杨叶红

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

建设法治中国是近代以来中国人的理想，1898年戊戌变法就主张“定宪法、开议会、申民权、张民主”，从那时起，法治之梦，我们追逐了100多年，这条逐梦的道路十分困难和曲折，可以说是“雄关漫道真如铁”。长期的法治探索使我们认识到，法治建设不是颁布几部法律那么简单，从理论的提出、制度的颁布实施到全社会法治信仰的形成，需要一代又一代中国人的艰辛探索、接续努力，正可谓“人间正道是沧桑”。党的十八大以后，党中央明确提出了“建设法治中国”的新目标，探索了法治建设的新方法，全面推进依法治国，取得了伟大的成就。

一、法治中国：中国特色社会主义法治建设的新目标

建国七十多年以来，法治建设目标从“加强社会主义法制”到“建设社会主义法治国家”再到“建设法治中国”，每一次法治新目标的提出都是对经济社会发展要求的回应，都是中国共产党对治国理政规律认识的不断提升。

1978年党的十一届三中全会提出“加强社会主义法制”，这一目标突出了对法律制度的重视。加强立法工作、建立完备的社会主义法律体系是当时的首要任务。对此，邓小平强调：“总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”[1]邓小平的这句话表明改革开放初期，立法工作被摆在社会主义法制建设的首位，建立起完备的社会主义法律制度体系是当时的首要目标。经过不懈努力，到2010年，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济、政治、社会生活各方面做到了有法可依，“加强社会主义法制”这一阶段性目标已经完成。

1997年党的十五大报告提出“建设社会主义法治国家”的目标，这一目标凸显了对制约国家权力的重视。1992年，党的十四大报告确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场与法治是现代文明的两大基石，市场经济的发展必然要求法治建设的同步。从计划经济转向市场经济，国家权力需要完成从无限到有限的转型，需要加强法律对国家权力的规范。相较于“加强社会主义法制”，“建设社会主义法治国家”从“法制”发展至“法治”，从重视制度建设到重视权力规范，这一目标调整适应了社会主义市场经济发展的要求。

2013年党的十八届三中全会首次提出“推进法治中国建设”，党的十八届四中全会号召大家“为建设法治中国而奋斗”。相对于“加强社会主义法制”，“建设法治中国”从重点关注立法扩展到了法律的制定与实施，从静态走向动态。相对于“建设社会主义法治国家”，法治中国不仅包涵了法治国家，还能包涵法治社会，从单一走向全面。从历史的角度来看，中国是一个古老的国家，传统中国是人治中国，现代中国是法治中国，“法治中国”这一目标对接了世界法治文明，连接了中国的传统与现代。

二、加强顶层设计：建设法治中国的新方法

“摸着石头过河”是邓小平倡导的改革方法，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。改革既包括经济体制改革，也包括政治体制改革，加强法治建设属于政治体制改革的重要内容。邓小平在1986年谈到政治体制改革的目的时提出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”。[2]相对于经济体制改革，政治体制改革更为复杂，牵一发而动全身，稍不小心就可能犯颠覆性错误，“东欧巨变”“苏联解体”的深刻教训为我国的政治体制改革提供了重要镜鉴。党的十八大以后，习近平总书记反复强调全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，要完成这场政治体制改革的深刻革命，仅用“摸着石头过河”的方法是远远不够的，还需要加强顶层设计，运用系统论的方法，从全局的高度，加强各领域改革和各项改革举措之间的联动和集成，集中力量攻坚克难，突破利益固化的藩篱。而且随着社会主义法治建设的深入推进，法治道路日益清晰、法治理论日益成熟，法律制度日益完善，法治经验日益丰富，对法治建设的各层次和各要素进行统筹规划，高效快捷实现目标的时机已经成熟。加强顶层设计是习近平总书记执政的鲜明特征，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就是一张“建设法治中国”的顶层设计蓝图。

