龚 晨

(中共贺州市委党校，广西 贺州 542899)

重视通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，是中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的一贯主张和重要举措。比如，《中共中央国务院关于实施乡村振兴的意见》强调，要“鼓励社会各界投身乡村建设”，“积极发挥新乡贤作用”。[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设”，“鼓励支持社会力量兴办公益事业”。[2]习近平总书记指出，要发挥新乡贤在乡村建设中的特殊作用，凝聚起乡村振兴的强大力量。在乡村振兴中，充分发挥乡贤的“领头雁”“连心桥”“助推器”“黏合剂”“减压阀”“智囊团”等多维度、综合式、整体性作用，有助于提升乡村振兴的向心力、发展力、内驱力、战斗力与创造力。中共十九届四中全会指出，要“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”，“健全充满活力的基层群众自治制度”。[2]具体到乡村振兴战略的落实上，一个很重要的方面，就是要如何通过机制创新集聚包括乡贤在内的社会力量。基于此，我们必须在全面把握乡贤在乡村振兴中的具体作用的前提下，清醒地认识到乡贤作用发挥的机制还不够健全，效果还不尽如人意，效力还不尽如人意，受到来自方方面面的制约因素阻滞，存在着诸多现实困境。深刻洞察这些困境的具体表现，深入剖析造成这些难题的深层根源，科学构想破解这些现实困境的机制创新对策，使乡贤群体最大限度地释放出最大作用，乡贤资源最大限度得到开发利用，对于增强乡贤工作与乡村振兴战略实施的耦合效应，乡贤参与服务乡村振兴的经济效益与社会效益的相统一，推进乡村振兴战略实施，促进乡村振兴战略各项普惠政策落细、落实、落地，都具有极其重要的理论与实践价值。

一、乡贤作用难以发挥现实困境的具体表现

当前，发挥乡贤作用、推进乡村振兴的实践探索在全国遍地开花，各地从模式建构、制度保障、文化培育等方面进行了有益创造，积累了鲜活经验。如，四川省宜宾市致力于乡贤文化的传承弘扬和创新发展，为推动乡村振兴奠定了坚实的思想基础、精神动力和文化滋养[3]；杭州市萧山区党湾镇探索建立常态联络、精准对接、文化引领等三大工作机制[4]，以乡贤工作常态化长效化来助推乡村振兴；广东省罗定成立“罗定乡贤助力乡村振兴促进会”，建立金融部门对罗定商会(乡贤会)支持制度，授信贷款额39亿元，以鼓励更多乡贤参与乡村振兴。乡贤最接地气的社会精英，是推动“三农”工作不可或缺的人才队伍，是推动乡村振兴战略落地不可缺失的重要力量，但实践中，其应然作用的发挥受到诸多因素的阻滞，存在着一些现实困境。

(一)价值困境

突出表现就是对乡贤及其重要作用认识不够到位，对乡贤作用在乡村振兴中的发挥缺乏科学而理性的认知。从学理上看，关于乡贤问题的研究学界予以了热切的理论观照，且取得了丰硕的成果，研究持续向纵深延展，但仍存在概念上缺乏统一的界定，莫衷一是。新时代下，乡贤的内涵应当具有新的时代特征，基于乡村空心化加剧、城镇化加速、信息化加快的时代潮流，乡贤的范畴较之中国传统文化意义的乡贤要宽广得多，包括了社会各界人士。乡贤概念的分歧，以致社会对乡贤群体的认知、乡贤资源的理解、乡贤文化的看法存在偏差。这种实践上的偏差，体现在“要不要”发挥乡贤作用的问题上。有的认为，乡村振兴中，乡贤可有可无、无关紧要；有的心怀疑虑，认为会干扰“三农”工作，没能在推进乡贤工作时把握好基层党委政府、村两委与乡贤、乡贤组织的关系；有的政治站位不高，没有从乡村全面振兴大局上看问题，局限在自己的“一亩三分地”上，信奉多一事不如少一事，推进乡贤工作不热情、缺激情；有的视野不广，没有从事关“三农”工作的整体性发展来把握，停留在过去的“三农”工作的旧有思维上，受利益羁绊，以自己的部门、单位的利益为重，各自为政，没能多层面、多维度立体式看待乡贤的价值作用，以致偏重经济层面上谈乡贤、论乡贤工作。由于对“要不要”问题的认识偏颇，以致推进乡贤工作的思路打不开，服务乡贤的工作方式不灵活，乡贤作用发挥受到制约，机制创新不足。

