杨国彬

（天津市水文水资源管理中心，天津 300060）

多年以来，城市供水作为城市公共事业的重要部分伴随着城市的建设而发展，其管理模式由政府主导并组织建设，随着经济体制的改革，为了优化居民用水体验，天津市一改“九龙管水”造成的水行政管理长期处于分割状态，于2009年实施水务一体化改革，实现了水源地、供水、节水、排水、治污、防洪、水环境与生态等涉水事务的统一管理。近些年来，天津市又从改善农村供水条件和提高供水水质出发，将城市供水管网延伸至镇村，逐步实现“农村供水城市化、城乡供水一体化”目标。供水单位的多样化、供水服务的差异化和公众对供水服务质量提升的期盼，都给城市供水服务与管理提出了更高的要求。开展供水行业有效的管理模式和监督机制研究，形成较为健全的管理制度，进而推进监管机制的法治化，将对天津市供水行业的良性发展具有重要意义。

1 天津市供水行业管理特点

城市供水像排水、电力等一样，属于城市公共事业的一部分。由于供水具有一定的公益性，因而一直以来带有较为明显的自然垄断特色。为了避免形成垄断，政府监管部门就要通过管理使供需双方保持彼此之间权益相对平衡，以达到公众和供水企业自身利益的最大化。为了保护公众的利益和抑制市场的不稳定性，需要由政府部门对供水企业进行直接经济性或社会性的监督管理。

一直以来，水源工程、水厂及其供水管网均由政府出资建设，交由供水企业运行管理维护，物价主管部门确定自来水价格，供水企业按量收取水费用于生产运行维护等成本，大型设施设备维修改造由政府承担或政府与供水企业共同承担。随着改革的发展，按照城市建设设施配套原则，除公共配水管线外，新建项目供水设施配套均由建设单位负责建设，项目完成后由建设单位组织供水企业等有关部门验收，再交由供水企业管理。至于二次供水设备运行维护管理，则由自建单位、业主委托、物业、供水企业等多种管理主体负责。

2 供水行业管理现状

2.1 管理法规

目前，天津市供水行业监管的相关政策法规有《中华人民共和国水法》、国务院《城市供水用水条例》《天津市城市供水用水管理条例》《城市供水水质管理规定》《天津市居民住宅二次供水设施管理规范》等。这些法规规章的颁布和实施使天津供水行业管理踏上了规范化、法制化和科学化的管理轨道，规范了各供水企业的经营及用户用水行为，增强了供水用水管理，保障了用户和供水企业的合法权益。

2.2 管理模式

目前，全市供水管理体制实行市、区分级管理的模式。天津市水务局为全市供水行政主管部门，负责全市供水用水行政管理工作，各区水务部门负责辖区内的供水行政管理工作。天津市水文水资源管理中心是天津市水务局所属的承担本市供水行业管理的事业单位，承担城市供水行政监管的具体工作，负责拟定本市供水行业设施运行技术质量、标准、规程、规范并监督实施，负责本市供水行业特许经营有关日常管理工作，负责本市供水行业统计工作，参与起草修订本市供水行业管理的地方性法规、政府规章和规范性文件。

2.3 管理内容

（1）水质监管。目前，天津市基本建立了城市供水水质监管体系，构建了供水企业、卫生健康、水务等行政监督管理部门三级检测制度，形成了城市供水水质管理的有效机制，确保供水水质符合国家饮用水标准。水质监管主要依据是《天津市供水用水管理条例》《城市供水水质管理规定》等有关法规规定，天津市水务局是供水行政主管部门，天津市水文水资源管理中心实施对供水水质的日常抽查监督和管理，供水企业建立了日检、月检以及全项指标检测等覆盖供水全过程的水质监测体系。供水水质的检测包括对原水、出厂水、管网水水质进行全过程监测。目前，天津市建立了供水水质公示制度，供水管理部门监督抽检企业供水水质并予以公示。所有原水供水企业被要求每周将企业自检的水质报告上报到市供水管理部门，市供水管理部门将各供水企业提供的水质报告汇总后，根据要求提交给住建部。

（2）服务监管。天津市供水行业服务管理主要依据为《天津市城市供水服务标准》及住建部关于城镇供水规范考核办法。市区供水行业管理部门对供水各企业的服务标准、服务行为、服务水平、服务质量等进行监督管理和考核评估，从而推动服务规范的贯彻实施。按照考核办法，天津市供水主管部门每年定期对各区及其供水企业进行检查评估，并将检查评估情况向区供水行政主管部门通报，市、区供水管理部门接收并收集社会公众对自来水供水服务的投诉举报及办理情况。

