蒋清华

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012）

一、引言

《中国共产党章程》（以下简称“党章”）是党的根本大法，是全党必须共同遵守的根本行为规范和总规矩，是全面从严治党的总依据和总遵循，在党内法规制度体系中具有最高效力。党的十八大胜利闭幕后，习近平总书记发表的第一篇署名文章就是专门论述党章的。文章强调：“要加强对遵守党章、执行党章情况的督促检查，对党章意识不强、不按党章规定办事的要及时提醒，对严重违反党章规定的行为要坚决纠正，全党共同来维护党章的权威性和严肃性。”[1]在党的十九届一中全会上，习近平总书记要求：“在全党形成自觉学习党章、模范贯彻党章、严格遵守党章、坚决维护党章的良好局面，切实把党章要求贯彻到党的工作和党的建设全过程、各方面。”[2]并且，宪法规定了中国共产党领导这一重大原则，党章在中国特色社会主义法治体系中具有宪制性文件的重要地位[3]。维护党章、捍卫党章也是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。进一步完善党章保障制度的重大意义不言而喻。

要在全党形成尊崇、学习、遵守、贯彻和维护党章的良好局面，就需要一套健全的党章保障体制机制。党章保障是指为了维护党章的精神原则和核心内容，并保证党章得以全面有效实施，所采取的法规性措施和非法规性措施的总称。宋功德指出，制度治党、依规治党的思想实质就是要运用法治思维和法治方式管党治党[4]393。在法学界，宪法学家把宪法保障的方法分为社会保障、政治保障和法律保障，或者简化为法律保障与非法律保障[5]465。把宪法保障的措施分为预防保障和匡正保障，前者包括宪法规定自身的最高效力、规定公职人员守宪义务、确立相应的政治权力结构、严格的修宪规定；后者主要是指专门的违宪审查制度[6]84-86。参考宪法学知识资源，并根据马克思主义领导党执政党建设的实际，本文认为党章保障制度可分为法治性保障和文化性保障。文化性保障措施是指社会学意义上的各种措施，例如党章学习教育、党员主体作用发挥、领导干部率先垂范等，这些措施主要依赖于广大党员将遵守、维护党章内化于心、外化于行，所以相对来说属于柔性保障。法治性保障是指运用法治思维和法治方式所设计的保障制度措施，这些措施都是明确的规则和程序，所以相对来说属于刚性保障。法治性保障措施具有党章专属性，故也可称为党章保障专门制度。党章保障专门制度分为对党章文本的保障，主要是修改限制制度；以及对党章实施的保障，主要是专项解释制度和审查监督制度。

目前关于党章保障的研究，在方法途径方面，黄明哲和张萍从把握党章精神实质、党章学习长效机制、从严治党、党员权利保障、党内民主参与等五方面讨论了构建党章权威性保障机制的基本途径[7]。陈自才从加强党章教育、处分违反党章行为、完善党章并健全党规体系、强化制约监督等四方面论述了提高党章效力的基本路径[8]。张晓燕专门从党章解释、党规“合章性”审查、党章学习培训等三方面对构建维护党章权威机制提出了建议[9]。在学科建设方面，王同昌认为应加强从法学角度研究党章执行中的问题[10]。肖金明提出党章实施和党章监督属于党章学的基本范畴[11]。既有研究成果中不乏颇具启发意义的观点，是本文的重要养分。但总的来看，分析“为什么”的成果较多，探索“怎么样”的成果较少，特别是与法学界对宪法保障制度汗牛充栋的研究规模相比，党章保障制度的研究就显得太少。而这中间，碎片化、实务性的研究较多，体系化、学理性的思考不够，社会学上的文化性保障措施研究较多，法学视角的专门保障制度研究不够，一些对策建议已跟不上时代发展需要。在坚持全面从严治党、依规治党的新时代，需要深入探讨党章保障专门制度。“党规研究无禁区。”[4]413本文强化问题意识，积极运用法治思维和法治方式，对健全党章保障专门制度的主要问题抛砖引玉，以期引起更多的精深研究。

二、修改限制制度

尊崇党章，捍卫党章的核心价值和精神实质，是党章保持权威的基础。为此，党章保障制度的首要任务是对党章自身的保护，处理好党章稳定性与适应性的关系，防止借修改之名而行毁坏之实，永葆党章的初心和灵魂。

