王习贤，佘彬铭

（1.中共湖南省委党校/湖南行政学院期刊社，湖南 长沙 410006；2.湘西自治州侨联，湖南 吉首 416000）

随着互联网的普及，越来越多的民众通过网络表达利益诉求和维护权益。政府把互联网看作汇集民意和探询意见的重要平台，把网络民意作为政府政策的重要参考。当前的网络民意对公共政策的影响越来越大，同时也对政府在制定公共政策时科学合理地吸取网络民意提出了新的要求。如何激发公民民主意识的觉醒和参与意识，实现公民和政府的有效沟通，推进政府公共决策的民主性、科学性和公共性，对于提高我国政府治理能力和治理水平现代化、全面推进依法治国具有重要意义。

一、网络民意的发展趋势

民意，就是指老百姓、群众的意见和看法，也就是民心，最基本的就是对于统治阶级的看法和态度。网络民意，顾名思义就是互联网上网民的心声和表达[1]。随着上世纪90年代互联网的兴起和普及，越来越多的人接触到互联网，网络成了人们沟通联系的重要方式。互联网成了一个新的虚拟却又真实的世界。说它虚拟，因为它的肉眼不可见性，信息数据的交换都在网络上进行。说它真实，因为它是由人操控的，某些时候它反映了人真实的表达。伴随着网络近二十年日新月异的发展，网络民意从内容到形式呈现出以下几个特点。

一是网络民意载体越来越丰富。实体载体也就是工具载体，包括手机、台式电脑、平板电脑、笔记本电脑、U盘等，其中以智能手机和各式电脑占比最大，这二者中，手机用户又比电脑用户占比大。总体来说，智能手机使用频率大于电脑，电脑又大于U盘等存储介质。网络民意的虚拟载体，也就是网络平台就更加多样，有论坛、微博、各种新闻网站、微信群、QQ群等。论坛、新闻网站、微博的模式，就是发布者开一篇帖子，网民在评论区留言发表自己的看法。微信群、QQ群等利用聊天工具组建的群组，则是通过即时聊天的方式，大家你一言我一语各发表各的观点，具有较强的即时互动性。

二是与非网络媒体的互动变多。与互联网相比，许多传统媒体在组织形式上存在着一定程度的滞后性。近些年来，传统媒体也注意从互联网上吸纳网民的创新创造，开始重视网络民意，这主要是由二者的特性所决定的。网络民意传播快，影响范围大，但是也存在着片面性、过激性和去责任化的特点，尤其是某些失实的报道出现后，降低了人们对于网络媒体的信任度。大部分传统媒体作为我国党政部门的喉舌，其重要性不言而喻，其深度的报道、公正的态度是公信力的保证，但与网络媒体比较，存在一定的信息滞后性。因此，许多传统媒体逐渐重视网络民意，建立了自己的网络媒体平台，比较常见的就是官方网站、官方微博和官方公众号等，通过官宣的方式开展与网民的互动。网络媒体、网络民意也更加注重从传统媒体那里吸取营养，提高对事物详细、公正、客观的阐述。

三是网民的集体意识、社会集体感提高。“文明上网，理性上网”越来越被大部分网民所接受，就某些公共事物，许多网民都能从客观的角度去表达自己的观点。“群众的眼睛是雪亮的”，虽然作为虚拟社区，网民发表意见存在随意性，但网络依然具有公共场合的特性，人们还是会考虑自己在这个虚拟社区的形象，不会只为逞口舌之快。因为就某一事物来说，无非就是积极的、消极的和中立的，孰是孰非，大众的观点会基本一致。这些年我国大力发展全民教育，网民的素质也在逐年提升，他们会根据事物本身的是非曲直作出正确的判断。

四是网民的组织化程度逐渐提高。由于百度、谷歌等搜索引擎的问世，人们就某个问题获取资讯变得越来越便捷，网民就某个问题联系联络到一起的可能性越来越大。随着大数据技术的发展和应用，电脑会根据用户平时的浏览习惯自动推荐相类似的内容，为客户提供更多相近的新闻信息。网络社区、贴吧、微信群、QQ群的推广应用，更加为这种群聚现象提供了网络可能性，越来越多的网民通过共同的兴趣爱好、相同话题聚集到一起，提高了组织化程度。

