郑 宪

(中央社会主义学院，北京 100081)

人民政协与人民共和国及我国的多党合作制度一起成长，一起走过了波澜壮阔的70年光辉历程。70年来，人民政协在性质定位、组织形态、政治行为、精神面貌方面发生了巨大变化，经历了三次大的转型和飞跃。回顾政协性质转变升华的历程，对于贯彻十九届四中全会精神，推进人民政协在国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用，促进我国多党合作和政治协商制度走向更加成熟、更加定型大有裨益。

一

从1949年9月人民政协宣告成立，至1954年9月全国人民代表大会召开前，是政协史上的第一个辉煌时期，也是人民政协组织发挥作用的特殊历史时期。在这期间，人民政协代行人民代表大会职权，其性质既是国家政权组织，又是人民民主统一战线的组织形式。在1949年筹备政协会议和协商建国期间，中国人民政治协商会议第一次全体会议宣布了人民政协的成立，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)，通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，决定了新中国的国体和政体，选举产生了中央人民政府及其领导人，人民政协发挥了政治协商机构的功能，完成了建立新中国的历史使命。可见，建立新中国的过程中，人民政协具有政权组织和人民民主统一战线组织的双重性质。

第一届全国人民代表大会于1954年9月召开，人民政协从此不再代行人大职权，人民政协由既是政权组织形式、又是统一战线组织的双重性质向人民民主统一战线的组织、党派性的协商机构转变。当时关于政协的性质，在具有临时宪法性质的文件《共同纲领》和政协章程中有明确表述，即政协是人民民主统一战线的组织，但这样表述存在以下不够完善的地方，需要给予关注。

一是政协全体会议的召开，以政治协商的形式履行建国程序，完成了成立中华人民共和国的历史使命，标志着政治协商在中国获得了现代民主制度形式和组织平台,民主协商在中国进入到一个新阶段。虽然1949年通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定的七项职权中，有四项是属于政治协商的内容，但在一些重要文件中，人民政协作为政治协商机构的性质未能明示。比如《共同纲领》序言中仅明确，“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式”。《共同纲领》对人民政协是民主协商机构的性质没有表达，对政治协商活动中所体现的发扬民主的深刻思想内涵也未予涉及。

二是1954年第一届人民代表大会召开后，人们对政协不再是权力机关、是否有存在必要、政协的地位是否下降等问题心存疑问。毛泽东专门召集部分党内外人士进行研究座谈，并写下了《关于政协的性质和任务的谈话提纲》，其中谈到如果把全国委员会搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。政协应当“是全国各民族、各民主阶级，各民主党派，各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织”，“是党派性的机关”。(1)并且，他还在全国政协二届一次会议召开前指出，“通过政协容纳许多人来商量事情很需要”，这里否定了政协是国家权力机关，再次强调了政协是统一战线组织的性质，表达了国家的事情需要大家来商量的意思，但对人民政协是各党派、各族各界代表人士开展民主协商的机构，在界定人民政协性质时仍然没有涉及，谈话只对政协发扬民主的意思有所包涵。

三是1954年12月召开的全国政协二届一次会议，通过的政协章程规定，“中国人民政治协商会议全国委员会根据中国人民政治协商会议章程的总纲，就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作”(2)，对于人民政协的政治协商是发扬民主、体现人民当家作主的组织形式的思想还是不明确。其表现就是，老一辈革命家一方面明确提出人大召开后，不妨碍把国家大事拿到政协进行协商，另一方面又说人大召开后，政协留下的只是“政协本身的统一战线作用”(3)。这种说法存在前后不一致、互相矛盾，给人以不够严谨的印象。

总之，这一时期关于人民政协是统一战线组织形式的性质是明确的，但是关于是发扬社会主义民主形式的性质，在新中国成立之初虽然一直在实行，但是还没有得到重视。(4)或者说，对于政协团结的主题认识清晰，对于政协是发扬社会主义民主的组织形式的认识还比较模糊，还没有提高到应有的高度去总结。

二

对于人民政协在国家政治体制中的重要地位，是发扬民主的一种形式的认识，始于改革开放以后，主要体现在领导人讲话和1978年至2004年的几次章程修改中，这是人民政协性质经历的第二次历史性转变。

1978年邓小平同志明确提出我国进入社会主义新时期，明确了新时期人民政协的性质和任务。同年3月，全国政协五届一次会议召开，会议通过的第二部政协章程规定，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会根据中国人民政治协商会议章程的总纲，就有关国家政治生活和革命统一战线的重要事项，进行协商和开展活动”。(5)首次将人民政协开展民主协商的活动写入章程。

