王 刚，赵思方

（1.东北林业大学 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150040；2.东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局，加快推进市域社会治理现代化”，对城市基层治理提出了全新要求。传统“粗放式”治理模式在实践中面临着诸多困难与挑战，为有效提升管理水平，变城市治理挑战为城市发展机遇，全国各地尝试了多种制度改进但是成效不佳。在此背景下，各级政府针对城市发展中的难题攻坚克难，大力推动基层治理创新，努力探索具有地方特色的城市精细化治理实践。

一、网格化管理中的现实冲突与局部失灵

自北京市东城区2004 年率先进行基层社会网格化管理实践以来，网格化管理已经在全国范围内得到推广。有学者在对这一政策工具进行梳理时认为，网格化管理经过“单元划分—责任明确—团队配备—部件编码—流程优化”的路径，实现城市基层治理机制主动化、动态化、数字化、精细化转型[1]。网格化管理模式将城市管理区域按照属地原则逐级划分为三级网格，分别对应到公共治理单元，任用公职人员以各级网格长身份下沉到基层，并同时下放城市管理权限，进行各具体领域的基层末端治理。明确网格化管理目标在于通过关注治理成本、治理效率以及治理可持续性营造更好的发展环境与群众生活环境，在管理平台的基础上形成治理体系。城市管理的难点在于涉及主体多、治理领域杂、责任划分乱、治理周期长且反复，虽然网格化管理在城市基层治理的整体实施中取得了一定的成效，但在实际治理应用中仍存在“局部失灵”的问题。

局部失灵表现之一是治理主体的行政一元化倾向。在网格化管理的应然状态中，管理主体呈现多元态势。在一个相对独立的理想化治理单元内的管理主体不仅有政府及其工作人员等传统城市管理主体，还有相关职能部门、社会团体、商户以及居民等。但是在实际运行中的网格化管理主体往往局限于具有合法权威的行政主体（包括社区、相关事业单位等“泛行政主体”），使得基层行政主体主导的网格化管理具有明显的“行政力量强化”色彩，制度从设计运行之初就有忽视社会力量参与治理的倾向。这种倾向随之带来基层实际治理主体数量与工作强度不对等弊病，与城市治理专业化趋势相违背。

局部失灵表现之二是基层具体执行者的“价值堕距”与“行动堕距”。基于奥格本“文化堕距”理论，在网格化管理中的基层具体执行者同样存在“堕距”现象，即“价值堕距”与“行动堕距”。城市基层治理在进行治理理念与制度转变的同时，也对具体执行者的价值和行动提出更高层次的要求。但是具体执行者的价值认知与自我角色定位并未朝实然方向自主转变，他们认为“网格化”只不过是一场治理形式的改革，其治理意识、协作意识并未及时有效树立。这种“价值堕距”导致其“行动堕距”，基层执行者在工作中采取原来的一元管理手段，忽视对于“人本”“责任”的价值思考，使其在实施效果上没有达到理想的治理状态。

局部失灵表现之三是治理责任落实不到位。在旧有的网格化管理模式中，治理责任仅是按照“重心下移、属地管理、权责一致”的原则对城市基层管理职责进一步细化，实际落实程度不足。但是随着大中型城市定位的转变以及城市化带来的治理挑战升级，网格化管理所凸显的责任问题越来越明显。网格化管理中各职能部门下沉人员彼此独立，职责行使“碎而不精”，本应起到整合作用的网格长受工作内容制约并未形成政策预期的“治理合力”。分散情况下的各部门在边缘治理中扮演角色混乱致使相互推诿、权责异化，同时也造成公共领域的“公地悲剧”。而在遭遇重大突发事件时，这种不足更是被进一步放大，致使网格化管理在基层治理体系中没有完全达成全面覆盖、有效对接、精确管理的设计目标。此外，治理矛盾还存在于制度原则所赋予的权责本身。基层“责大权小”的现实模糊了治理责任落实界限，不仅造成基层治理的低效与重复，而且也打击了相关治理主体的治理热情。

局部失灵表现之四是治理配套措施不完善。网格化管理采用数字化城市管理手段对城市资源进行整合，利用考核、激励、宣传、协调等措施环节保障制度的运行。但是在制度实践的过程中城市基层治理配套措施尚不完善，仍存在考核环节“唯上级化”、激励措施片面、宣传手段局限、信息沟通不畅等诸多问题，制约了网格化管理作用的有效发挥。