二、网络民意与政府政策的关系

近年来，网络民意与政府之间的互动总体来看是良性的。一方面，我国各级党政部门、人大、政协机关十分重视倾听网上民意，重视政务公开尤其是“互联网+政务公开”工作。各地各部门在推动宣传工作时，把政务公开作为绩效考核工作的重要内容来抓，用绩效考核的指挥棒来推动官方政策、信息的网上发布，以此来打造阳光政府，提高政府的透明度，获取群众的信任感。另一方面，网民也在积极关注公共政策，网络民意为政府公共政策的制定提供了良好的民意基础。当有重大活动时，比如近几年的全国两会，网民最关心、讨论最热烈的就是反腐败斗争、社会保障、教育改革、医疗改革和脱贫攻坚等话题，这些话题在人民网、人民网微博客户端等平台有着巨大的流量。当然，网络民意又是一把双刃剑，网民能力素质具有差异性，甚至还有个别别有用心的网民利用网络民意的虚拟性和隐蔽性特征散布虚假民意，影响网络民意的代表性和客观性，政府在制定公共政策时需要予以甄别。

（一）网络民意对政府政策制定的正面影响

一是提高了公共政策制定意见征询的广泛性。我国公共政策的制定一般是由政府官员、专家学者等起草后通过人大等立法机构审议通过，这种方式有其专业性、权威性，但也或多或少存在不足，比如受限于学历水平和经验能力，一些部门提交的议案存在扩大自己利益的倾向，这是政策制定参与渠道狭窄的弊端。近年来，我国网民呈几何数级增长，网络民意越来越成为一种不可忽视的声音。将网络群众的呼声作为政策制定的考量，对于扩大政策制定参与面有着重要意义。俗话说“高手在民间”，又讲“博采众长”，网络上五湖四海、天南地北的人都有，大家各抒己见，充分发表看法，也许某些网民就是相关问题方面的专家，他们立足自身的认识提出一些合理化的建议，政策制定时于是充分吸纳了这些建议，提高决策的科学化水平。

二是加快了社会问题处置政策的出台速度。在之前传统媒体、官方媒介的关口作用下，人们传递到政府的意见和声音是经过选取和过滤了的消息。同理，政府出于社会稳定和大局的考虑，通过官媒释放的信息也是通过了宣传人员的严格审核把关，具有一定的官方性。我国的传统文化一直以来提倡“多一事不如少一事”的处事哲学，对有些社会问题，人们较少发表不同的意见和看法。在这种背景下，民间对某些社会问题的看法就很难直接传递到政府、立法部门。根据过往的情况，某些社会问题只有扩大了影响范围，在全社会引起了较大的舆论影响，才会受到政府的干预，问题才会得到有效解决。由此看来，对某些社会问题，网络民意的讨论起着放大镜的作用，通过网络的扩散效应将社会问题扩散到更多的虚拟空间，通过网络又影响到现实中的人们并引起政府关注。政府介入后，如果网络民意能影响到政策调整、修改或者出台的程度，那么就会有新的公共政策出现，如果没有达到该程度，也能促成政府的积极应对和处置，推动问题的解决，保障社会的公序良俗。

（二）网络民意对政府政策制定的负面影响

一是虚假网络民意的传播影响恶劣。习近平总书记说过：“群众到哪儿，我们的领导干部就要到哪儿”。政府应该积极倾听网民的声音，提高公共治理的科学化水平。但由于网络的虚拟性、便捷性，使得一些网民在网络发表言论时，责任感大大降低，个别网民从自身利益出发，常发表一些片面的、狭隘的甚至是不正确的观点[2]。网民之间在文化程度、职业工作、社会阅历、社会阶层等方面存在差异性，某些网民在看待某件事物时，很容易一叶障目、管中窥豹。如果政府网信管理部门、民意搜集单位不能很好地过滤掉这些不正确的网络声音，就会受到虚假网络民意传播的影响，严重者甚至会影响公共政策的制定和施行。

二是某些别有目的和用心之人操纵舆论。现在进入了“自媒体”时代，网络上人人皆可发声，就好比每个人都手握一支麦克风，都可以通过麦克风喊话。有些所谓的网络大V、公知精英，或者出于获取流量提高热度，或者为了恶意炒作吸引眼球，或者为了歪曲事实哗众取宠，发布散播某些骇人听闻、污蔑中伤党和政府形象的信息，故意散播某些社会事件谣言来操控网络舆论。这种情况对于安全干净和谐的网络环境影响甚大，某些动不动10 万+的软文，一经网络散播开来，其影响力、辐射面比许多官方网站、官微媒体都大，其破坏力不容小觑[3]。