1982年初，政协五届五次会议召开，会上对政协章程做出重大修改，规定人民政协是爱国统一战线的组织和发扬社会主义民主的重要形式。1989年下发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中明确，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”(7)，“人民政协是实行多党合作和政治协商的一种重要形式”。宪法修正案(1993年)阐明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度“将长期存在和发展”。与之相衔接，1994年全国政协修改的政协章程中，增补了人民政协“是中国共产党领导的、多党合作和政治协商的重要机构”的内容。2000年下发的《中共中央关于加强统一战线工作的决定》，首次将“人民政协是爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”放在一起，成为人民政协性质三句话概括的首创。2004年，全国政协十届二次会议第五次修改章程，把政协性质进行规范和调整，把三句话性质写入章程。2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，是新中国成立以来对人民政协制定的第一部中央文件，文件肯定了人民政协的性质由“人民民主统一战线的组织”一句话发展为三句话，即中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。至此，对人民政协性质认识的第二次升华完成。

三

人民政协性质定位的第三次升华是在党的十八大召开以后。

2013年，中共十八届三中全会确定了我国全面深化改革总目标:即推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年庆祝人民政协成立65周年，习近平总书记在大会的讲话中指出，“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”。这是从党中央层面第一次把“人民政协”同“国家治理”联系起来，第一次从国家治理体系和治理能力现代化的高度认识政协性质，同时赋予人民政协新任务。在这个重要讲话中，习近平总书记系统阐述了社会主义协商民主，明确人民政协是具有鲜明中国特色的制度安排，是国家治理体系的重要组成部分。

党的十九大以后，关于人民政协是国家治理体系的重要组成部分、是具有中国特色的制度安排的思想被写入政协章程，即2018年3月全国政协十三届一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》。在政协章程总纲部分，有两个地方强调人民政协是国家治理体系的重要组成部分。一个是整体定位，即“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”；另一个是“中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要聚焦国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结，在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用”。(7)表明了政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构与国家治理体系和治理能力现代化之间的逻辑关系。从而,实现了从实践探索到理论升华的又一次飞跃。

人民政协的性质定位从“三个是”发展到“五个是”，实现了与时俱进，实现了从实践探索到理论升华的又一个飞跃，同时也在更高的起点上为政协在新时代发挥专门协商机构的作用奠定了基础。

所以说，习近平总书记关于“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”论断的提出，不仅为发挥人民政协专门协商机构的作用打下了坚实的基础，而且为新时代人民政协坚持和加强中国共产党的领导，搭建了用中国共产党的创新理论团结教育引导各界代表人士的重要平台，为人民政协在新时代完成肩负的新使命、实现新的飞跃创造了条件，对党的人民政协理论发展作出了原创性贡献。

综上所述，我们可以得出以下几点结论。

一是在人民政协的发展史中，对政协性质的认识经历了一个逐步明确、逐步充实加深、逐步提高升华的历史过程。由于认识的不断提高，使人民政协的地位得以上升到国家治理体系和治理能力现代化的高度，从而担负起更加重要的历史任务。可以预见，在今后的发展中，人民政协责任更加重大，使命更加光荣。

二是在人民政协的发展史中，人民政协经历了从政权组织机构和统一战线组织的双重性质，到人民民主的统一战线组织、政治协商机构的第一次转型；经历了从既是爱国统一战线组织、共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，又是发扬社会主义民主的重要形式的第二次升华，政协发展成为国家基本政治制度和政治体制重要组成部分。进入新时代，人民政协的性质在统一战线组织、多党合作和政治协商的重要机构、社会主义民主的重要形式基础上增加了“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”的表述，实现了人民政协在国家制度结构中，从参与创立国家机构到国家治理体系重要部分的再次充实与升华。

三是随着人民政协的性质从参与创立国家的机构到国家治理体系重要部分的扩展。其性质概括从“一个是”到“三个是”再到“五个是”的完整概括，人民政协在国家制度结构中的位置更加重要，在国家政治生活中的地位作用越来越不可或缺。过去老百姓说政协是“一块大牌子，几个老头子，没事找茬子”，说政协是“不说白不说，说了也白说，白说也要说”,现在变成了“政协必须说，说了起作用，越说越想说”。用汪洋主席的话说，政协是“一线单位”，体现了政协性质的发展对政协地位提升的影响。据此，我们可以得出结论，性质升华对地位提升是正相关的关系，对性质认识越清晰、越充分，其地位就越高、越重要，发挥作用的空间就越大、层次就越高，人民政协被赋予的任务和使命就越艰巨、越重大。这也是为什么十九届四中全会公报中说，中国特色社会主义制度和国家治理体系是植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系的原因之一。

四

学习和落实党的十九届四中全会精神，我们应当如何理解政协性质发展的意义和作用呢？

首先，我们要对核心概念有清晰的理解。我们应该明确国家治理体系是比之于国家政治体制内涵更丰富的概念。国家政治体制是国家政权的组织形式，即执政者采取何种形式组织自己的政权机关。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。习近平总书记把人民政协的性质从参与创立国家的机构、国家基本政治制度和政治体制的组成部分提升到国家治理体系的重要组成部分，这一论断，一方面坚持了人民政协的固有属性，另一方面又适应了新时代对政协的新要求，进一步丰富了政协作为国家政治制度重要载体、国家治理体制重要组成部分的内涵。