（一）党章修改限制的理论基础

党章要不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才具有持久生命力。现行党章是党的十二大修改制定的，根据党的实践发展和理论创新，历次全国党代会都对党章作出不同程度的修改。同时，三十多年来，党章的基本内容保持稳定，每次修改都属于适当修改，即“修正”而非“修订”。在党的十九大上，党中央关于党章修正案的说明指出，这次修改党章遵循的原则之一是“保持党章总体稳定，只修改那些必须改的、在党内已经形成共识的内容……以适应新形势新任务对党的工作和党的建设提出的新要求”[12]43。党章修改中“变”与“不变”的事实表明，我们党对于发展完善党章是坚持守正与创新相统一的，正所谓“不该改的、不能改的，坚决不改”。质言之，党章修改有界限。其理论基础主要有两个方面：一是党章创制权与修改权有区别，二是党章规范体系具有层次性。

党章创制权是一种始原性、自我证立性的权力，修改权则是创制权所派生的权力。所以，党章修改权应服从党章创制权确立的核心价值和基本秩序，不可逾越党章“根本规范”的界限。我们党历史上第一个党章（1922年）第28条规定“本章程修改之权，属全国代表大会”。此后，除六大、九大、十大、十一大的党章没涉及党章修改之外，其他党章直至现行党章，规定的都是“修改”党章，而非“制定”党章，这就是修改权不同于创制权的体现。

“不忘初心、牢记使命”，一个强大的政党应有志不改、道不变的坚定。党章作为党的根本大法，其内容比较广泛，包括党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张、党的重要制度和体制机制、党员条件和权利义务、党的组织及其职权任务、党的干部的基本条件、党的纪律、党的象征和标志等。这些规范都非常重要，是其他党内法规的总依据。同时，党章的这些规范并不是同等重要的，它们之间也存在等级差别，其中有的属于根本规范，是党章的“核”与“魂”，构成党章中其他规范的政治基础和理论基础，堪称“党章之宪”，是党章的生命线。这一点更为重要。即使不承认创制权与修改权有本质区别，但由于“党章之宪”具有客观规律性，它是创制权“表述”出来的，而非“创造”出来的，所以，就算是创制权也应尊崇之，而不能废改之。

（二）党章修改限制的具体制度

为了捍卫党章的生命线，党章修改应有限制，主要包括内容和程序两方面。

1.修改内容限制

党章修改内容限制是指党章确认的、作为立党之本的价值追求、精神内核、组织原则等根本规范不能被实质性修改。这些内容具体包括党章规定的党的性质、宗旨、奋斗目标、指导思想、特定历史阶段的基本路线和方略、根本组织原则、自身建设基本原则、党员基本义务和权利等。

党章内容修改的界限是客观存在的。例如，我们党的党章虽经屡次修改，但始终坚守党的政治性、组织性、纪律性与先进性，这是党始终不忘初心，领导中国革命建设改革取得卓越成就的关键所在[13]。不过，党章修改内容界限很少被明确规定。例如，刘洪才主编的《当代世界共产党党章党纲选编》一书[14]收录的40 个共产党党章文本中，基本上都规定了党章修改机关，少数党章规定了修改程序中的表决规则，但都未规定内容上的修改限制。从规范化角度来看，党章修改限制制度应从“习惯法”上升为“成文法”。建议我们党的党章对修改内容界限作出基本的规定。

2.修改程序限制

党章修改程序限制是指对修改提议主体、征求意见要求、审议规则、表决规则等作出较为严格的设置，使得修改程序比较复杂，以免党章得以轻易修改。除修改机关之外，修改程序也应不同于其他党内法规，这是党章作为最高效力党规的重要标志和保障手段。有学者指出，林彪、“四人帮”之所以能按照他们的意志来修改制定九大、十大党章，一个重要原因是没有关于党章修改程序限制性规定[15]。