(二)主体困境

突出表现就是乡贤主体参与服务乡村振兴的能力有待提升，动力不足，活力不够，作用未能实实在在发挥出来。如果说，乡村振兴中发挥乡贤作用在思想认识上要解决好“要不要”问题，那么，乡村振兴中发挥乡贤作用在实际行动上要解决的则是“如何发挥好”问题。如何发挥好乡贤作用，首要的是要让乡贤参与进来，能在场且能行动起来。然而，有的因受乡贤主体认知、能力等自身条件的束缚，参与服务乡村全面振兴的意愿不是很高，参与度不深；对党和国家的乡村振兴战略，“三农”工作等政策、法律法规掌握得不够透彻，因此运用起来不熟练、不到位，甚或限于法与情的冲突误区。有的因受参与服务乡村振兴的政策环境、平台载体、技术手段等客观条件的约束，参与服务乡村全面振兴的面不是很广，参与立竿见影的项目多，需久久为功的项目少；参与硬件基础设施如架桥修路的项目多，软件文化振兴如素质提升的项目少；参与经济效益见效快如产业振兴、实体经济的项目多，社会效益见效慢如文化振兴、教育扶贫的项目少；参与社会治理如人居环境治理的项目多，组织振兴如基层组织发展的项目少；参与传统特色如捐钱捐物的项目多，现代特色如新兴产业的项目少。有的则受乡贤工作的思维方式、制度模式等体制机制的影响，未能很好地处理与政府权责之间的关系，坚守道德、法律底线，以致越权越轨、单枪匹马的多，抱团发展的少。总之，就是乡贤的主体作用发挥未能各得其所、尽展其长，乡贤主体间协同合作效应不明朗。

(三)效力困境

突出表现为乡贤在乡村振兴中的作用成效不佳，未能做到最大化释放，实际效果与预期愿景差距大，乡贤参与服务乡村振兴的质量、效益有待提升。要发挥乡贤作用、推进乡村振兴，除了要解决“要不要”“发挥好不好”问题外，还必须着力思考“作用大不大”“作用久不久”问题。更高效、更持久的作用，是理想追求所在，但现实中，乡贤在乡村振兴中的作用认知不够到位、不够深刻，有的对乡贤参与乡村振兴的工作没有加以高度重视，特别是对其全面领导以及组织机构的管理未能加以宏观把控，出现了各地的乡贤工作发展不平衡，甚至陷于部门、镇街道各自为政局面。乡贤工作顶层设计不足，乡贤参与乡村振兴组织形态缺乏，乡贤工作模式千篇一律、同质化严重、特色不鲜明，齐抓共管的格局难形成。乡贤的利益维护、价值实现、交流沟通、管理培养、能力提升、成长空间等长远性顶层规划缺乏，乡贤作用赖以发挥的平台不多、载体乏力、保障支撑机制的构建不力，乡贤参与服务乡村振兴成效评价体系的缺失，乡贤参与乡村振兴的动力不足，积极性、主动性、创造性难以调动起来。乡贤工作思维不活、措施不力，政策支持力度少，创新力、政策执行力不强，乡贤工作机制和运行机制不健全，乡贤工作与乡村全面振兴的政策耦合效应实现机制乏力，乡贤要素进入制度性通道不顺，乡贤创新活力难以激发、作用难以发挥，乡贤优势转化为经济效益、社会效益不明显，更未能相统一，乡贤服务乡村振兴的持续效力有待提升、持久效果有待提高。