二、城市基层治理精细化中的“路长制”新尝试

在对城市基层治理进行改善和探索的过程中，“精细化管理”概念的提出与应用带来了新思路。通过理论设想与制度创设，部分大中城市自2017年开始陆续试点并推行“路长制”，在原有网格化制度之上进行二次构建与责任夯实，以责任制为关键在基层构建“党建引领、政府主导、商户自治、全民参与”的城市治理模式，使城市的吸引力与竞争力进一步增强。

（一）精细化管理：城市基层治理的元理论

城市基层治理精细化的理论基础的回溯，首先需要追溯到发轫于企业管理领域的科学管理理论和与之一脉相承的“精细化管理”理念。“精细化管理”最早指的是在科学管理过程中强调对于“细节”的关注，并由此实现节约成本、增加收益的目标，是有效提升管理质量水平的一种企业管理理念、模式与文化，具有“责任明确化、规则具体化、手段科学化、运行标准化”等特征。该理念在新公共管理运动兴起后被相关学者与政府管理人员迁移使用于城市管理领域，由此提出“城市精细化管理”概念。

学界普遍认为，城市精细化管理的目标与价值可以用西方新公共管理运动中的“无缝隙政府”理论进行解释：引入市场竞争形成新的机制以取代旧有职能壁垒，重新整合部门的资源和功能，提高公共服务质量，从而实现公共管理的“流动、灵活、完整、透明、连贯、弹性”[2]。与此同时，治理概念通过调和各方利益与调动各方力量，从而使个人和机构联合行动以持续管理共同事务，进一步从目标价值层面推动精细化管理在城市基层治理领域的适用性，其中对于服务性目标、多元化主体、协作化方式的强调和城市精细化管理对治理效果、“以人为本”理念以及“服务型政府”定位的重视与凸显，彼此呼应、有机融合。城市基层治理的客体是复杂多变的，作为主体的基层政府及其工作人员履行城市管理职能（诸如市政、绿化、环卫、民生、交通等）的重要条件之一是在执行公务的过程中同个人、组织进行直接接触。为了实现目标与价值，城市精细化管理通过制度规范与责任分包分解治理对象与内容：一是运用制度区分治理对象与其需求，并对治理程序和行为规范化；二是运用分包的方式将责任精确落实到治理主体中的个人。

综上所述，城市精细化管理可以定义为政府及其工作人员秉持精细化理念，基于对服务型政府的价值理解与对公共事务的性质衡量，协同多元主体，通过精巧的制度设计、细致的过程推进和精微的治理技术运用，综合利用精准目标、具体规范、数字信息等工具实现公共资源在城市领域内的高效利用，弹性回应城市发展过程中的各方需求与整体环境变化，不断进行主体自我完善并提升服务水平的一种管理模式。

（二）“路长制”：基层治理精细化的实践探索

“路长制”（又称“路长负责制”“街巷长制”等）是一种以属地管理为原则，以全面提升政府服务水平为目标，依托于道路网格和层级责任而建立的规范化、精细化、常态化、数字化的城市基层治理模式，被应用于城市管理中的诸多领域。它在制度实践层面以责任制为纽带，联动城市公共事务管理重要节点，在城市这一治理平台上有机统筹社区、楼院、商户单位等相对独立的治理个体，针对公共事业以及城市基础设施建设中的节点问题予以精准处置，充分发挥道路的联系沟通作用，调动城市基层治理资源的有效下沉利用。

自2016 年起，杭州市和西安市率先进行“路长制”探索，随之上海市静安区、北京市大兴区、广州市越秀区等一线城市地区开始进行局部试点。此后深圳、长春、郑州、济南等城市相继在精细化管理的思路指导下，基于自身情况，在原有的网格化管理制度基础上改进出台城市精细化管理工作“路长制”实施方案及相关配套制度，对城市管理制度进行情境性嵌入改革，在城市精细化管理与各地“路长制”实践经验的基础上，结合本地实际探索出“路长制”的自我模式。目前，“路长制”被视为在实践层面利用负责制解决“城市痼疾”的一种具体的有效模式，河南省、山东省、浙江省、湖北省等省份在全省范围推广并建立面向大中小城市的“路长制”制度体系。