外国一些共产党和其他一些政党的党章对修改程序作了明确规定。以党章修正案表决规则为例，有的规定简单多数通过，例如，《以色列共产党党章》（1990）第59 条、《南非共产党章程》（2002）第24 条、《英国共产党目标和章程》（2004）第25 条、《加拿大共产党章程》（2004）第13 条[14]228，373，687，846，又 如，《法 国民 主 与 独 立派 联盟章程》（2018）第26 条[16]246、《韩国共同民主党党宪》（2014）第116 条、《自由韩国党党宪》（2015）第116 条、《韩国国民之党党宪》（2016）第120 条[17]124，297，422。有的规定三分之二多数通过，例如，《斯里兰卡共产党章程》（1984）第33条、《印度共产党章程》（2002）第38 条、《俄罗斯联邦共产党章程》（2005）第7 条[14]152，289，475，又如，《法国前进党党章》（2017）第34 条、《法国共和党党章》（2015）第60 条、《欧洲环保－绿党党章》（2016）第48条[16]118，137，319、《西班牙公民党章程》（2017）附加条款[18]185。《美国共产党章程》（2001）专设第九章“修订”（目前仅一个条文），规定了多种修改机关及其不同的表决规则，还规定在表决前，党组织应有至少2个月时间讨论党章修改问题[14]894-895。

我们党一大制定的《纲领》曾规定“这个纲领经三分之二全国代表大会同意，始得修改”。之后历部党章未规定修改程序，但长期以来已形成一套相对稳定成熟的制度。例如在修改提议主体方面，一般是先由中央政治局作出党章修改决定，并成立党章修改小组；正式向党的全国代表大会提交党章修正案的是中央委员会。又如在征求意见方面，充分发扬党内民主，在党章修正案征求意见稿形成前后共有多轮的、不同范围的征求意见工作。这些制度性的做法，以及表决规则等修改程序事项可以考虑写入党章。

总的来看，党章修改限制成文化尚未引起各国政党的足够重视。我们党作为具有广泛世界影响力的先进性领导党，应在健全党章修改限制制度方面走在前列，将之在党章中作出明文规定，使“不忘初心、牢记使命”在党的根本大法层面得到有力维护。

三、专项解释制度

党章专项解释是指有权机关依照规定程序对党章规范的内涵、外延以及边界作出正式的说明。专项解释属于有权解释。一般的党组织、党员及领导干部、专家学者等都可以对党章提出理解，这属于学理解释。官方组织编写的党章学习辅导读物，例如，“本书编写组”（刘云山、王岐山等）编著的《十九大党章修正案学习问答》（党建读物出版社2019年版）、中宣部宣教局组织编写的《党章学习讲话》（中共党史出版社2003年版），对于党员和群众正确理解党章含义具有重要作用，这介于有权解释与学理解释之间。能够成为党章保障制度的解释只能是有权解释。在目前公开的范围内，还没有看到党中央以专门文件对党章作出正式解释。

（一）党章专项解释的必要性

张晓燕认为，建立党章解释机制，是平衡党章适应性和稳定性关系、规范各级党组织和党员领导干部对党章内涵的准确理解、解决其他党规与党章冲突以及提高党章执行力的迫切需要[8]。不过，在完善党内法规制度体系的背景下，将有众多的相关党规对党章作出解释性和具体化的规定，是否仍有必要建立党章专项解释制度呢？本文的回答是肯定的。

虽然通过制定党内法规或规范性文件对党章有关规定予以细化，可视为解释党章的一种途径，但严格来讲，这属于党规制定，而非党章解释。党规制定不能替代党章解释，二者在主体、程序、形式、效力等方面都有重大区别。党章的根本法规地位决定了党章解释的机关是特定的，程序是更加严格的，形式是专门的，效力是特殊的（下文详述）。而其他党规的制定机关是多样的（包括但不限于党章解释机关），制定程序相对宽松，形式上是一部完整的法规，效力是相对较低的。党章解释和党规制定都是党章实施的途径，但党章解释更具有党章保障的功能。

从实践来看，建立党章的专项解释制度，（1）有利于及时补充党章的缺漏，确保党章适用的准确性，比制定党规更加便捷，总体成本更低；（2）有利于更好平衡党章的稳定性与适应性，减少党章修改频率；（3）有利于党章更多地进入党的生活，使党章的效力更加活跃；（4）有利于提高党内法规制度建设质量，做好党规备案审查工作，维护党内制度统一；（5）有利于促进党规与国法衔接协调，保证法治体系的融贯性，推进依法执政。理论和实践两方面概括起来讲就是，党章专项解释制度在树立和突显党章权威、推动党章全面有效实施方面具有不可替代的重要作用。