（一）进行目标分解

在确立了“建设法治中国”的总体目标之后，党的十八届四中全会将其分解为多个子目标，包括建设法治国家、建设法治政府、建设法治社会、建设中国特色社会主义法治体系等。这些子目标中最重要最具原创性和主体性的是党的十八届四中全会首次提出的“建设中国特色社会主义法治体系”，这一目标的鲜明特征是将“完善的党内法规体系”纳入到中国特色社会主义法治体系当中，这是由党的领导地位所决定。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党领导一切的优势在于集中力量办大事，形成举国体制，成功应对重大风险挑战、克服艰难险阻，这种体制的优势在今年的抗疫战争中表现得非常明显。而西方国家则不具备这种能力，以美国为例，三权鼎立、两党轮流坐庄的制度在政党政治条件下很容易出现政治僵局，难以形成合力、严重拖累效率。美国《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼在其《世界又热又平又挤》一书中担心美国处在不断的内耗过程中，没有办法让这个国家真正有效地应对21世纪的挑战。他认识到相较于美国，中国的政治体制更有可能达成“社会最佳选择”，他希望能够“做一天中国，一天就好。”[3]但从辩证思维的角度来看，看到优势的同时也要警惕不足。1957年邓小平就警醒过党员干部：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”[4]改革开放以后邓小平总结说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[5]他希望通过制度建设特别是党内法规制度建设防止再犯大的错误，他说：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[6]这句话揭示了党内法规的地位和作用，阐述了党规党法与国家法律的关系。习近平总书记也提出“制度治党”“依规治党”，强调要用完善的党内法规体系来保障国家法律的实施，一手抓依法治国，一手抓依规治党，实现依法治国和依规治党的有机统一。

（二）明确法治道路

建设法治中国如果走错了路就会南辕北辙，走得越快离目标越远。现代法治发源并繁盛于西方，西方资本主义国家通过殖民活动、经济援助或武装干预在全世界推广和复制其法治模式与法治道路。改革开放初期，我们大量借鉴西方法律制度经验，但是西方法律制度能真正解决中国和中国人的问题吗？并不能，张艺谋的电影《秋菊打官司》形象地反映了这个问题。这部电影1992年上映，一直被法学界用作探讨中国法治道路的经典案例。电影讲述了农村妇女秋菊为了向踢伤丈夫的村长讨说法，不屈不挠打官司的故事。而上个世纪90年代初秋菊眼中的茫然也是当时中国人的茫然，中国的法治道路该怎么走，路在何方？经过改革开放以来四十多年的探索，这条道路日渐清晰。习近平总书记在《关于〈全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“中国特色社会主义法治道路，是对社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家唯一正确道路。”[7]这条道路的核心要义有三个方面，即党的领导、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义法治理论。党的领导是社会主义法治最根本的保证，中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的学理支撑。这三个方面，习近平总书记讲得最多的是党的领导，也就是党与法的关系。

关于党与法的关系，人们经常发出“党大还是法大”的疑问，习近平总书记明确指出党的领导和社会主义法治是一致的，“党大还是法大是一个政治陷阱，是一个伪命题。”[8]党是一个政治集团，法律是一套规则体系，把两个性质完全不同的事物放在一起比较，违背了逻辑上的同一律。党和法的关系就是政治和法治的关系。政治是对国家权力的角逐与分配，法治是规则之治，法律规则的制定和运行深受国家权力的影响，法治要体现政治，没有独立于政治而存在的法治。习近平总书记明确提出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[9]在中国，中国共产党是最高的政治领导力量，国家法律必然要体现党的主张。同时中国共产党以为人民服务为根本宗旨，代表最广大人民群众的根本利益，党的主张和人民意愿是一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，具体体现为党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。在明确了党对社会主义法治的领导以后，习近平总书记还提出“党的领导必须依靠社会主义法治”，这是一个关于党与法关系的重要论断。中国共产党既是领导党又是执政党，行使执政权及国家公权力，权力的运行必须以法治为基础，如果权力脱离法治的轨道就会像脱缰的野马失去控制，危害经济社会秩序、失去人民的信任、动摇党的执政根基。新中国七十多年的发展历程充分证明，什么时候党重视法治、坚持法治，经济社会就能稳定发展，人民就能安居乐业；什么时候党轻视法治、破坏法治，经济社会就会乱象频出，人民就会怨声载道。党的十八届四中全会决定还对加强和改进党的领导提出了“三统一四善于”的基本要求，清楚明确地回答了如何依靠法治实现党的领导这一问题。

（三）做出具体部署

加强顶层设计需要注重法治领域各项改革举措之间的联动和集成，但这并不意味着各项改革举措平稳用力，你半斤我八两，而是有轻有重，有缓有急。为了更好推进法治中国建设，党的十八届四中全会、党的十九大、党的十九届四中全会做出了具体部署，主要包括以下四个方面：

1.首要任务：坚持把全面贯彻实施宪法作为首要任务，加强宪法实施和宪法监督，着力推进合宪性审查工作，坚决维护宪法权威。我国宪法以国家根本法的形式规定了国家的根本制度和基本制度，反映了全国各族人民的根本利益和共同意志，也是党的主张在国家法律中的最高体现，是社会的“最大公约数”。倘若脱离宪法谈依法治国、依法执政，依法治国与依法执政将成为无源之水、无本之木。正是基于宪法的重要地位，建设法治中国首先要抓住加强宪法实施与监督、维护宪法权威这个“纲”，“纲举”才能“目张”。

