态红利消失。此时经济中多出一部分商品林，同时天然林被保护形成生态储蓄。森林覆盖率增减由天然林地与商品林地变动决定，商品林随工业化进程发展。

在短期，补贴政策适宜天然林脆弱的情形，在没有外部转移支付情况下，至少需要与政策②组合使用，因为在天然林充足公地界限未显时，缺乏受益方没有税收基础，相当于工业部门单向补贴天然林，徒增工业化成本；反之天然林脆弱时不补贴，则相当于天然林存量补贴了工业部门，降低工业化成本，但缺少市场条件无法形成商品林，引发工业衰退风险。政策②需要资本市场、财税体制与林权交易等市场化条件，是商品林发展的基础，但生态红利消失提升了工业化成本。通常情况下，天然林全部确权会过快降低工业扩大再生产的资本累积，提高工业化成本，部分确权是有利的，这需要政策③的配合，否则剩余天然林会替代商品林。政策③中受益方是林业经济部门，同样也需要与政策②组合使用，培育商品林市场，通过交易将部分商品林填补至原先工业涉天然林部分，以降低要素扭曲；如果商品林林权全部被工业部门交易获取，林业经济部门变成工业部门的一部分，林业发展呈工业化生产的现代林业状态。理论上，在长期如果出现天然林过剩导致现有政策无利可图，经济重新回到天然林和工业部门状态，给定公地悲剧条件下再次产生“补贴+市场化+保护”为组合的林业政策。

4 中国的工业化、林业政策与林业发展

根据理论研究结果，工业国林业政策可以直接或间接地归纳为“补贴+市场化+保护”这三种政策的组合，如何利用市场引导工业资本提升商品林生产率，并权衡补贴和保护天然林对工业化造成的成本增加与减少，在现实中就体现为寻找降低要素扭曲的制度安排，引导不同主体促进林业发展。对于非工业化国家尤其是大国而言，林业资本生产率缺乏比较优势，市场化会引起林产品外流支持工业国工业升级，补贴来源主要依赖劳动生产率，林业保护又不利于支持本地工业化，因此工业化成为建立有效林业政策和推动林业发展的基础。

工业化是中国经济发展战略的基本选项，体现在五年规划里，分为优先发展重工业（“一五”至“五五”）、轻工业和重工业协调（“六五”到“九五”）、新型工业化（“十五”至今）等几个阶段[13-14]，经历了从初步构造独立完整的工业体系到全面提升工业水平的过程。工业化使天然林成为生产资料，也提供了公地悲剧的形成条件，部门经济内生出对商品林林权安排的市场化需求。林业早期体现在“农、林、牧”里[15]，但农牧产出易于事实确权，林业产出和劳动投入相关度不如农牧，尤其是在农地总体碎片化的乡村经济里，大片林地在缺少工业化生产工具时更加依赖非个体劳动，林权权属偏向国家和集体安排[16]。土改时大面积林地归国家所有，小面积林地本着经营方便和有利生产划拨集体和个人[17]。但市场机制缺乏不仅导致商品林发展缓慢，也使国有林权处于模糊与所有者缺位状态。林业政策方面没有专门的森林法，计划外砍伐现象普遍，相当于林业经济部门补贴工业部门。从整体来看，中国森林覆盖率在解放前约8.6%，计划经济结束时约12.98%，林业发展基本依赖自然力和劳动力[18]。

1978 年中国改革开放，即对外开放和对内改革。对外，重工业累积了生产资料基础，轻工业和重工业的协调发展成为可能，中国不再以初级原材料提供者进入国际分工，为林业发展构建了护城河；对内，市场化改革为林业发展提供了市场机制，使林业有了资本生产率，为“补贴+市场化+保护”实现具体安排提供了条件。中国1985年实施的《森林法》将“加快国土绿化”作为一个政策目标，规定了“用材林的消耗量低于生长量的原则”，并要求划定自然保护区保护天然林[19]，“补贴+保护”的安排出现。但商品林发展除工业资本外还需更完善的市场机制支撑。“八五”期间（1992年）价格闯关成功，确立了市场作为要素价格形成的机制，1998 年修正《森林法》允许林权转让[20]，为商品林发展提供了“市场化”基础，“补贴+市场化+保护”的政策组合初步显现，实践林业发展的市场主体与政府主体也日益明确，有利于减少要素扭曲提升林业发展效率。与此同时新型工业化通过提升林业技术装备和信息化水平，进一步增强林业生产力，森林覆盖率在“十二五”完成时（2015 年）为21.66%，“十三五”（2016—2020 年）森林覆盖率目标为23.04%，中国成为全球森林资源增长最快的国家。

2020 年是“十三五”收官之年，也是新《森林法》出台之年。新《森林法》仍然将“加快国土绿化”作为一个政策目标，按“采伐消耗量低于林木生长量和森林分类经营”的原则进行经理，建立相应的生态补偿基金；全面保护天然林，并建立财税、金融等支撑体系；林权方面，承包经营方可以流转林地经营权、林木所有权和使用权。新《森林法》进一步理顺了成本收益主体的一致性，有利于化解要素扭曲，“补贴+市场化+保护”组合清晰显现，为促进林业发展提供了现实有效的制度安排。“十三五”的一个工业化目标是提升中国整体工业水平，在整体工业水平上升中，新《森林法》有利于商品林经营主体更新生产资料，拉动整体林业生产率；天然林受益人为全社会，有利于政府更好地发挥补贴和保护作用。

5 总结

通过构建一个拥有天然林和工业部门的经济体，从理论上推导工业化进程中的林业政策和林业发展的可能情形，并用于分析中国发展林业的经验。研究表明，工业和林业经济两部门化解工地悲剧内生出“补贴+市场化+保护”的林业政策组合，具体表现为通过财税、林权交易、金融交易[21]等市场机制建设降低要素扭曲，确保林业政策组合的有效运行[22-23]。在经验分析部分，用五年规划作为工业化进程的参照系，以1985 年和2020年《森林法》中“加快国土绿化”作为林业政策参考目标，森林覆盖率作为林业发展参考值，可以观察到在中国工业化进程中，林业政策存在“补贴+市场化+保护”的建设思路，在实践中具体表现为发展商品林时，林业政策的制定修订有利于使市场在资源配置中起决定性作用；发展天然林时，林业政策的制定修订有助利于更好发挥政府的补贴和保护作用。森林覆盖率的长期提升表明政策运行有经济效率支撑，有利于实现“加快国土绿化”的目标。