金智微 戴正农

(1.2.东南大学,江苏 南京 221000)

信息技术的发展对人类社会的影响巨大。作为人类社会公共权力领域的政府组织,近些年也经历着信息技术的植入过程。无论是在隐蔽性强的政府组织中,抑或是在透明度高的政府组织中,我们都可以观察和感受到信息技术的存在与作用。一些研究者把信息技术植入政府组织的过程称为“政府技术化”,并主要从技术扩散论、效率服务论、技术统治论等三个视角对“政府技术化的生成逻辑”这一问题进行研究,相继推出了许多有意义的研究成果。然而,随着实践的进一步发展,我们会发现既有研究对以上问题的解释力并不充分。基于此,本文将跳出既有理论窠臼,建立“个体理性——权力逻辑——社会网络”的理论框架,并以A市城管局运用微信为例,对“政府技术化的生成逻辑”这一问题进行再研究。

一、利己动机中个体理性的抗拒

组织中人的行为是个体需求与制度博弈的结果[1],组织目标和个体目标的趋同或背离状态会对组织中的执行者产生重要影响。本文将以A市城管局运用微信为例,分析个体在利己动机的驱使下展现出的对政府组织目标的抗拒。

(一)工作非本性

政府组织中的执行者会受经济理性的影响。经济理性就是个体希望在现有的知识水平上以最少劳动和最小生理节制获取最多资源。当执行者将工作视为经济行为时,按照经济行为的道德原则,人将追求较少的时间和精力成本以及更高的报酬。

A市城管局利用微信开展政府日常工作已是一种常态。微信从私人空间跨入政府组织后,最为明显的转变是,原本偏情感属性的交流沟通功能成为可被理性衡量的工作任务。微信在组织经济功能的作用下被迫商品化[2],组织人用经济的眼光审视微信的使用能否帮自己获得相应的收益,当使用结果是为了改善他人的物质条件而非促进自身利益时,组织中的执行者难以自发地采纳政务微信。

“微信作为一个社交软件,多多少少地占用了下班以后的休息时间。应该说,从舆论上大家是不支持微信作为工作沟通软件的,其实大家对用微信开展工作是有怨言的。有时候下班了以后,还有周末,都在用微信工作,这是不符合我们这样一种上班时间要求的。而且,微信还容易造成信息泄露,存在保密问题。还有,如果谁在微信群里发表了不当言论,群主是要负责的。总之,我觉得工作中用微信是很不妥当的。”(实地访谈,20191221,工龄6年)

利己是经济理性中永恒不变的人性,当工作中所获得的收益不符合个体对经济理性的认知时,个体通常会转变自身行为以应对这一认知失衡现象。经济理性中的利己本性可以解释A市城管局这一组织中的执行者对使用微信开展工作的态度。

(二)组织效能不是我的效能

信息时代,政府的组织效能是以人为本、重视公民基本权利、对每位公民持有服务之心等等。[3]然而,对于政府组织中的执行者而言,获取更多的经济利益才是其工作的核心目标,包括物质奖励以及职位升迁所带来的预期福利。

“我们的微信公众号发展得很好了,没有什么问题,我觉得没有什么需要改进的。微信公众号的内容,我平常都会看,上面会有很多关于我们最近的一些活动。平常我们自己有什么活动,也会向我们的微信公众号投稿。”(实地访谈,20191221,工龄10年)

“其实,我们(政府部门)的微信公众号想要做出更好的服务功能,我知道是可以的,不过很大的一个问题就是要钱啊!你看,如果要加入很多各种各样的服务功能,那都是要花钱买的,上头不说这个,那我们也不好搞。不过我们单位的宣传工作是做得很不错的,微信公众号上经常发布的内容是我们单位做的一些事情、活动之类的,而且几乎每天都有更新。”(实地访谈,20191221,工龄18年)