须指出的是，党章解释与修改并不是对立的，不应泛泛地批评“重修改，轻解释”。不断完善党章文本是必要的。只是说，有关问题能够通过解释予以明确的，有必要先对党章及时作出解释，待一下次全国党代会召开时修改党章，这样更有利于突出党章最高效力的常在性，更好地维护党章权威。

（二）党章专项解释的基本制度

建立健全党章专项解释制度需明确解释机关、解释请求权、解释效力等基本问题。

1.解释机关

党章解释机关涉及两个问题：一是有权解释机关是哪个（些）？二是党章是否有必要明文规定解释机关？

有学者认为，兼顾解释主体权威性和解释工作常态化，党章应由中央委员会解释，中央委员会闭会期间由中央政治局及其常委会解释[19]。党章解释机关为中央委员会的理由：一是借鉴二大党章规定的“解释之权属中央执行委员会”[20]，二是比照我国宪法解释权属于全国人大常委会[21]。也有学者认为，党章解释是一项经常性工作，中央委员会一般每年召开一次会议，所以宜由中央政治局及其常委会来解释[8]。本文认为，这个问题有必要从解释论和立法论两个层面予以澄清。

在解释论层面，根据党章规定的权力结构，首先，党的最高领导机关是全国代表大会和中央委员会（党章第十条），全国代表大会有权讨论和决定党的重大问题（党章第二十条）；其次，党的全国代表会议也有讨论和决定重大问题的职权（党章第二十一条）；再次，中央政治局及其常委会在中央委员会全体会议闭会期间行使中央委员会的职权（党章第二十三条），党章解释属于党的重大问题，所以，有权解释党章的机关包括党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局及其常务委员会，既有研究都忽略了党的全国代表会议。

另外，有学者提出，党章第四十六条规定各级纪委主要任务之一是“维护党的章程”，这或许是中央纪委解释党章的可能依据[22]。本文认为，根据我国政治法律传统，“谁制定、谁解释”是一个基本原则，根本法的解释机关若非制定机关，就是制定机关的常设机关。党内法规制度亦如此。中央纪委不是党章制定机关的常设机关，若无党中央明确授权，不能根据党章第四十六条认为中央纪委是党章解释的有权机关。所以，《中共中央纪律检查委员会关于对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解的答复》（中纪法复〔1996〕2 号）不属于有权解释。从公开资料来看，中央纪委也没有再制发类似文件。

立法论层面则是要解决应当如何配置党章解释权的问题。首先，应在理论上明确的是，根据公法上的授权排他性原则，明文规定党章解释机关意味着对解释权的排他性授权，其他机关哪怕是全国代表大会也不应直接行使解释权，而只有对解释的监督权（下文详述）。其次，从比较党章制度来看，外国共产党党章解释权配置有两种类型：有的规定解释权属于最高领导机关的常设机关，例如，黎巴嫩共产党的全国委员会，斯里兰卡共产党、捷克和摩拉维亚共产党的中央委员会，英国共产党、加拿大共产党的中央执行委员会；有的设置了专门解释机构，例如，西班牙共产党的章程委员会，法国共产党的全国争端调解委员会；墨西哥劳动党则是全国执行委员会和全国保障、司法和纠纷委员会都可以解释[14]73，147，517，687，846，600，505，938-942。就我们党而言，根本组织原则是民主集中制，且这属于不可修改的一项根本规范，故不应在最高领导机关之外设立专门机构来解释党章。再次，从职权配置的“功能适当原则”[23]来看，如前所述，党章专项解释必要性理由之一是解释的及时性和经常性，故应将党章解释权专门授予经常性开展工作的领导机关。最后，《中国共产党党内法规制定条例》第二十八条对不同层级的中央党内法规制定权的规定也具有重要参考意义。综上，党章解释权赋予中央政治局更加合适。