3 存在问题

3.1 供水企业基本上实行以政府主导的企业管理模式

供水企业基本在政府支持下设立，主要建设改造资金由政府拨付，水价由政府确定，亏损由政府给予补助，这种由政府主导的管理模式存在着权责不明、效率低下等问题。虽然近年来引入津滨威立雅等合资企业采取特许经营、外商独资经营和社会资本进入企业等方式，但规模较小，尚不能形成竞争趋势。

3.2 二次供水设施管理形式多样，管理水平参差不齐

由于缺乏上位法等法规及制度支持，目前天津市二次供水有自建单位、业主委托、物业、供水企业等多种管理主体，造成管理人员业务素质水平不一、运行维护经费渠道不明、维护维修不及时、易形成供水企业垄断、服务监督不健全等问题。

3.3 供水价格形成机制还不够健全

一方面，公众认为水价偏高，用水企业用水成本较大，供水企业的运行维护成本不透明；另一方面，供水企业认为企业一直在亏损，多年得不到价格补偿，企业提升供水能力及设施维护困难，影响到供水企业的正常发展。

3.4 供水基础设施薄弱环节日益凸显

今后一个时期是天津加快建设、发展的关键时期，供水需求不断加大；同时，按照城乡一体化均衡发展的要求，城镇供水又进一步加大了城市供水的需求，供水能力不足将直接影响供水保障能力。作为城市重要基础设施的供水系统，当前还存在着源水水质无保证、供水厂生产能力趋于饱和、供水企业之间供水管网互连不畅和供水应急保障能力不足等问题，与供水网络化和一体化的发展目标差距明显，难以适应全市经济社会发展的急迫要求。

3.5 农村供水安全保障制度尚不健全

“农村供水城市化、城乡供水一体化”目标将于2020年底前在天津市全面实现，农村居民将享受到城市居民一样的供水服务。但是，由于农村供水存在分散性、管线长、漏损率大、收费难等特点，与城市供水具有一定的差异性，还缺乏相应的与城市供水相配套的规范和服务标准，这为供水企业及供水管理提出了新的要求。

4 对策措施

4.1 完善法规制度标准

修订《天津市城市供水用水条例》，强化各级供水管理部门的监管责任，针对城镇供水的发展实际完善供水监管范围，严格供水规划的组织实施，进一步明确供水设施建设的方式、供水设施运行维护主体及投资来源。深入贯彻国家住房城乡建设部、发展改革委、公安部、卫生健康委《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》，规范二次供水管理。同时，完善城镇供水服务标准，制定供水服务评估办法，提高供水服务质量。

4.2 畅通供水建设投融资渠道

供水设施在基础设施建设投资中占据着很大的比重，具有投资周期长、投资金额较大等特点，需要引入社会资金以弥补政府资金不足等问题。目前，从天津供水行业的实际情况来看，供水规模的增长、水质处理能力的提升和供水保障体系 的建立完善均急需大量的资金投入。一方面，水厂更新改造和农村供水设施建设的投资需求缺口较大，城市供水设施也需要不断地进行更新改造和维护；另一方面，要形成完善的多元投融资机制，畅通投融资渠道，可以采取政府公益性投资、社会资本商业性融资以及特许经营方式，这也是天津供水行业建设一个主要的资金来源。

4.3 增加价格公开透明度，完善价格调整机制

供水企业经营的核心是供水价格，供水价格不仅肩负着调整资源配置的责任，还决定着供水企业能否正常地进行运营。按照供水价格“生活用水保本微利、工业用水合理计价”原则，定期开展供水价格测算，根据源水成本、生产运营成本及合理利润确定调整供水价格，明确政府和供水企业建设及管理责任，保障公众和供水企业权益，进一步优化营商环境。

4.4 健全监管公开制度，建立规范化的监管环境

健全监管公开制度，充分利用“互联网+监管”平台，将供水监管程序化和公开化，这是提高行政监管最有效的手段。具体而言，就是加大供水监管工作的力度，将监管条件、程序规范、标准制度以及市场准入、运营退出等各监管环节内容向社会公开，主动自觉接受用户监督，建立起快速、准确、通畅的监管信息渠道。

4.5 加强供水服务监督

对于供水质量的监管，要进一步完善相应的监控标准，如各监测部门的责任、水质合格率、水压合格率及供水保证率等，并具体细化分项指标，如水质包括出厂水、管网水水质检测的项目、频率等，建立全面而又科学的检测指标体系，及时向社会公示水质信息，实现有效水质监督控制，确保供水水质达到国家饮用水标准。

另外，还要加强供水设施的安装和维护监管，监督约束供水企业的对外服务行为，进一步完善对外服务的行业标准，一要控制行业垄断，二要提高服务标准，创造好的供水营商环境。在保障日常供水服务的基础上，加强对供水需求增长的分析，结合老旧小区改造、供水低压片区、夏季供水高峰、园林绿化用水等问题和供需水矛盾，研究解决对策，通过实施动态监测、联合调度和应急保障等措施，确保全市供水安全。