其次，习近平总书记关于人民政协“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”(7)的论断，是从国家治理的角度确定人民政协的性质和任务，是十八大以来关于人民政协的一大理论创新，是对党的人民政协理论发展作出的原创性贡献。这一论断的提出，不仅为新时代人民政协用中国共产党的创新理论团结教育引导各界代表人士，在共同思想基础上化解矛盾、凝聚共识的新方位新使命创造了条件，而且为新时代发挥人民政协专门协商机构的作用、为新时代人民政协事业的发展奠定了坚实的理论基础。

再次，作为治理体系核心内容的制度，其作用具有根本性、全局性、长远性，但是没有有效的治理能力，再好的制度和制度体系也难以发挥作用。习近平总书记提出，要推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加定型、发挥好专门协商机构的作用，这为我们指明了新时代人民政协的发展坐标、努力方向。在这一重要思想指导下，只要人民政协积极探索创新，不断拓展协商议政的广度和深度，把人民政协的制度优势转化为治理国家的能力，就能把海内外中华儿女实现中华民族伟大复兴中国梦的智慧和力量凝聚起来。

学习习近平总书记关于人民政协性质的科学论断，贯彻十九届四中全会精神，促进人民政协工作，可以从以下三个方面把握。

第一，从完善和发展中国特色社会主义制度的高度，把握习近平总书记的这一重大论断。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安提供了一整套完备、稳定、管用的制度体系，在指导全面深化改革的主要任务中取得了重大成就。习近平总书记从形成制度总体效应的高度，对完善和发展人民政协制度提出明确要求，这将对更好发挥人民政协作用，发挥政协作为实行国家基本政治制度的重要政治形式、组织形式的作用，产生深远影响。

第二，从对人民政协是中国独特、独有、独到的民主形式角度，把握新论断的精神实质。这一重大论断充分体现了对人民政协性质、主要职能、本质特征的深刻把握。人民政协作为专门协商机构，从参与主体、主要职能到工作理念、履职方式都同统一战线紧密相关，同中国共产党领导的多党合作紧密相关，同政协扩大社会各界有序政治参与紧密相关。在中国共产党领导下，各党派团体和各族各界人士，以政协为专门协商的平台共商国是，充分体现了它同人大的选举民主相互补充、相得益彰的特色和优势，体现了它在国家治理体系中的地位和作用，彰显了人民政协是中国独有独到的民主形式，这也是中国对人类政治文明进步贡献的政治智慧。推动人民政协制度更加成熟、更加定型，其途径主要是把协商民主贯穿于政治协商、民主监督、参政议政三项职能中，通过制度化、规范化、程序化建设，坚持人民政协的性质定位。政协应以协商民主为主线，贯穿和统一于发挥专门协商机构作用的全过程、各方面，从而使人民政协履行职能更有效、更规范，更加能够适应社会主要矛盾的变化和人民对美好生活的需要，更能体现新时代的要求。

第三，从把加强人民政协制度建设作为人民政协的新坐标、新方位、实现新使命的重要任务的高度落实这一论断。落实习近平总书记交给新时代人民政协制度建设的重要任务，不仅要从人民民主、社会主义协商民主、统一战线等宏观层面去考虑，更要从实际出发到实践中去，从具体的经验出发深入研究、把握规律，把人民政协在中观层面形成的一些概念固化为具体制度。要坚持问题导向，针对政协协商民主实践中的新情况、新问题，进一步健全政协协商民主运行层面的制度，将综合性制度与专门性制度、实体性制度与程序性制度的建设结合起来，为人民政协的事业发展作出新的贡献。

结语

回顾人民政协性质充实拓展、创新发展的过程，充分认识性质升华对人民政协地位提升的影响，清晰认识人民政协在新时代的新方位、新使命的基础和升华，唯愿以此对人民政协适应现代社会治理发展变化、推进人民政协协商民主制度改革、提高政治协商效能和履职能力，以及在国家治理体系和治理能力现代化中，为使中国共产党领导的多党合作和政治协商制度走向更加成熟、更加定型提供一点新的理论支撑。

注释:

(1)中国人民政治协商会议全国委员会研究室、中共中央文献研究室第四编研部编：《老一辈革命家论人民政协》，北京：中央文献出版社，1997年，第184页。

(2)朱训、郑万通主编：《中国人民政协全书》(上卷)，北京：中国文史出版社，1999年，第201页。

(3)周恩来：《人民政协重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009年，第205页。

(4)参见张平夫主编：《人民政协概论》，北京：中央编译出版社，2008年，第153页。

(5)朱训、郑万通主编：《中国人民政协全书》(上卷)，北京：中国文史出版社，1999年，第207页。

(6)《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，《人民日报》1990年2月9日。

(7)《中国人民政治协商章程修订案》，《人民日报》2018年3月28日。