三是非理性的表达裹挟网络大众，干扰公共政策。人作为社会性的生物，在群体中更容易产生从众和非理性心理。所谓从众心理，就是作为群体一份子的个人对某个事件缺少或者没有太多自己独立的见解，或者本身有一些自己的看法但由于群体中大部分都持有另外一种观点，或者二者是相悖的观点，作为个人可能不会坚持自己的观点转而跟随大流。

三、网络民意对政府政策影响的机理

（一）网络民意影响公共政策的讨论范畴

网络民意影响公共政策的范畴，从时间的维度来看应该分为前、中、后三个方面，从空间的维度看应该分为全部、一部分、小部分三个方面。从时间的前后逻辑来看，在公共政策实施前，网络上就某个话题谈论得热火朝天，大量的网络流量和大量的讨论信息引起了政府网络部门的关注，在经过筛查和整理后上报上级部门。在公共政策制定中，网民通过每年的“两会”时机，积极参加我国各大网站开设的“两会直通车”等论坛的讨论，由此拓宽了民意的反映渠道，是网民参与政治生活的重要方式和平台。

现年83岁的叶廷芳是一名全国政协委员，从2007年起就一直呼吁取消独生子女政策，采取全面放开二胎政策。这在当时是开了政治协商提案的先河，在政协会场叶廷芳谋求其他人的支持，很多政协委员称：“你的提议不可行，与现行国策相违背了”。他甚至考虑打印4000多份提案发放到每位委员手上，这样便可以争取更多人的支持，但他的提案还是迟迟未获通过。直到2016年1月1日，“全面放开二胎”政策终于开始正式实施，近10年的呼吁才终于变成现实。记者采访叶廷芳老先生，问他是靠什么意念支持他坚持了这么久，他直言：“我不会放弃，因为我看到网络上有72%的网友支持我”。正是网络上群众的支持，才有了叶老持之以恒的努力，最终推动了“国策”的修订，可见网络民意在推动政策修改方面有着巨大的作用。

（二）网络民意影响公共政策的制定和选择

网络民意影响公共政策的制定。比如“钓鱼执法”，所谓钓鱼执法就是指执法人员为了达到自己的执法目的或者为了追求行政绩效，采取诱惑的手段诱导执法对象犯错，从而产生违法行为的执法行为。最为典型的就是2009年发生在上海的“钓鱼执法”事件，司机张先生因为怜悯某位胃疼的路人，好心让他搭车，准备送他去医院就诊。谁知这位胃疼的人是一名乔装的执法人员，他马上拔了司机张先生的车钥匙，随即车边围上来七八名人员，他们自称是交通执法部门的工作人员，声称张先生涉嫌违规运营，将其车辆扣押、双手反铐并带回执法局。最后，张先生不得已在缴纳了一万元罚款之后才恢复自由。此事件一曝光出来，整个网络炸了锅，一时间议论纷纷。因为之前也有类似的事件，此事件被网络报道出来后，一时间上海市行政执法部门被推到了风口浪尖。上海市委市政府高度重视，马上责成相关部门进行调查，主要领导出面表态，对网民的意见进行及时回应。市委市政府的主要领导表示，要对案例进行必要的反思和分析，从中得出一些认识，这些认识将是我们的财富，从领导表态中可以看出党政部门对于网络民意的重视。果然，几个月后，上海就出台了《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》《上海市行政执法人员执法行为规范》，明文禁止“钓鱼执法”，并将切断“钓鱼执法”的源头。

（三）网络民意影响公共政策的施行

2018年，崔永元在网上曝出带有范冰冰名字的演艺合同，“阴阳合同”浮出水面。由此引发了网络的轩然大波，国家税务部门也介入调查此事。随后，新华社官方微博@新华视点发布报道《税务部门依法查处范冰冰“阴阳合同”等偷逃税问题》，指出范冰冰确以拆分合同手段偷逃税款，其担任法定代表人的企业也存在少缴税款情况，被依法责令缴纳税款、滞纳金、罚款超8.83亿元。消息一经发布，迅速引发“中国新闻网”“法制网”“中华网”等多家媒体转载报道和网民聚焦。当日中午，范冰冰通过其微博账号@范冰冰发表致歉信，网络舆论随之进一步发酵升级，助推舆情达到传播最高峰。