二、乡贤作用效力提升机制创新的路径选择

发挥乡贤作用，推进乡村振兴，这是无可厚非、毋庸置疑的，然而，由于在认识、主体能力、社会、制度等维度上存在着的各种阻滞因素，以致乡贤作用难以充分发挥。如有研究认为，乡贤作用有效发挥面临自上而下推动，陷入行政化困境；内生动力不足，外生依赖性强；经济资源主导，资本逻辑抬头；有效监管不足，存在权威异化倾向等等障碍因素。[5]就其根本，制约乡贤作用难以发挥的核心因素，就是制度机制创新不足。2017年召开的中央农村工作会议指出，实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。[6]中共十九届四中全会的决定强调，实施乡村振兴战略，要健全城乡融合发展体制机制。习近平总书记反复强调体制机制创新在乡村全面振兴中的重要性，指出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是制度保障”，“要创新乡村人才工作体制机制，充分激发乡村现有人才活力，把更多城市人才引向乡村创新创业”。[7]这就给我们在实施乡村振兴战略中，加强制度创新提供了可遵循的理论依据、鲜明的实践指向。基于此，乡村全面振兴中，机制创新对充分发挥乡贤作用也是十分重要的，必须以机制创新为突破口，着力整体性架构提升乡贤作用效力的机制。

(一)创新乡贤工作质量提升机制

千秋基业，人才为本；事业兴衰，唯在用人。在乡村全面振兴中，要发挥好乡贤作用，首当其冲的重要任务，就是要解决好“引”的问题。我们必须充分认识到，乡村振兴是包含了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，是一项宏大的事业，需要我们坚持以宏大的视野、宽广的眼光，把握好乡贤工作的体系化、规范化、专业化、协同化“四化”建设要求，着力构建乡贤工作质量提升机制，打造吸引优秀乡贤的“文化磁场”“制度磁场”，让乡贤想回来、能回来、愿回来，确保乡贤引得回。

一要注重顶层设计，提升乡贤工作体系化水平。严格按照强化党的全面领导、坚持正确的政治方向的工作要求，坚持以社会主义核心价值观为引领，积聚服务乡村全面振兴的思想共识。严格遵循党委领导、政府推动、社会协同，农业农村优先发展、乡村事业全面发展，以人为本、共建共享、因地制宜、稳步推进、合理合法的工作原则，稳妥有序推进乡贤工作。注重强化乡贤的建档立卡、引进使用、联络联谊、协商对话、利益维护、教育培训、动态管理、保障支撑、流动退出等一揽子工作的顶层设计，突出做好乡贤工作的组织领导、责任考核、激励保障、文化引领等一系列工作的体系化建设。科学认知乡贤在乡村振兴中的角色地位，全面把握好乡贤在乡村振兴中的助推帮扶、桥梁纽带、风尚引领、智库参谋等多层面的具体作用，妥善处理好基层组织与乡贤、党的领导工作和乡贤工作的关系。

二要建立组织机构，提升乡贤工作规范化水平。党的十九大指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[8]要牢固树立乡贤是乡村振兴不可替代、不可或缺的重要力量思想意识，将加强乡贤工作的领导纳入各级党委和基层党组织的关于“三农”工作的重要议事日程，切实提升各级党组织的乡贤工作及其领导能力。强化乡贤组织建设规范，严格按照国家法律政策规定要求，制定、细化关于各类乡贤组织的成立批准、培育孵化、成员吸纳、活动运行和资金管理等规范化、标准化的制度规定，做到以制度规范乡贤组织，依规依法推进乡贤各类活动，确保乡贤组织在党的全面领导下、国家法律允许的范围内活动。建立健全乡贤工作组织机构，加强对乡贤理事会、乡贤议事会、基金会、研究会等各级各类乡贤组织机构的全面领导及其管理体制的创新，着力提高对乡贤组织、乡贤回归阵地的管理规范化水平。不断强化乡贤组织的自律建设引导，要让乡贤组织的各类行为既能在国家法律下规范行动，做到遵纪守法、恪守乡规民约，又能迸发出创新活力，自由地在乡村全面振兴中充分释放出最大能量。