那么，党章是否有必要明文规定解释机关？为此首先需要回答的是，其他党内法规是否能够规定党章解释机关？例如，《中国共产党党内法规制定条例》第三十四条中规定“中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释”。根据该条例第三条和第九条，党章也属于中央党内法规。所以，是否可以说党内法规制定条例已解决了党章解释机关问题？本文认为，党内法规制定条例是位阶低于党章的中央党内法规，它可以规定其他党规的解释权，但不宜规定党章尚未明确规定的党章解释权问题。正如《中华人民共和国立法法》规定法律解释权（宪法也规定了），但不规定宪法解释权。退而论之，在党章修改之前，党中央也可以通过党内法规制定条例对党章解释权作出规定，但应单独予以明确，仅以目前第三十四条的表述来涵括党章解释权，不是理想的方案。

从国外的情况来看，在《当代世界共产党党章党纲选编》收录的40个党章文本中，只有黎巴嫩、斯里兰卡、捷克和摩拉维亚、西班牙、英国、加拿大6个共产党的章程明确了解释机关；另外，日本、塞浦路斯、法国、委内瑞拉、墨西哥、留尼汪的共产党党章未直接规定，但相关规定隐含了解释权，例如《日本共产党章程》（2000）第五十六条“中央委员会就本章程中没有决定的问题可以按照本章程的精神做出处理决定”[14]115。（这属于缺漏填补型解释）非共产党方面，《德国社会民主党组织章程》（1971）第34条规定仲裁委员会负责对党章之适用与解释的争议进行裁判[24]114。在韩国，共同民主党、自由韩国党、国民之党、正义党等几大政党的党章都明确了解释机关[17]88，264，396，518。我们党的二大、三大、四大制定修改的党章规定解释权属中央执行委员会，之后历部党章均未明确解释机关。前引张晓燕、孙才华、于艳艳、胡春辉的论文都主张由党章明文规定解释机关。不过也有学者认为，根据党章第二十二条以及第十六条，党章是否设置解释权条款都不影响党中央在必要时对党章进行解释[25]。本文认为，正如各国宪法都明文规定了解释机关，从党章解释的重要性以及制度治党长远性考虑，党章有必要明文规定解释机关，以提高党章解释工作的规范化法治化水平。

2.解释请求权

党章解释分为主动解释和依申请解释。依申请解释需要制度化，明确哪些主体有申请解释党章的权力。本文认为，党章保障是全党共同的任务，各级党组织和广大党员在遵守党章、运用党章、维护党章过程中必然遇到真切的党章解释需求，应通过制度性渠道提出，这也是充分发挥党内民主的题中应有之义。具体而言，党章解释请求权制度可作如下设计：其一，因制定党内法规、规范性文件以及开展其他工作需要明确党章含义的，中央纪委、中央军委、党中央工作机关、省级党委以及中央国家机关党组，可以提出解释请示，解释机关应当受理。其二，前项以外的其他党组织因开展工作需要明确党章含义的，可以提出解释建议，解释机关的工作机构应当对建议进行研究，决定是否受理。其三，党员个人可以提出党章解释建议，解释机关的工作机构应当对建议进行研究，决定是否受理。

3.解释效力

党章解释具有什么位阶的效力？有学者以2012年、2019年两个《党内法规制定条例》均有的“党内法规的解释同党内法规具有同等效力”这一规定为依据，认为党章解释与党章具有同等效力[26]。前已论及，《党内法规制定条例》不宜规定党章解释问题，故仅以之为据尚不够，还需进行理论探讨。

根本法解释的效力位阶在理论上是有争议的。以宪法解释为例，由于多数国家的宪法并未明确宪法解释的效力，故有不同观点：一是认为宪法解释与宪法典效力相同；二是认为宪法解释与普通法律效力相同，这是为了防止解释机关滥用解释权而实质性改变宪法规范的核心内容；三是认为宪法解释效力具有特殊位阶，即低于宪法典而高于普通法律，这一方面是为了防止解释权滥用，另一方面又发挥宪法解释约束普通立法的作用[27]117-119。可见，根本法解释的效力位阶问题背后，是如何认识和处理制定权、修改权和解释权三者关系。

从权力性质上讲，党章制定权是始原性权力。党章的修改权、解释权都是制定权之派生，应服从制定权。从程序上讲，解释程序不可能同于制定程序，甚至由于解释机关与修改机关之不同（包括笔者在内的大多数学者都认为党章解释机关不是作为修改机关的全国党代会），解释程序的严格程度也低于修改程序。所以，党章解释的效力应设定为低于党章而高于其他党规的特殊位阶。党章解释的效力低于党章，也是党章保障制度之必需。