依据相关法律法规，上级部门责成江苏省税务局对在范冰冰偷逃税案件中因管理不力、负有领导责任的相关单位和人员进行问责。“中国新闻网”“中国经济网”“中国网”等网络媒体对此进行跟踪报道后，汹涌的网络民意才出现暂时的“降温”。网络上对此事件讨论最多的就是范冰冰的8亿多元罚金、范冰冰何以逃脱刑事处罚、吐槽范冰冰工作室发布的道歉信等。事后，税务部门就此事进行了妥善处置，首先提醒影视相关行业的从业者迅速进行自查自纠、补缴税款。其次对重点单位、重点人员进行专门督促。最后，建立健全影视行业税收管理的长效机制，进一步健全税务内控机制，有效防范和化解税收执法风险。

四、进一步改进网络民意对政府政策的影响

（一）借鉴国内外管理网络民意的有益经验

国外发达国家一般比较重视网络民意的管控工作。如韩国就通过出台《促进使用信息通讯网络及信息保护关联法》等法规来推行网络实名制，网民在登录互联网时必须遵守实名制规定，使用实名登录，但是在网站、微博等大众化平台活动时则采取匿名化方式，仅使用网络ID，这样既保护个人隐私，同时也加强了对网民的信息管理。再加上韩国政府推行了“网络黑名单”，被纳入韩国政府黑名单的网站、论坛等网络信息集散地，将不被允许登录，这样就杜绝、过滤了一部分网络潜在风险。

新加坡在网络管理方面也有许多做得较好的地方。比如出台了《网联网实务法则》，严厉打击利用互联网违法犯罪的行为；规定所有网络运营平台必须要有官方背景才能获得审批权。相应的网络管理机构有权随时关闭有可能危害新加坡国家安全、社会公德和宗教意识的网站、论坛。同时鼓励支持使用过滤软件，筛除不符合安全规定的网络内容等。

英国是把网络管理与市场监督结合得较好的国家。英国成立了互联网监察基金会，对互联网采取监督而非强制管理的方式。有基金会负责对网络内容进行分级，对违法和不违法的信息进行分类，鼓励网民举报网络上的非法信息。基金会的成员广泛吸纳社会各界人才，使其具备了更大的民意基础。

（二）畅通吸纳网络民意的渠道

党和政府要高度重视网络民意。习近平总书记强调：“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去。”习近平总书记多次在中共中央政治局集体学习、网络安全和信息化工作会议上发表重要讲话，就网络安全、网络舆论工作作出重要指示。十八大以来，党中央大力推进反腐倡廉，“打虎拍蝇”，老虎苍蝇一起抓。中央纪委微信公众号开通党风政风监督举报链接，为网民监督各级党委政府提供了渠道和平台。据统计，在该渠道上线一年的时间里，发布重要案件信息600余条，点名道姓通报违反中央八项规定精神案件1500余起，日均举报量达800余件，成为反映网络呼声、推进网络反腐的主渠道、主阵地。

进一步完善互联网基础设施建设。我国的改革开放成就举世瞩目，基础设施建设突飞猛进，但是由于我国工业基础底子薄，许多网络基础设施建设还任重道远。要进一步缩小城乡差距，加大对农村的通讯设施建设的投入，在信号塔、通讯基站、乡镇通讯维护员、通讯线缆等方面加大保障力度，提高农村的信号覆盖面。要进一步加大家电下乡的推进力度，对部分国产智能手机的特定几个机型进行补贴，推向农村市场，既提高农村的电子产品供给，又增加网络传输的技术工具，方便更多群众享受到互联网的便捷。进一步落实李克强总理在政府工作报告中提出的落实通讯部门“提速降费”要求，把一些边远地区、农村落后地区的网络费用降下去，把网络速度提上来，使广大农村群众能够获得更优质的互联网服务。

完善网络民意甄别机制。各级党政干部尤其是领导干部要时常关注网络，通过浏览访问政府网站、新闻网站、微博、微信、论坛等网络平台，了解群众的关注点和焦点，对当下的社会问题产生自己的了解和看法，掌握新闻实时动态。要多看多思，在海量的网络舆情中产生自己的理解和判断，产生抵制错误、虚假、煽动性网络信息的能力，提高正确处理应对网络舆情的能力。各级党政部门要积极学习习近平总书记关于网络意识形态工作的重要论述，深刻领悟习近平总书记关于宣传思想工作、新闻舆论工作、网络安全和信息化工作的重要指示精神，保持清醒头脑和斗争精神，尤其是要履行好加强阵地管理之责，守好社科理论、新闻舆论、网络新媒体、通信技术、公共安全和国家安全阵地，履行好处置意识形态领域问题之责，各级上下一起动手参与，增强社会主义意识形态的凝聚力和引领力，从而汇聚起网络正能量，巩固党的群众基础、夯实执政基础。