2.工作布局：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。“共同推进、一体建设”符合法治建设的规律。国家厉行法治就要求确立依法治国的基本方略，能不能做到依法治国关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。要建成法治中国必须规范国家公权力和社会私权力，规范国家公权力要求建立法治国家与法治政府，规范社会私权力要求建设法治社会。法治建设各领域都是相互关联的，不能割裂开来，“各拉各的调，各吹各的号”无法推进法治中国建设。

3.重点任务：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这是新十六字方针。相较于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这“老十六字方针”而言，“新十六字方针”树立了鲜明的法治价值导向，体现了法治建设良善化的发展方向。

4.人才保障。建设法治中国必须着力建设一支“德法兼修”的高素质社会主义法治工作队伍。为了破除对西方法治的迷信与盲从，需要加强马克思主义法学和中国特色社会主义法治理论教育，深入开展社会主义法治理念教育，在法律工作者中坚定社会主义法治的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。同时创新法治人才培养机制、优化法学课程体系、增加法学实践教学、加强继续教育培训，培养一批具有较高职业素养的法治人才和后备力量。

三、贯彻落实：建设法治中国的具体实践

日裔美籍政治学者弗朗西斯·福山先生在一次演讲中提出：“中国是第一个创造了现代意义上国家的国家。”[10]现代意义上的国家具有三个特征：中央集权、官僚制、根据能力选拔官员。这些在西方历史上很晚才实现的事情，我们早在秦“废分封立郡县”建立统一的中央集权国家时就实现了。这种自上而下的强大国家能力使我们领先世界1000多年，拥有没有断流的中华文明。但是因为缺少自下而上的民主因子，日益僵化、失去活力。西方法治的开端与民主紧密相联，英国1215年的《自由大宪章》是人类历史上第一部宪法性文件，贵族、僧侣、平民以“王在法下”“限制王权”为目标将国王权力关进法律制度的笼子里。但随后他们发现没有有效的国家权力会导致无政府状态，造成普遍的暴力、贫困、无序和混乱。于是他们在民主法治的基础上建立起了具有统一性和强制性的现代民族国家，迎头赶上，并且超越了我们。我们在追赶的过程中曾经迷失过，觉得处处不如人。随着综合国力的日益增强，开始重新拾回了自信。现在我们既能立足国情继承优秀传统文化，又能兼收并蓄借鉴西方法治文明成果，将强大的自上而下的国家能力与由下而上的人民民主结合在一起，两者合力推进法治中国建设。

（一）加强党对全面依法治国的集中统一领导

中国共产党是社会主义事业的领导核心，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，将党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。2018年8月，党中央组建了中央全面依法治国委员会，由习近平总书记亲任主任。中央全面依法治国委员会的主要工作是管宏观、谋全局、抓大事。管宏观、谋全局是做好顶层设计，抓大事就是抓住当下重点工作，既要谋划长远工作，又要破解当前难题。中央全面依法治国委员会的组建和运行有利于集中力量攻坚克难，解决当前立法、执法、司法、守法等方面存在的突出问题。

（二）抓住关键少数，提高领导干部的法治思维能力和依法办事能力

奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。领导干部是法治中国建设中的关键少数，领导干部尊法守法能够起到积极示范作用，领导干部法治意识淡泊、权力凌驾于法律之上则会起到致命的破坏作用。从2015年起党中央和国家相关部门先后出台了四个重要文件：《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《关于建立党员涉嫌违纪违法信息通报和及时处理工作机制的意见》，这四个文件从强化教育培训、突出法治用人导向、严格责任追究等三个方面入手着力提高领导干部的法治思维能力和依法办事能力。

（三）坚持人民主体地位，使尊法学法守法用法成为全体人民共同追求和自觉行动

人民是历史的创造者，是法治中国的建设主体，要坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，在法治的各领域各环节保障人民合法权益，通过严格执法、公正司法在全社会树立法律权威，使大家相信合理合法的诉求通过法律程序能够到公正的结果，引导全体人民自觉遵守法律。今年制定出台的《民法典》就是坚持人民主体地位的突出表现。随着经济社会的发展，为了更好解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，《民法典》坚持“以人民为中心”，以保障人民美好生活权利为出发点和落脚点，广泛征求社会公众意见，充分考量和吸纳民意，将一个人从摇篮到坟墓、生老病死、婚姻家庭、劳动就业的各项权利写入了这部社会生活百科全书，开启了人民权利保护的新时代。