三要划分职能组别，提升乡贤工作专业化水平。不同类型的乡贤，在不同领域里对乡村振兴起着独特的作用。要依据区域实际，地方资源禀赋与历史文化特点，乡贤的专业、专长，将其按经营型、技能型、公益型、文化型、治理型等不同类型区别开来，组建好经济、文化、教育、社会等不同职能的乡贤组别、团队，找准各类作用发挥的切入点，分门别类地有针对性地为各类乡贤搭建作用发挥的载体、平台。要切实避免那种只注重“官乡贤”“富乡贤”，而忽视“文乡贤”“德乡贤”；只注重乡贤的经济效益，而忽视乡贤的社会效益的做法，规避乡贤就是有权、有钱、有位的偏见及其所带来的仇富与仇官的情绪。要让专业的乡贤，去做专业的事情，要以专业化的乡贤工作，提高乡贤参与服务乡村振兴的专业化水平。

四要加强部门联动，提升乡贤工作协同化水平。鉴于乡贤群体组成成分的多样性，乡贤资源的丰富性，做好乡贤工作必须强化协同理念，坚持协同治理。一方面，要提高政治站位和思想站位，树立乡贤工作和乡村振兴协同发展理念，把乡贤工作同乡村振兴中产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴、人才振兴这五大振兴协同起来，做到整体规划、统筹推进，增强彼此的目标协同、举措协同、方案协同、行动协同和效果考核协同等叠加效应。另一方面，要切实加强乡贤工作部门的联动，充分整合区域内外的乡贤资源，着力构建“协同化”乡贤工作机制，强化乡贤工作推进的决策部署、目标举措、行动步骤、组织领导、方式方法、保障支撑等各个环节，做到环环相扣，在分层推进、分责推进、协调推进、有序推进和高效推进中协同发力，为乡贤参事、议事、干事、成事创设良好的氛围、优越的条件，有效利用开发好各类乡贤资源，增强乡贤群体的整体效应。

(二)创新乡贤作用发挥实现机制

如果说，构建乡贤工作质量提升机制，要解决的是“怎样引进乡贤”“如何做好乡贤工作”问题，目的是筑巢引凤，创造汇聚乡贤的沃土，那么，紧接着要解决的问题，就是“如何用好乡贤”。发挥乡贤作用，要落脚到乡贤参与服务乡村振兴中来。引乡贤只是手段，用乡贤方是目的。因此对引进的乡贤，既不能被特定情况“捆绑手脚”、瞻前顾后，更不能因缺乏引导而“反复折腾”、舍本逐末；既不能“束之高阁”、搞形式主义，更不能“置之不理”、搞铺张浪费。要着力构建乡贤作用发挥实现机制，让乡贤议事有章程、干事有舞台，各显其能；作用发挥有用武之地，尽显其才，以实现乡贤的个人价值与社会价值同频共振，确保乡贤能留下来、用得上。

一是把握“三化”，创新乡贤作用发挥的领域拓展机制。乡贤作用发挥得大小、成色，离不开有效的载体平台。丰富多样、富有特色、实实在在的乡贤参与服务乡村振兴的平台载体，是发挥乡贤作用的重要依托。要牢牢把握品牌化、务实化、实体化的“三化”要求，突出乡贤工作与乡村振兴战略实施的结合，不断拓展乡贤作用发挥的领域空间，让乡贤的才能、才华在广阔的舞台上得到充分展示。遵照地方实际，紧贴地方中心工作，紧扣区域发展条件，紧跟时代发展潮流，找准乡贤参与服务乡村五大振兴的切入点、结合点和兴奋点，打造发挥乡贤作用的品牌化活动，让不同类型的乡贤能找准自己参与服务乡村振兴的角色定位，在具有地方特色、时代特征的品牌化活动中大展拳脚，发挥好应然角色功能。突出问题导向，精准识别乡贤作用发挥存在的问题、乡贤资源运用存在的问题，以务实化的举措、办法加以解决。加强乡贤参与服务乡村振兴的活动阵地建设，积极搭建乡贤参与乡村振兴的各类活动平台，如助力产业振兴的实体平台、乡村治理的协商平台、建言献策的智库平台等，创设乡贤有机对接乡村振兴的重大项目、重大行动的载体，以可见的、可行的实体化活动平台，推进乡贤服务乡村振兴科学化、精细化、高效化。