（三）营造积极健康的网络环境

随着2017年6月1日《中华人民共和国网络安全法》的颁布，我国的网络安全管理、网络舆论管控进入了新时期，许多网络上的言论工作实现了有章可循、有据可依[4]。

要杜绝网络谣言的滋生蔓延。“网络不是法外之地”，许多人不管是出于什么目的，借助网络的非现实性，在网络上散布谣言，有的甚至造成了极坏影响。比如2013年日本福岛核电站事故发生后，有人散播谣言说中国也受到污染，需要使用大量的碘盐来抗辐射，于是各大超市、商铺的盐被哄抢，以致于很多地方出现食盐紧张，需要政府从其他地方调运盐以缓解市场需求，以致很多人家里囤的盐直到现在都还没吃完。这个事件启示我们，网信、网监还有政府网宣部门要及时关注网络舆情，迅速应对和处置网络谣言，不能出现让“网络谣言飞一会儿”的情况。

（四）提高网民的自身素质

习近平总书记在中央网络安全和信息化工作会议上提出要建设网络强国，并强调网络是我们中华民族发展的重大机遇，若是网络关没过，我们民族的机遇将会坐失，中国共产党长期执政的目标达成就有困难。党有号召，人民有行动。过去的经验表明，网络谣言起于民、散于民、祸于民而又止于民。要加强网民的学习教育引导工作，大力提倡文明上网、文明发言等，推广《学习强国》等主流价值观的学习软件，通过在线学习，获取正确的历史观、价值观、唯物观教育，同时积攒积分，通过商场购物积分兑换等奖励方式提高网民学习社会主义核心价值观的积极性。

网信部门要加强对《抖音》《快手》等短视频软件的监管，因为这些平台客户具有使用量大、流量大和覆盖面广的特点，就更加需要加强监督管理，一旦出现胡编乱造、造谣中伤甚至诋毁我国党和政府的视频、音频内容，其后果不堪设想，更会加重群众的恐慌和对政府的不信任感。要以西方推动“颜色革命”搅乱中东政局的前例为鉴。美国和西方等国家，为了达到控制石油经济命脉的龌龊目的，认识到中东国家政局稳定，武力入侵一时难以凑效，转而利用互联网在那些国家的普及现状，暗地里大肆推动“茉莉花革命”等颜色革命。美国的各种舆论宣传工具、网络软件如推特、脸书等甘愿成其马前卒，许多精心制作、别有用心的视频资料、文字资料在网络上流行，矛头直指当地政府，在当地群众中掀起了不少波澜。

要强化行业自律。抖音等社交软件在提供网友交流、沟通、分享生活工作便利、赚取利润的同时，要加强自我监督，建立平台内部的审核部门和审核机制，端口前移，对一些网络垃圾、网络谣言进行滤除，保障通过平台发布的信息的合法合规，尽可能避免事后补救的情况出现。

（五）发挥网络民意在制定和完善公共政策中的作用

公共政策是均衡大多数人利益的一个权衡政策，在于满足大多数人的需求。但大数人的需求是会改变的，我们国家正处于上升和发展期，各种情况环境都在发生着急速转变。为了我国改革发展稳定大局，为了顺利实现“两个一百年”目标和中华民族伟大复兴的中国梦，我们的各项公共政策也需要适应变化，有需要时适当调整。首先要推进政府职能转变，打造服务型政府，通过各种政府网站、政务微博、微信公众号提高政府透明度，提高公共政策的知晓率，获取群众的理解和支持[5]。同时全力推动官民互动，通过政务邮箱、留言栏、评论栏、后台留言等方式积极听取网民的意见和建议。比如每年“两会”召开时，就有网民通过参与两会网络在线的方式进行在线留言和在线向代表们提问，以此来表达网民的心声，这些心声也通过两会、两会代表的传递被传达到会上讨论交流，甚至被纳入政策的制定考量范畴。在公共政策推开前广开言路，在网上开辟讨论专栏，或者采取网上听证会的方式，征求更多人的意见和建议，集思广益、博采众长，一定有所裨益。在公共政策实施后，采取回访的方式，开设政策讨论专栏，听取群众对于政策实施情况的看法，了解政策落地后的开展情况，既有利于实践与政策的结合，也可以督查相关部门的贯彻落实。