“路长制”的实际应用领域与管理对象范围比较广泛，涵盖围绕道路进行社会治理的各方面。在不同城市，“路长制”的具体应用各有差别。梳理国内实施“路长制”的城市发现，城市治理范围内的“路长制”按照工作领域以及实施主体可分为交通管理类、市容环卫建设类以及综合治理类三类：第一类被应用于交通管理领域，由交管支队中各级负责人进行“承包”，从而有效解决道路拥堵与养护问题。第二类关注于市容环卫建设领域，按行政区划将各区县道路尤其是背街巷道进行实名制分包，相关公职人员通过“承包”的方式对道路沿线的环境卫生、市容秩序、户外广告、绿化管理、设施维护等实行管理。而第三类不再局限于环境整治，而是面向社会综合治理，将工作内容与社区网格化管理相联系，通过多级联动完善基层自治。

虽然这些实践的具体治理对象与目标各有不同，但治理机制与原理却是突破与创新，具有如下两方面特征：其一，“路长制”在机制上超越了原有“条块分割”的管理框架，实现了基于组织“域”视角的跨域治理，在更高层面设立一级职位负责职能统领。机制核心在于重视整合城市各方主体和资源的纽带，有效联动实际范围内的多方行为体，对城市治理资源再分配。其二，“路长制”在运行原理上更加突出城市治理机制“责任制”迁移的“精细化”特征，强调用“分包-承包”的方式实现责任的精准落实，并且配合“道路”这一场域达到提高治理成绩的效果。“精”体现在这种“分包-承包”治理方式将城市管理责任精确到个人，“细”体现在治理过程中的标准细化与管理对象的细化，做到对城市基层治理的全覆盖。

三、制度超越：“路长制”的模式创新

针对上述制度失灵问题，“路长制”的模式创新聚焦城市各具体治理领域中的“软、差、乱、脏”问题并以此为治理导向，在政府主导和属地管理的前提下广泛发动部门、社会力量，运用责任制落实街道整治工作内容，以严格的治理标准为基层着力解决街面问题构建长效机制，是城市基层治理精细化体系的有机组成部分。

“路长制”在进行基层问题解决与落实中强调工作方式的处理专案化、研究定期化、解决及时化与流程闭合化。其具体工作流程遵循“问题发现、报送反馈、立案、处理、复查、结案”闭环管理工作机制。路长、城市管理巡查员、居民义务巡查员利用信息平台对街面问题收集核实和分类后，组织城管执法、交巡警、市政、工商质监、巡防队员、党员志愿者、商户等多方治理力量对问题分类处理，并在问题解决后派遣督查组对结果进行督查落实并反馈，如不合格则再次进入问题处理闭合流程，直至问题得到有效解决。“路长制”通过对“精明行政”[3]的体系构建与多元治理格局的构筑完成基层公共管理与公共服务的变革。本文认为，这种从网格化管理向“路长制”的变迁实现了精细化驱使下的制度超越，具体表现在治理主体多元化、责任精确化与措施科学化重构。

（一）治理主体多元化重构

从主体分析角度看，各地“路长制”城市基层精细化治理模式中涉及的主体超越着重体现在主体多元化重构，变“政府-社会”为“行政主体-社会成员-第三方”，为实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动提供更优化的主体架构，夯实城市基层治理主体基础。