四、审查监督制度

党章的生命在于实施，党章的权威在于对其实施的监督。以保障党章全面有效实施为目的，由有权机关依照规定程序对抽象规范、具体行为是否符合党章规定和精神进行判断和纠正的活动，就是合党章性审查监督，可简称党章监督。没有健全的党章监督制度，就难以有效维护党章的根本法规地位。

（一）规范合党章性审查监督

党章实施离不开制定党内法规和规范性文件（以下简称党内规范）。党章具有最高效力，其他任何党内规范都不得同党章相抵触。具有普遍约束力的党内规范违背党章的危害极大，因而是党章监督的首要对象。

1.审查监督的类型

对党内规范的审查监督有抽象和具体之分，主要区别在于前者不以发生现实的具体争议为前提。《党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》已建立起抽象审查监督的基本框架：（1）事前审查制度。即在党内法规制定过程中，审议批准机关前置审核要点之一为党规草案是否同党章相抵触。（2）事后审查制度。即在备案审查中，发现党内规范违背党章的，审查机关不予备案通过，并要求报备机关纠正。监督结果处理方式主要是：报备机关主动纠正；审查监督机关责令改正或者撤销。

在此基础上，还可充实如下具体制度：其一，规范性文件草案的审议批准机关也进行合党章性前置审核。其二，党章之外的其他党规解释，也应按照备案审查程序接受合党章性审查。其三，党章解释不需备案审查，但也应有一种事后监督。前文提出党章解释机关为中央政治局，因而，党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会都应有权改变或撤销中央政治局作出的不适当的党章解释。

基于现实具体争议而需进行的具体审查监督往往比抽象审查监督更有针对性。应明确党组织、党员在具体工作中认为有关党内规范同党章相抵触的，可以提出审查监督的请示或者建议，制度设计的基本框架与党章解释请求权制度相同。

2.审查监督立场与方法

对规范进行是否符合根本法的审查，政治性和业务性都非常强。宪法监督制度积累了丰富经验。西方宪法审查理论和实践中有一种谦抑立场，即司法机关或者专门审查机关给予立法机关相当程度的尊重，对法律作出合宪性推定。与此配套的是在审查过程中对法律进行合宪性解释，以避免对法律作出违宪的裁决[28]。那么，宪法审查中的这种立场和方法是否可为党章审查所借鉴呢？例如有学者就提出合宪性解释方法是党内法规解释的一种方法[29]。本文认为，不能借鉴合宪性推定，可以借鉴合宪性解释。

首先，合宪性推定基于分权制衡的政治体制，而我们党实行民主集中制。党章明确规定“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。所以，在我们党内，不存在党章监督机关对制定党内规范的下级党组织的“谦抑”问题。党章监督应坚持严格审查立场，坚决维护党章权威。具体而言，如果在对党内规范进行审查时必须诉诸党章解释，而在复数的解释中存在党内规范合党章、违党章两种可能，这种情况下不能采取“合党章推定”立场而对党内规范作出符合党章的审查结论。

其次，合宪性解释的理论基础并不仅仅是合宪性推定，维护宪法最高效力的同时也尽可能减少社会矛盾和震动也是其理论依据。[4]438-440因而，合宪性解释可以脱离特定政治体制而作为一个中性的方法。党章审查中也需进行“合党章解释”。具体而言，如果一个党内规范有复数的解释，则应选择符合党章的解释结论，从而将可能存在的不符合党章的那种理解以权威形式排除掉，既维护党章权威，也保全党内规范的有效性。须注意的是，对于经过文义解释、论理解释等通用方法已经得出清晰解释结论的，不得再借合党章解释作出相反的解释结论。

（二）行为合党章性审查监督

党章监督的对象还包括具体行为，即对党组织或者党员领导干部针对特定人或特定事作出的具体党务行为，以及党员在党内生活和日常生活中能够产生党纪关系的具体行为是否符合党章进行判断和纠正，主要的工作方式有巡视巡察、检查、评议、考核、执纪审查等。

全党都应一体遵守党章，所以对行为的合党章性审查监督是全覆盖的，但主要是“关键少数”。这是党章监督与一般的纪律监督的重要区别，是由党章所规范的事项所决定的——党章直接规范普通党员的内容主要在第一章“党员”。《中国共产党党内监督条例》第六条规定党内监督重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。这当然适用于党章监督。同时，根据《关于新形势下党内政治生活的若干准则》导言部分的规定，高级干部特别是中央领导层组成人员应是党章监督的重中之重。