A市城管局微信公众号更新比较频繁,在工作日期间,每隔1至2天都有一次新的推送内容,一次推送中的文章数量约为3篇左右。但是,自该微信公众号成立至今,每篇文章阅读量都在300次左右徘徊,从未出现单篇阅读量上千的情况,而上级城管局微信公众号单篇阅读量从未少于千次。在这样的背景下,A市城管局中的成员对该单位微信公众号的评价表现在两个方面:一是满足单位内部受众信息需求、做好单位政绩宣传工作即可;二是公众号的服务质量由资金状况决定。以上证实了政府组织中执行者的行为是围绕利益即职位晋升与物质激励展开的。

当组织中的执行者完全受个体的经济理性支配时,政府组织技术化要么实现不了,要么成本非常高昂。然而,在现实工作中,权力逻辑和社会资本会分别对个体的职场理性进行重塑和强化,从而消解了个体的经济理性阻力,促进政府组织技术化。

二、权力逻辑对职场理性的重构

在利己动机的驱动之外,组织中的执行者还要受到权力逻辑的影响。本部分将通过展现在制度、层级、职位、奖惩等权力影响下A市城管局中执行者的行为状态来具体分析权力逻辑对个体职场理性的重构。

(一)制度性要素——技术化的风向标

微信刚进入市场不久,即2013年左右,A市城管局已有较多组织成员运用微信开展工作,之后,该局对微信的探索使用情况也随着时间的发展而进一步深入。不过,这一发展过程并非是一个简单线性增长的过程。

“我们2013年的时候开通了一个官方微博,2015年的时候因为政策要求,就比较注重(政府官方)网页这块,2016年的时候正式建立了一个微信公众号,一般就是两个人负责运营,我们俩主要做的是后台操作、资料搜集、信息发布和舆情处理工作。上面的政策要求我们要主动发布全区城市治理工作动态、亮点工作、创新举措以及先进典型等。”(微信电访,20200403,工龄5年)

2013年,国务院办公厅要求各级政府积极探索利用政务微博、微信等新媒体平台发布信息;2015年,国务院办公厅开展了第一次全国政府网站普查;2016年,新华日报点名批评A市所在省份存在严重的“僵尸”公众号现象,并敦促该省相关政府部门提高政务微信质量、改善政务微信的运行功能。总体而言,A市城管局政务新媒体的实际发展虽稍微滞后于国务院要求,但与政策要求基本一致。

“关于做微信公众号这个工作,目前我们单位还没有什么量化的奖励措施,就是会有一些单位之间的微信运营评比,2018年我们还得了一个优秀奖,不过这个没有什么奖金,获奖的话,会颁发一个荣誉证书,我们政府对这些奖金奖励管得都很严格。”(微信电访,20200403,工龄5年)

随着时间的推移,上级政府颁布的政策措施逐渐明确了政务微信的工作目标、功能定位等,但是,A市城管局尚未落实相关的政务新媒体年度绩效考核、激励表彰等政策。当制度中缺乏合理的奖惩评价机制时,政策制度的相关规定在实施中就容易流于形式。因此,从制度角度来看,A市城管局组织中的技术化现象能够形成初步轮廓但缺乏推进动力。

(二)规范性要素——技术化的组织性

规范性要素确定了科层组织中成员追求的目标和追求这些目标的适当方式,或者说明确了科层组织中各角色的职责。[4]规范性要素对组织成员的职场理性有很高的要求,如《公务员法》对行政人员职位角色的一项重要规定就是忠于职守、服从和执行上级依法作出的决定和命令[5],同时,执行者的这种组织性特征也直接嵌入组织的技术化过程。

技术化的组织性首先体现在执行者履行岗位职责的工作过程中。A市城管局负责微信公众号运营的人员很少,相关工作内容又多而杂,但对于负责者Z而言,这是她应当完成的本职工作。即使经常晚上八九点左右才能完成当天的微信内容推送工作,Z也无法因此拒绝执行符合岗位职责要求的这项任务。然而,由于这项技术任务的复杂程度与技术支撑结构匹配度较差,负责者Z只能尽量完成政策的硬性要求部分。因此,技术在融入组织过程中的第二个组织性特征就显现出来,即当执行者无法承受“不作为”的执行压力与“乱作为”所带来的高危风险时,组织中的执行者将采取向上级求解或者替代执行的策略。