二是突出“三增”，创新乡贤作用发挥的能力提升机制。乡贤能否有效发挥作用，与其能力大小是息息相关的，依赖其自身综合素质及对乡村振兴战略的政策认知和行动能力。现实中，一些乡贤由于自身的知识缺陷、能力不足，在参与服务乡村振兴中，未能完全满足党的领导要求、老百姓的期待，与乡村振兴战略实施的新要求不相适应、相匹配，存在着参与深度力度不够、参与效力不高等问题。要在增强乡贤反哺桑梓的荣誉感、施展才能的责任感、释放潜力的价值感中，不断提升乡贤参与乡村振兴的能力、服务水平。积极引导乡贤认清自我价值、角色定位，摆正参与和服务心态，增强乡贤回归的荣誉感，强化乡贤参与乡村振兴战略实施的事业心、责任心和进取心，不断提升角色定位能力。教育引导乡贤科学把握参与乡村振兴战略实施的突破点、着力点和关键点，强化乡贤施展才华的荣誉感，提高参与乡村全面振兴的专业化、精准化和精细化水平，不断提升服务创新能力。教育引导乡贤科学遵循乡村振兴战略实施的指导思想、原则要求和战略规划，增强乡贤释放潜力的价值感，不断提升协同发展、协调合作能力。

三是注重“三新”，创新乡贤作用发挥的动力培育机制。乡贤作用的发挥，是主观与客观动因的结合产物。在主观上看，离不开其自身的能力，同样也缺少不了其内在驱动力。离开乡贤参与服务乡村振兴的动力这个核心因素来谈，乡贤在乡村振兴中的作用发挥效果必将大打折扣。强化乡贤参与乡村振兴战略实施的动力培育，是乡贤在乡村振兴中发挥作用的内因决定、力量所在。注重培育乡贤参与全新动力理念、创新乡贤参与新模式、加强乡贤参与新技术运用，驱动乡贤参与服务乡村振兴的内在张力，以让乡贤在乡村振兴中全力以赴，自觉地最大限度地释放出能力、发挥好作用。以乡村全面振兴、质量至上、全新发展理念为导向，教育引导乡贤树立质量意识、效率意识、协同意识，主动作为并积极作为。以差别化为导向，积极探索“乡贤+”多形式的乡贤参与服务乡村振兴的工作模式、工作方法和现实路径，搭建好依规参与、有序参与的平台载体，不断拓展乡贤有效参与、高效参与的渠道范围。以信息化智能化为导向，充分运用现代信息技术，强化“线上+线下”乡贤参与乡村振兴、乡贤工作的无缝对接、融合发展，不断提高乡贤作用发挥的技术运用含量。

(三)创新乡贤作用发挥保障机制

发挥乡贤作用、推进乡村振兴，既需要眼睛向外集聚乡贤，扩大乡贤引进增量，创新引进乡贤之法——不拘一格、“软硬兼施”，更需要眼睛向内培育使用乡贤，盘活乡贤存量资源，解决好“如何让乡贤作用持续、持久发力”问题。针对乡贤作用发挥效力不足困境，我们必须要拿出务实而得力的举措，切实在提供优惠政策、优先服务、优化环境等上下硬功夫，创新乡贤作用发挥的持续推进机制，着力构建乡贤作用发挥保障机制，营造出尊重乡贤、珍惜乡贤、爱护乡贤、善待乡贤的良好氛围，为乡贤发挥作用创造“快车便道”“直达通道”，让乡贤干事有保障、多干有干劲、干好有激励，使乡贤能干事、干成事、干好事，确保乡贤作用持续发酵、经久不衰。