对具体行为的监督结果处理方式主要是：（1）对违反党章的工作结果作出纠正，例如《中国共产党地方组织选举工作条例》第四十一条规定，地方各级党代会选举如果发生违反党章的情况，上一级党委调查核实后应作出选举无效和采取相应措施的决定。（2）对党组织、党员领导干部予以问责。（3）对普通党员给予纪律处分。

《中国共产党问责条例》规定的问责方式有：责令作出书面检查并整改；一定范围内通报；诫勉；组织调整或者组织处理（停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等）；纪律处分；改组（对党组织）。这些方式可以依规合并使用。违反党章是最大的违规，应认定为问责条例规定的“危害较重”“危害严重”，对党组织应予改组，对党员领导干部应予组织处理、纪律处分。

（三）关于专门工作机构

《中国共产党党内监督条例》第九条规定了党内监督体系的基本架构：党中央统一领导；党委（党组）全面监督；纪委（纪检组）专门监督；党的工作机关职能监督；党的基层组织日常监督；党员民主监督。其中，纪律检查机关作为党内监督专责机关，并不等于它是党章监督的专门机关。因为党章审查监督的对象包括规范和行为两类，对党内规范的审查监督由党委办公厅（室）牵头承担，对具体行为的审查监督才是由纪委专门负责。所以，那种认为监督和保障党章施行的机构就是党的纪律检察机关的观点[30]105-112是不全面的，纪委并不拥有党章监督的完全职责。

根据党章的最高效力地位，审查监督机关应明确为党的全国代表大会和党中央。同时，因党章监督往往涉及党章解释，所以，专门监督机关应与专门解释机关保持统一，按本文观点，即为中央政治局。党章规定，中央政治局及其常委会的办事机构是中央书记处。鉴于党章监督工作的极端重要性，需要有一个专门的工作机构来协助中央书记处更高效地统筹协调处理。

在这方面，外国一些共产党设立“党章委员会”的做法有启发意义。例如，黎巴嫩共产党的党章委员会负责处理党员或党组织对各级党组织不遵守章程而提出的申诉，其委员有权以观察员身份出席最高领导机构会议[14]76。西班牙共产党的党章委员会属于中央领导机关的一个咨询性机构，由党代会选举产生，负责就有关党章的解释、裁决行为发布报告或给出意见；这些报告和意见没有约束力，但在任何情况下，有关机关在作出决议时都应考虑之；其委员不得兼任领导职务[18]216。

本文认为，可以考虑在适当时候设立党章委员会，作为党章监督的专门工作机构，在中央政治局及其常委会领导下，具体承担统筹开展党章教育、研究党章修改、进行党章解释、加强党章监督等工作职责。党章委员会成员构成的设想为：中央书记处书记为当然成员，其中的政治局常委同志兼任主任委员，其他几位书记兼任副主任委员；此外，遴选一些退出领导岗位的老同志、地方党委负责同志、党员专家学者等担任委员。党章委员会研究提出党章解释草案、审查监督决定草案，每年编制《党章实施情况报告》，经中央政治局会议审议通过后发布。党章委员会可以以自己的名义印发涉及党章含义理解的文件、编写党章学习辅导读物，但不属于有权解释。

五、余论

党的十八届四中全会正式把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，意味着党规也是一种法治规范，管党治党需要运用法治思维和法治方式，党规制度建设应遵循法治规律和法治逻辑。本文借鉴宪法保障方面的成熟制度来为完善党章保障专门制度提供思路，以期进一步提高党章保障的法治质效。但必须注意的是，党章以及其他党规姓“党”，党性和政治性是其内核，条规性和法治性是其外形和技术手段。正如习近平总书记强调的：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治。”[31]34因此，借鉴不等于套用，与党的政治原则相符的有关法治理论才能用于指导党章保障制度的理论发展，与党的民主集中制相容的制度装置才能引入党章保障制度的实践创新。只有这样，才能确保党章保障制度建设的正确方向和科学导向，永葆党的先进性和纯洁性，确保党始终成为坚强领导核心。