“我们单位(城管局)对微信公众号的作用定位就是‘把握两微平台、讲好城管故事、有效引导舆论方向’。做这个(运营微信公众号)工作也不是很困难,只要宣传内容上不犯什么重大错误就可以了。一般在工作日的时候,我每天都会推送一次新的内容,内容的来源就比较多,有些是单位的通知,还有一些是转发其他单位的通知,或者从街道收集一些素材,稿件来源还是比较多的。”(微信电访,20200401,工龄6年)

面对相关政策,执行者Z同时运用了两种路径寻求解决之道,最终她得出的解决方案为“严审内容”“每日更新”以及“内容多样”,至于阅读人数、互动效果等则暂时不在执行者Z的考虑范围内。组织职位权力为政府的技术化提供保证,但是相关政策的模糊程度、科层组织的执行者风险转移策略等政府组织特征也经此被体现在组织技术化的过程中。

(三)认知性要素——技术化的政府(层级)性

政府组织与其他组织在社会中所扮演的角色是不同的。政府对自身角色的定位受诸多因素影响,如政府的政治性质、层级差异等。虽然不同层级地方政府行为的影响范围不同、政治影响及其需承担的行为责任也不同,但各级政府领导都非常注重对可能的政治风险的规避,因为承担政治风险对相应单位领导人而言可能意味着政治前途被“一票否决”。[6]A市城管局微信公众号的发布管理制度可以为这一论断提供佐证,注重规避政治风险也是该组织执行者执行微信公众号相关任务时的重要目标。

“运营微信公众号这个工作,只要不出现重大失误导致被一票否决,就没什么问题。不过,我们的审核制度是比较严格的,有初审、复审、三审、终审四个过程。初审由管理员审核校对,把好政治关、文字关;复审由局宣教科负责人对管理员编辑审核过的内容进一步审核把关,发现问题后,及时要求管理员进行修改;三审由局分管领导对发布内容,包括思想政治倾向、社会效果、是否符合党和国家的政策规定等方面做出审核;最后,由局主要领导对发布内容进行综合评判,对能否发布作出决定。”(微信电访,20200403,工龄5年)

当无法预测微信公众号发展可能带来的政治风险时,“向上看齐”是单位领导者最稳妥并且最省事省力的行为选择。但在微信公众号的业务水平与传播效果方面,A市城管局并未选择向上级政府看齐,而是追求处于上下级政府公众号的传播效果之间即可。这样的行为选择可以从由政府层级差异引起政府角色认知差异的层面进行解释。中国政府组织中的公务员选拔制度倾向于从下一级政府组织中挑选能力突出的成员担任上级政府中的相关职务,因此,高层级政府中公务员的素质和能力总体上都高于低层级政府的公务员。A市城管局属于中等层级地方政府部门,成员在执行体现公务员素质和能力的任务时只需高于低层级政府部门的水平,并且最好略低于上级政府所取得的成就。政府组织成员对层级差异的认知解释了为何在微信公众号的运营效果中,A市城管局采取了“中庸”的行为策略。

“我不只负责微信公众号运营这个工作,除了做这个,我还有很多其它的事情。我们就是一个小小的市区级城管局微信(公众)号,肯定没办法像省级市级那些微信(公众)号一样阅读量成千上万,不过,我觉得我们单位的微信号已经做得很不错了,在一些信息公开方面,我们单位都非常认真负责。在利用微信公众号与公民进行互动方面,我们也是尽力在做。”(微信电访,20200401,工龄6年)

虽然认知性要素中的层级权力差异并不如制度、规范中所蕴含的权力效果刚性,但是,这一要素对职场理性的影响同样极为重要。制度、规范性要素对职场理性的影响具有正式性,而认知性要素对职场理性则具有非正式性影响。