行政主体是治理主体中保障整个路长制得以运行的最重要的力量。这里的“行政主体”是一种广义上的界定，不仅涵括行政机关（政府机构、职能机构、派出机构等）及其工作人员，也包含了与之相关的拥有一定政治权力的其他城市国家机关及其工作人员。其中，承担主要工作内容与职责的“路长”的出现无疑是主体重构与创新的核心。“路长制”中的组织架构呈现“345”的层级特点，即“文件里的三级、名称上的四级、实际中的五级”。“文件里的三级”是指在政府出台的文件中的路长制组织结构划分按照“市—区—乡镇（办）”的层级进行——由城市精细化管理服务办公室统筹谋划，各区政府、管委会牵头，由各乡镇（办）具体落实工作。“名称上的四级”体现为在名称上路长群体按照分包路段与职级的结合划分为“四级路长”——各区政府、管委会领导干部担任辖区总路长和副总路长，分包乡镇（办）的区（开发区）县处级干部担任所分包乡镇（办）的一级路长，乡镇（办）副科级以上干部担任二级路长，最终端的社区干部担任三级路长，每一级路长都受上一级路长的直接领导。然而在实际执行过程中其实还存在第五级路长，即“实际中的五级”，他们是真正处理解决问题、拥有权力与话语、在服务的分配和执行过程中具有一定自由裁量权的“街头官僚”[4]。他们不再冠有“路长”的名称却执行着路长的实际职能，其行政角色是由活动在“一线”的街道办事处城管科等部门的工作人员、社区工作人员以及下沉到网格的相关职能部门办事人员所扮演。此外，“路长制”更加强调具有监督作用的行政辅助力量的加入，将“两代表一委员”（即人大代表、党员代表、政协委员）纳入“路长”工作队伍之中，落实党员联系群众制度，发挥其外部监督作用。

而由商户、单位以及居民所组成的社会主体同样不可忽视。在“政府主导、商户自治、全民参与”的城市基层治理参与体系中，门店商户、沿街单位在“路长制”中既是管理对象又是行动主体。门店商户、沿街单位在“路长制”中具有不可忽视的能动性，通过“五商工作法”、商户自治、星级评定落实其“四包”责任，他们主动参与到公共事务之中，不仅有效提升治理效率、节省治理成本，而且能树立“共治合作”的城市治理参与价值观，减轻了治理阻力。

社会主体中的居民扮演的角色更为多重。其一，居民是“路长制”城市基层治理模式的关键参与者，在其中发挥主要力量。其二，他们也是“路长制”治理成果的受益者。从直接受益角度看，“人民城管为人民”，在以人民福祉为城市工作目标的今天，城市治理能力水平的提高直接关系到居民自身利益；而从间接受益角度看，城市治理能力的提高能带动城市形象升级，从而带来更多发展机遇，从长远发展方面为居民带来更多红利。其三，居民也在“路长制”治理体系中扮演着重要的监督角色。以郑州市金水区为例，在其“1+2+N”工作模式中既包含由社区在辖区居民中推选出的居民义务巡查员，他们不仅对三级路长工作提供业务帮助，履行问题发现、动员群众、维持秩序的工作职责，同时也监督三级路长的工作落实情况。当然这些居民巡查员同样存在着角色兼职的现象——退休干部、相关部门在职工作人员等利用其所拥有的资源、权威、能力能够有效助力其自身顺利迅速地扮演好多重角色。

此外，“第三方”的引入与参与同样对“路长制”的有序运转起到推进作用。在广州进行“路长制”试点时，就有学者提出应当在制度实施中引入“第三方”以平衡主体关系。因此在后续城市进行制度设计与实施时普遍重视通过招标的形式公平地引入非本地“第三方”检查考核组织，由相应城市国家机关部门委托“第三方”每日坚持巡查，在数据量化的基础上建立城市精细化管理工作周评比、周排名、周通报制度。这种“第三方”独立检查考核的形式从制度上突破了原有的单一考核机制，营造了公平合理的治理氛围，为“路长制”的运行提供了良好的机制保障。

（二）治理责任精确化重构

在治理主体多元化的同时，责任在现实情境下的城市基层治理中不断得到重视。作为城市精细化治理体系中的重要组成部分，“路长制”与精细化管理一脉相承强调责任明确，并同个人负责制机制泛化建立联系[5]，即体现在街面问题解决过程中的责任精准落实。这种治理责任精确化重构从价值引领、组织优化和角色明确三个方向进行。

一是价值引领，充分发挥党在基层建设中的领导作用。“路长制”充分发挥党政嵌入的组织优势和思想优势，强调党建引领作用，将“全心全意为人民服务”的党的宗旨在实际工作中落实为“人民城管为人民”的服务理念，从而在思想和行动上对整体工作模式实现党政领导，缩小“价值堕距”与“行动堕距”。在基层方面，各社区党支部以街道党工委为中心共同参与“路长制”建设，支部书记作为三级路长带领辖区党员志愿服务队、公共单位志愿服务队、商户代表积极参与城市精细化管理工作，切实发挥广大党员干部先锋模范作用和基层党组织战斗堡垒作用。在整体体系中，“路长”群体自上而下也具有鲜明的党政色彩，他们既是行政组织中的负责人，在实际行政工作中起到引领作用，受到上一级路长的直接领导；又是担任一定党内职务的党员，在党组织内受到党组织领导。“路长制”以“党”的引领为纽带连接各层面主体提升全社会的治理责任意识，激发社会主体的治理主动性。