一要创新乡贤作用发挥的政策保障机制。建立完善党领导乡贤参与乡村振兴的运行机制，建立健全乡贤参与服务乡村振兴的各项配套规章制度，强化乡贤组织创新载体，从顶层设计、制度体系、资金保障等方面，为推动乡贤回归阵地的常态化、制度化、规范化建设提供优渥的政策生态环境。建立健全乡贤交流、沟通、联系、服务的常态化联系制度，建立“线上+线下”交流、沟通、联系、服务平台，促进线上、线下的耦合发展。加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的实施办法，建立健全乡贤携带资本回归激励机制，不断完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等乡贤服务乡村振兴的资本扶持政策。出台相应的政策措施，完善城乡人才培养、合作、流动的良性循环互动机制，创新乡贤的荐评、培育、引用政策，建立完善的乡贤吸纳机制，构筑乡贤回归的政策体系，鼓励社会各界乡贤还乡。按照籍贯、行业、专长、意愿分类原则，建立各类别的乡贤数据库。坚持关怀礼遇与严格管理并行，制订给机会、给荣誉、给地位、给土地、给政策的实施举措，出台关心乡贤工作生活、礼遇政策，加强对乡贤的人文关怀，提高回乡乡贤的医疗、教育、交通等社会公共服务水平，排除乡贤服务乡村振兴的后顾之忧。

二要创新乡贤作用发挥的舆论保障机制。积极营造乡贤“回乡光荣”“服务乡村振兴”的社会舆论氛围，锻造传承和弘扬乡贤文化的文化磁场。坚持群众参与和严格标准并重，严把乡贤评选关，深入开展“模范乡贤”“乡贤回归项目”等评选表彰活动，选树一批信得过、靠得住、立得起、威信高的“德才兼备”乡贤。坚持继承传统与时代创新并举，深入挖掘乡贤文化资源，提炼区域乡贤精神，不断丰富乡贤文化载体形式，推进乡贤文化宣传活动常态化开展，大力弘扬乡贤文化，提高乡贤文化的传播力、影响力、吸引力。建构乡贤事迹立体化宣传机制，充分利用好新闻媒体、网络、文化墙、乡贤展示栏、乡贤馆等平台载体，举办乡贤文化节、研讨会等形式，以大宣传格局营造爱贤、尊贤、引贤、护贤、学贤的浓厚氛围，适宜乡贤成长的舆论生态环境，激励乡贤多干事。发挥乡贤的示范引领作用，以加强农村公共文化建设、健全农村公共文化服务体系为抓手，引导社会各界参与到文明乡风、良好家风、淳朴民风、移风易俗等群众性精神文明创建活动中来，充分彰显乡贤文化的道德张力，繁荣兴盛农村文化，提升农民科学文化素养。加强乡贤文化资料的发掘、整理，深化乡贤参与乡村振兴、乡贤工作的理论研究，及时总结乡贤参与乡村振兴、乡贤工作的经验，强化乡贤参与乡村振兴、乡贤工作的智力支持，推动乡贤工作前瞻化。

三要创新乡贤作用发挥的制度保障机制。基于改革视角分析，实施乡村振兴战略，就是新时代“三农”工作的一场伟大变革。要增强这场伟大改革的系统性、整体性、协同性，需要激活主体、激活要素、激活市场等多层面的制度创新。《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，“实施乡村振兴战略，必须把制度建设贯彻其中”[1]，并从农村基本经营制度、土地制度、集体产权制度、农业支持保护等方面，提出了强化乡村振兴制度性供给的决策性部署。在乡村振兴中，要充分发挥乡贤作用，同样也迫切需要进行这些方面的制度创新。这些强有力的制度供给保障，让乡贤作用发挥有良好的制度外围条件、优越的制度生态环境。此外，要建立健全乡贤参事议事协商制度、重大事项乡贤征询制度、乡贤回归创业管理办法、乡贤众筹资金监管办法等系列制度，让乡贤办事有规可依。要建立乡贤利益保护、乡村振兴成果共享机制，明晰乡村振兴中各类参与主体间的权力边界，划定主体间利益分享范围，确定好主体间的利益合作与成果分享的规则，强化村民契约精神培养，坚持运用法治思维方式化解利益纠纷，让乡贤利益协调有规可循、利益损害有规可究。坚持以党建引领，积极探索“村党组织+乡贤”乡村治理模式，“乡贤+产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴 ”的乡贤工作模式，强化与其相关联的对接服务、沟通联络、项目落地、宣传报道等配套工作的统筹协调制度运行，让乡贤高效办事有保障支撑。