三、社会资本对职场理性的强化

社会资本之所以具有控制力,是因为它能在风险分担、融资与投资、劳动力迁移与就业以及收入增长等方面发挥作用。[7]本部分将分析社会资本对A市城管局中执行者被权力逻辑重构的职场理性的进一步强化。

(一)寻求组织的认同

组织认同根据主客体不同,可进行双向划分,即个体对组织的认同与组织对个体的认同,这两者之间存在互相转化的可能性。其中,组织对个体的认同,既需要个体受到组织因素吸引而产生认同感,也需要个体积极做出寻求组织认同的行为。

“现在大家都用微信,我刚进我们单位不久就加了挺多(单位)微信群的,虽然有时候微信群太多,里面时不时就有各种各样的消息,有时候一下子就会有几十上百条消息,但是不能不加微信群啊。你要是不加,要么你不打算在这里干了,要么你不是这个政府单位的人。”(实地访谈,20191229,工龄1年)

加入单位工作微信群,对A市城管局的组织成员而言,是获得组织成员身份的一种象征。入群之初,系统会自动弹出一条群消息提醒,这一信息时代的特殊组织仪式附带了增强“成员感”的功能[8]。政府组织中的执行者选择加入微信群,以寻求组织的利益认同、能力认同、归属认同。在三个认同的共同作用下[9],组织中的执行者忽略了原本利己动机中抗拒的理性因素,不再排斥使用微信群开展工作。

“我们(单位)这个群,只有我们单位的人才能在里面,如果离职了或者调走了都要退群的,这个都是一样的。像这些正式的工作群,有些文件和事情是比较机密的,如果有外人在工作群里,那就会损害到政府工作的保密性;另外,不是我们单位的人在群里,他身份也比较尴尬啊。总之,这样(单位以外的人加入微信群)我觉得不行。”(实地访谈,20191229,工龄5年)

以组织资源为载体的组织认同改变了个体原有利己动机下的理性认识,执行者在政务微信应用中所付出的时间和精力成本,虽然不具有直接的经济利益回报,但是,以组织认可为中介所带来的预期经济与情感收益,为执行者采纳技术提供了新的支持理由。组织认同重塑后的职场理性甚至还有可能指导个体做出与原利己理性指导下完全相反的行为,组织中的个体会自觉制止降低组织认同收益率的行为。

(二)建立有效的网络

社会网络是个体不同社会关系的集合,反映了社会中的个体在相互活动中形成的较为稳定的联系。有效的社会网络形态既包括无向网络也包括有向网络:无向网络指没有方向属性的连接,如需经双方确认才能形成的微信好友关系;有向网络具有连接上的方向性,如微信用户单方向关注政府微信公众号获取信息。[10]鉴于政府微信公众号的非个体性,本文仅考虑无向网络对政府组织执行者行为的影响。

“我觉得用微信之后,一个挺大的变化就是跟身边的人、朋友聊得越来越多了,大家关系也比以前亲密了很多。比如说,我儿子在国外上学,用微信聊天打电话就方便很多。有了微信之后,以前不怎么联系的一些同学朋友也逐渐有联系了。大家就是互相加了微信,然后平常在微信朋友圈发一些动态,我们就有可能聊上了嘛。”(实地访谈,20191229,工龄18年)

个人所拥有的社会资源数量是判断社会网络规模或大小的一大依据,同时,社会网络也是社会资本的一大构成要素。A市政府组织中的执行者在工作过程中不仅运用微信执行组织任务,也通过微信的通讯功能与其他个体产生情感性交往,为社会网络的建立奠定了初步基础。个体在促进后期社会网络的生成过程中,既受益于每个相连节点,也需要投入足够的时间和精力成本以维持合作关系。

“领导跟你说话,你要马上回复,如果在群里@你或者跟你私聊,你回复不及时,那可能领导对你印象就不好了。我平常工作的时候,每天打开电脑第一件事就是要登上微信。电脑会有消息提醒,一般不会收不到信息,但是,要是周末或者工作上有事情外出的话,有时候手机就收不到提醒。不过,现在不是有那种可以提示你来消息了的手表吗,我当时就觉得挺好,然后买了一个,用得挺好、挺方便的。”(实地访谈,20191229,工龄10年)