二是组织优化，遵照制度规范与流程标准，建立完善“路长制”工作责任机制和相关配套制度。其中，责任在组织层面转变的关键在于行政主体多元化趋势下进行再整合，即“一长统领”的责任制的实行与强调。网格化管理在原有模式中虽然同样强调各主体的多元协作，但始终受到职能“条块分割”的束缚，各职能部门下沉人员难以针对单元内的“城市痼疾”形成联动处理队伍进行有效解决。而在“路长制”的超越之下，各职能部门下沉人员与路长形成联合执法小组，促成横向政府部门间的跨部门合作，变“零星执法”为“集中整治”，使得城市基层治理“精细而不零散，高效而无遗漏”。

三是角色明确，建立责任制度并突出角色分类。“路长制”在纵向上密切层级责任制度中行政主体间的层级关系，普遍形成“三级管理、四级服务”的城市管理网络体系，并逐级进行职责区分与明确。市级行政主体统筹谋划，突出规划组织和监督考核等职能；区级行政主体全面负责辖区城市管理工作，扮演统筹协调和监督指导等职能角色；街道具体行使城市管理的管理权、指挥权和服务权，对自己的责任区域进行划定落实并联合执法主体具体解决问题；社区在网格的基础上对问题进行末端精细解决，落实服务责任。同时，在同一责任层级横向地制度性界定与明确“牵头部门、责任部门、协同部门”的责任角色，以便在实际执行中实现责任精准落实。

（三）治理措施科学化重构

围绕治理主体与责任落实，“路长制”工作模式从考核、激励、宣传、信息四方面对“路长制”进行科学化重构，从而实现城市基层治理精细化的落实和保障。

一是形成集自评、督导、第三方评价、群众评议等环节于一体的科学考核措施。自评环节是考核基础，以街道为单位在基层机构内部开展，结合工作成效与路长互评以周、旬、月为考核周期对工作进行自我考核；督导环节是考核主体，建立以一级路长全面督导、二级路长重点督导、三级路长相互督导为基础的三级督导机制并利用层级与权威促成问题的解决；第三方评价环节是考核关键，引入第三方部门对数字化案卷发生量、工作标准落实情况与群众满意度等数据进行量化处理和独立评价；群众评议环节是考核参照，由社会成员组成的监督员群体通过巡查手段建立问题跟踪台账，评议问题处理进程与结果。整体考核过程与结果面向全社会并作为激励措施的主要参考依据。

二是实行透明公开、合理公正的激励措施。路长制在量化考核结果的基础上对商户、道路、社区以及街道办事处实施红黑旗奖惩制度，并将每一考核周期的奖惩结果进行公示。激励作为一种中立价值的管理手段是通过正激励与负激励引导、加强和维持管理主体的行为，使之能够有利于组织目标的实现。在原有的网格化管理中更多运用的是肯定、奖励等正激励手段，但随着行政管理的发展，有学者认为负激励同样是必要的，使用批评、行政处分、经济制裁、法律惩办等方法强制修正有悖于组织目标的行为，以此向行为者实施限制和施压，减少不当行为的发生[6]。此外，将精神激励与物质激励相结合，直接关联奖惩制度与资金划拨，使得在提升路长和基层机关工作积极性的同时，也能有效调动社会力量，推动治理主体多元化良性发展。

三是运用融媒体、重实地的宣传措施，推动“路长制”城市基层治理政策社会化。“路长制”对于网格化管理机制的科学化超越最显著之处即体现在宣传方面。旧有的网格化管理虽然同样强调宣传作用，但是受技术与治理思路的限制，仅聚焦于媒体宣传层面。而“路长制”的宣传机制从媒体和实地双管齐下，一方面在媒体宣传层面推进融媒体发展，运用电视、报刊、网络等融媒体手段实行政策宣讲、典型梳理以及舆论引导，营造良好的舆论氛围；另一方面在实地宣传中广泛利用文化墙、街头花园、便民设施以及责任公示牌、宣传标语、观摩会等实体宣传形式增强群众的实际获得感与对基层治理者的信任感，强化群众政策认同从而减少政策推行阻力。