“我喜欢打球,然后在工作里加了一些微信好友之后,就会了解一些也喜欢打球的朋友,大家就约着一起出去打打球,一来二去就熟了。以后工作的时候也会比较方便,做事之前先做人嘛。和同事的话,平常就在一个办公室,不用经常在微信上聊天。其他单位的同事,如果平常没有工作上的往来,一般不会互相加微信;如果工作上经常有往来,那就加个微信,这样比较方便工作嘛。”(实地访谈,20191229,工龄10年)

成本、收益的计量让A市政府组织中的执行者倾向于将时间和精力分配给收益大或者容易维持的关系。在中国政府组织中,行政级别越高,也意味着所拥有的社会资本量可能越大。于是,A市政府组织中的执行者倾向于与拥有更高行政级别的组织人员建立正向联系,尤其需要与自己的直接上级维持良好关系。另外,组织成员倾向于加入具有相同喜好的小群体,这是因为,执行者与具有相同兴趣的组织成员维持关系的难度较小,并且更有可能因此获得更多的社会资本。

(三)获取信息资源

信息传递和知识积累的有机统一构成了人类的实际认识过程,在知识与信息相互转化的过程中,人的认识能力也得以提升。[11]信息经过编码、解码等一系列过程到达人的意识领域后,成为了个体主观知识的一部分,这些信息和知识对人的生存具有重要意义。

“不用微信开展工作那是不可能的,我们经常有个事情要(用微信群)通知很多人,就算没有微信那也要用QQ,没有QQ那就发短信、打电话,用微信群发(通知)肯定是最方便的。你要是不进微信群,你也收不到通知,领导还得另外通知你,搞得大家都麻烦,不划算……”(实地访谈,20191229,工龄20年)

信息是组织成员获取社会资本的基本条件之一,组织中总是存在某些组织成员拥有比其他组织成员处于更有利的信息接收地位的情况,因此,组织成员间的信息不对称现象难以避免,不过,通过信息分享能够有效地降低组织成员信息集合的不完备性。[12]A市城管局组织中的执行者通过政务微信等信息分享渠道分享自身所占有的信息,也借此获得其他成员所拥有的信息。但是,如果组织成员拒绝进入特定渠道,就会使得信息分享不及时,就容易出现个体过于注重自我利益的机会主义行为。

“我经常看微信公众号里的内容,也喜欢有空的时候刷一刷朋友圈,了解一下大家的动态。很多朋友有个什么事都喜欢在朋友圈里发,多看看能比较及时地了解他们,这对促进大家情感还是挺好的。领导发的朋友圈一般我都点个赞,这样显得比较有礼貌,毕竟是领导嘛。”(实地访谈,20191229,工龄20年)

微信朋友圈、公众号等为A市城管局组织执行者了解组织及其他成员的信息提供了便捷途径。组织成员不断地交流他们所拥有的私有信息、进行内部信息分享,促进了组织内部的沟通过程。信息在组织中得以顺畅传播,能够降低组织成员行为的不确定性,从而增强组织任务结果的可预测性。实质上,有效的信息分享提高了组织的有序化程度,依靠组织资源生存的执行者也因此降低了自身面临的风险。

四、结论

通过研究,本文认为,A市城管局的执行者在利己动机的个体理性指导下对其部门技术化的抗拒态度,会出现不适应政府技术化的心理和行为,但是,在政府组织的实际运行过程中,执行者的个体理性却受到权力逻辑的重构以及社会网络对权力重构的强化。在工作中,这种职场理性取代了个体原有的利己理性而成为组织中执行者的行动原则,因此,他们在实际行动中接受了政府技术化。换言之,基层政府技术化实质上是具有利己动机的个体理性受到权力逻辑的塑造和社会网络的强化的综合结果,而并非单方面的技术扩散、提高效率或是技术统治的结果。