四是打造低门槛的群众准入、多平台支持的信息措施，助力基层治理高效化、数字化发展。科技支撑是互联网时代创新社会治理的必要手段，但是在过去的基层治理中“智慧城管”却陷入了工具使用“瓶颈”。基层“智慧城管”发展困难的症结并非在于数字手段的不先进，而是群众准入门槛高以及由此带来的使用主体单一与平台参与度低。因此“路长制”针对此种现象重构信息机制，在原有网格化管理台账的基础上，主动降低群众参与城市治理的准入门槛，利用具有极高普及度的大众即时通信平台（政府微博、微信群、街道公众号等），创新建立面向全社会的街面问题发现与收集平台。对城市基层治理“内卷化”问题进行一定程度的优化，从而既逐步实现智慧城管建设、有效提升工作效能，又能遵循“人民城管为人民”的城市管理宗旨，主动降低群众参与城市治理的门槛。

四、再精细化：城市基层治理的流程重塑

随着城市治理水平的提高和城市化进程的深入，尤其是在重大突发公共事件对城市治理能力与治理体系发起多重考验的关键时刻，“路长制”的创新性变革无疑为优化城市基层治理提供了新的发展思路。在推动国家治理能力与治理体系现代化的时代背景下，“路长制”必然需要立足这一方向进行制度跃迁与流程重塑。

第一，采取立体治理模式，增强党政领导。目前“路长制”通过构建城市基层治理“点线面”模式实现了城市基层空间立体治理，但是深层推进国家治理能力与治理体系现代化，还需要在此基础上对治理流程进行立体重塑。将党政领导作为流程立体治理模式转变的中枢，通过“路长制”这一富有党政色彩的“治理线”联通各级各类基层党组织与党员等“治理点”，构成党在城市基层的精细化“治理面”，从而形成与空间立体治理模式相配套的流程立体治理模式。

第二，加强主体双向沟通，广泛发动自治力量。在精细化发展过程中欲破解多元主体参与不足困境，需要推动行政主体与社会主体之间沟通双向化，广泛发动城市自治力量，实现治理主体协作。社会主体一方面要在交流与参与中树立主人翁意识，从“被动参与”向“自发参与”转变，扩展社会参与城市基层治理维度，实行群众自我管理，主动维护城市基层治理成果；另一方面，更要切实履行自治群体的监督职能，路长和居民自治力量双方充分利用信息手段加强双向反馈交流，并在街面问题的发现与处理机制中分级处理、相互监督。慎防在行政主体“角色兼职”情况下，治理主体由“主体多元”向“一长多能”的现实转变，使得基层治理再次面临着虽能兼顾效率与专业但却重回多元治理主体参与不足困境的可能。

第三，实现治理文化交叠，调整治理重心回归。治理文化交叠既要以城市文化作为支撑，将城市治理文化与城市文化治理进行有机交叠，为城市基层治理精细化赋予一定的文化内涵，也应持续注重社会主义核心价值观对于城市治理内生动力的塑造力，调动行政主体与社会主体“对话”的积极性。“路长制”在交叠中应调整治理重心回归到应然的“人本”层面，在治理行动中将群众需求和基层治理精细化进行有效结合。不仅要追求秩序，更要切实结合民生现实，推动社会治理和服务重心向基层下移，以回应群众需求和诉求为制度的治理目标与重心进行服务供给侧的城市基层治理精细化改革，纠正治理目标重心的“唯秩序化”目标偏移。

第四，嵌入日常治理制度，重塑全周期管理流程。“路长制”的突出作用在于对超大城市现代化治理中的重大突发公共事件给出新的疏解路径，使“全周期管理”[7]步入公共管理研究视野。如何将目前的城市基层治理流程成功再造为“全周期管理”？“路长制”提供了可供参考的思路：将具有一定运动式治理特征的“路长制”嵌入城市基层日常管理之中，以制度纽带的身份联通不同阶段的精细化治理制度，从而将临时性制度设计与运动式治理尝试立体叠加到城市基层治理体系之中，重塑基层全周期管理流程。